市县国土空间开发保护现状评估——以黄山祁门县为例

陈 烁 （安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

祁门县地处皖南山区，区位、交通以及用地条件制约着地区社会经济的发展。全面启动祁门县国土空间开发保护现状评估工作，可以及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制和动态维护工作。

1 评估工作方法

1.1 构建揭示自身特点的指标体系

基于祁门县资源本底，按照“目标导向、问题导向、操作导向”3大评估原则，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6个维度选取68项指标（基本指标26项、推荐指标42项），对全县国土空间开发保护现状开展全面评估，重在梳理问题，实现动态反馈。

1.2 基于多源数据开展评估指标监测

整合历年统计年鉴、土地利用年度变更、第三次国土调查、地理国情普查和监测数据、政府工作报告等相关多源数据，集成分析获取评估指标监测值，通过地理信息时空可视化技术形成相应的分析图表，更加直观全面的展现祁门的国土空间开发保护现状特征。

1.3 基于时空双维度的指标评估

本次评估从时间和空间维度对监测指标值进行评估，一方面揭示了监测指标近3～5年的动态变化，另一方面将县级层面的部分指标值与黄山市其他县（区）级水平进行横向对比，诊断指标演变方向、规律，找准祁门在区域发展中的定位。

1.4 形成“指标构建—指标评估—成因分析—编制建议”的现状分析逻辑

以“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6个维度为统领，通过与现有规划目标、国家省市相关标准的对比，与周边同类城市的横向对比以及自身发展趋势的纵向对比，全面刻画祁门县的国土空间开发保护特征，分析问题成因并明确下一步国土空间规划的编制重点。

2 指标监测及分析

2.1 安全方面

祁门县严格落实土地利用总体规划和主体功能区规划等底线要求，在生态安全、水安全、文化完全和防灾减灾方面成效显著，但存在部分永久基本农田弃耕撂荒、高标准农田面积占比偏低等问题。加强牯牛降、查湾等自然保护区建设，促进自然生态系统恢复，实现野生动植物资源的良性循环和永续利用；加强水源地保护和治理，大力开展封山育林、退耕还林工程和水土流失治理等生态建设工程，提高和稳定森林蓄水保土能力；同时，有序推动高标准农田建设。

2.2 创新方面

整体而言，创新发展仍是祁门县主要的发展短板，虽然近年来祁门县加强了创新投入，改善了投资环境，但由于基础薄弱、基数偏小以及能力不足等导致创新产出较低、创新环境不强的问题，仍需政府持续加大财政资金投入、深化政产学研合作对接、发展高新技术产业、推进农业科技创新、落实知识产权保护和推进科技体制改革。

2.3 协调方面

祁门县城乡统筹方面发展成效显著，户籍和常住人口持续增加，城镇化率持续增长，质量稳步提升；等级医院交通30分钟村庄覆盖率、行政村等级公路通达率等市政基础设施配套完善，均已实现全域统筹；城乡居民人均可支配收入比逐年降低，城乡差距持续缩小。同时，应结合新建小区开发、公园绿地更新以及老旧小区、公共建筑改造，加强地下空间的综合利用。

2.4 绿色方面

祁门县以打造“全省生态经济强县”为发展目标，抓好生态建设和生态保护，加强资源能源节约集约利用，进一步提高生态环境质量和生态系统服务功能，地耗、能耗、水耗均逐年减低，绿色生产卓有成效、绿色生活深入人心，形成了经济活动过程和结果的“绿色化”和“生态化”。仍需通过优化建设用地供应结构、提高建设用地强度等方式提高存量土地供应比例，加快城镇有机更新。

2.5 开放方面

随着祁门县交通条件持续改善、旅游宣传手段不断丰富以及各类特色活动举办，祁门县国内旅游人数、入境出游人数稳步增长，旅游经济快速发展，但仍存在对外贸易总额增速较慢、出口产品单一以及对外开放程度较低等问题。

2.6 共享方面

随着东街历史文化街区改造、20km美丽河流示范段等工程的推进，祁门县人居环境质量逐年改善，但要素配置仍需优化；结合新安康养小镇建设、新安医学研究等发展，加快中医药保健、健康养老、生物医药、文化旅游等融合发展；伴随着区域基础设施建设、新兴产业发展，城市集聚力持续增长，需要进一步引导公共服务设施配置合理化，并有序补齐各级设施短板。

2.7 总体结论

通过精准对标《祁门县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《祁门县县城总体规划》、《祁门县土地利用总体规划》以及其他专项规划，发现祁门县在底线管控、生态保护、水安全、绿色生产、宜居等方面完成较好，但是在粮食安全、创新投入产出、创新环境、对外交往等方面需要提升和改善。

3 对策建议

3.1 坚守基本底线，构建生态保护格局

积极贯彻“绿水青山就是金山银山”生态文明思想，稳步推进创建祁门县生态文明建设示范县工作，突出省级重点生态功能区管控要求，构建生态保护格局，严守生态安全；在编制县国土空间总体规划中，合理划定城镇开发边界、永久性基本农田和生态保护红线并明确管控措施，持续推动永久基本农田和生态保护红线范围内建设用地有序退出，严格控制城镇开发边界范围内建设用地规模、增加存量土地供应比例、重视“留白增绿”，有效引导三线范围外建设用地调整，统筹全域建设用地利用；维持自然岸线保有率，提高水资源开发利用率，重视因城乡建设活动对湿地产成的负面影响；保障耕地保有量，有序推动高标准农田建设，提高高标准农田占比，协调推进现代农业高质量发展。

3.2 实施创新驱动发展战略，推动创新要素多点联动

重视科技创新对促进积极社会发展的战略支撑作用，充分发挥市场配置科技资源的决定性作用和政府的引导作用，深化政产学研合作对接，加强本土职业技术教育，通过与高校合作等方式，培养专业技术人才队伍；在国土空间总体规划中需统筹设施布局，增加高、中等职业技术学校数量及规模，提高各层次人才储备；以安徽省创新型省份建设为契机，大力发展高新技术产业及战略性新兴产业，实现科技创新与产业化相结合。

3.3 统筹城乡发展，加快设施一体化发展

积极推进城乡一体化发展。通过国土空间总体规划，统筹全域城乡发展；结合祁门县自身特色，通过重点发展祁红、中草药等特色产业，培育特色城镇，完善乡村地区设施配套，减少城乡差距。

3.4 坚持生态立县，发展绿色生产，推行绿色生活

加快中医药保健、健康养老、生物医药、绿色食品、文化旅游等融合发展，构建绿色产业体系；实施产能总量控制，扎实推进节能降耗工作；实行严格的水资源管理制度，大力推动高耗水行业的节约用水，积极推广农业节水灌溉设备的应用，建设节水型社会；加大地质灾害防治力度，全面推进城乡环境综合整治，加强城镇和村庄绿化，推动城乡环境基础设施共建共享，着力改善城乡人居环境；鼓励市民采用绿色出行方式并增加相应配套设施。

3.5 以品质为核心提升城市竞争力

以空间品质与服务品质提升为抓手，增强对生产要素的聚集能力，引导公共服务设施与市政基础设施建设；通过构建15分钟社区生活圈，力求营造康乐多样的社区文化、全面关怀的健康服务、无处不在的健身空间、便民多样的商业服务，从而补齐设施短板。