农业科研经费管理推进“放管服”的思考

周 琴

引言

近年来，我国科技投入持续大幅度增长，为科技事业快速发展提供了有力保障。在科技投入总量和强度大幅提高的情况下，科技管理方式与快速增长的科研资金还不能完全适应，资源配置效率有待进一步提高，我国科研项目和资金管理方面还存在一些问题。主要表现在：科技工作缺乏有效的统筹协调，各类科技计划、专项林立，相互之间边界不清，重复交叉严重，科技资源配置效率不高，科研项目和资金管理还不能完全适应科技创新活动的特点和规律，管理不够科学透明，资金使用存在违规违纪现象，鼓励科技创新的政策激励措施还没有落实到位，科研人员的创新热情和创造活力还没有得到充分发挥。为此，2014年3月，国务院发布了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），对科技体制进行改革，增强财政资金使用效益。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），提出简政放权、放管结合、优化服务的改革政策，推动“放管服”的科研经费管理。2018年7月，国务院办公厅出台了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），对进一步推进科技领域“放管服”改革提出要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，激励科研人员潜心科研，多出高水平成果。为了进一步推动赋予科研单位和科研人员更大自主权有关文件精神落实到位，在2018年12月，国务院办公厅出台《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）。与此同时，笔者所在的农业科研事业单位近几年对科研经费管理进行了一系列改革，赋予科研人员更大自主权，以激发科研人员创新活力，多出科研成果。现笔者对农业科研事业单位科研经费管理推进“放管服”谈点个人意见，以此希望能给予更多科研院所启发。

一、农业科研事业单位科研经费推进“放管服”难点剖析

在国家大力推进科研项目资金“放管服”政策精神指导下，各科研院所积极启动科研经费“放管服”管理工作。但是，在实际执行过程中，各科研院所总会遇到改革的“拦路虎”，改革总是曲折前进。笔者根据所在任职单位的性质——农业科研事业单位，总结单位在“放管服”改革过程中遇到的难点，进行深入剖析。

（一）管理者难以恰当把握科研经费管理“放管服”尺度

在国务院相继出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等文件精神下，笔者所在农业科研事业单位管理层领导者根据文件指导精神，积极推进科研经费“放管服”管理。但是，在执行过程中，对一些特殊事项管理层领导者难以把握“放管服”尺度。在2018年，笔者所在单位上级主管部门莅临调研，指出会议费报销所附附件繁冗复杂，与“放管服”精神思想相违背，不利于推进科技工作发展。事实上，笔者所在单位会议费报销完全按照《财政部 国家机关事务管理局 中共中央直属机关事务管理局关于印发<中央和国家机关会议费管理办法>的通知》（财行〔2016〕214号）文件规定执行，会议费报销所需附件与国家会议费管理办法一致。在这里，国家提倡“放管服”改革，但是上级部门在此背景下未及时对会议费管理办法进行修订，下级部门在职责范围内执行上级部门相关规定，两者之间确实存在一定冲突。另外，在“放管服”政策下，对科研项目绩效是否纳入单位绩效工资总量控制也未作明确规定，这就使得单位在推行“放管服”管理过程中难免畏手畏脚，不敢做绝对“放”，也不敢做绝对“管”，很难把握好尺度。

（二）农业科研事业单位内部控制管理薄弱

农业科研事业单位内部控制管理薄弱，对推进科研经费“放管服”管理具有一定的阻碍作用。这是因为要推进科研经费“放管服”管理，就必须要求农业科研事业单位各项经济业务活动内部控制环节可控可监督；也正是由于在一定程度上的“放”，就要求各项经济业务活动需要紧抓风险点，在可控范围内开展各项科研工作。

但是，在实际工作中，农业科研事业单位内部控制管理比较薄弱，主要体现在以下四个方面。首先，农业科研事业单位内部控制管理滞后于企业内部控制，其发展较为缓慢，水平亦相对较低。这在一定程度上决定了农业科研事业单位内部控制管理水平较为薄弱。其次，农业科研事业单位的单位性质，决定了其职能是以非营利性为目的，为国家科技发展服务。这在一定程度上导致农业科研事业单位管理层内控意识淡薄，甚至有些科研人员认为内控是财务部门统筹把控的，与其无关，殊不知其经手的各类经济业务很可能就是内控风险管控点。另外，农业科研事业单位内部控制工作多流于形式，没有具体发挥内控作用；或者有些单位仅仅是制定内控相关的管理办法，但其可操作性不强，或者是涉及内控相关业务时没有按照其管理办法实施，而是根据以往经验处理。最后农业科研事业单位内部控制评价监督不到位，在内控实际工作中，对前期内控风险点可进行有效管控，但在内控评价监督时，不能对内控实施过程中存在的问题及时进行总结归纳和改进建议。

（三）农业科研事业单位科研经费管理服务水平有待提高

在科研经费“放管服”政策背景下，农业科研事业单位科研经费管理服务水平需要凸显“放”和“管”。既要扩大差旅会议和仪器设备经费使用的管理权限，以及在经费预算调剂、间接经费绩效比例以及项目结题验收环节自主选择中介机构、提交验收资料等方面进行“放”；也要做好政策落实，加强监督管理，防范财务风险。

然而，在现阶段，大部分农业科研事业单位科研经费管理服务停留在项目经费会计核算，结题验收时提供项目经费账表上。这种服务模式导致科研人员不能实时查看到项目经费执行情况，尤其是在预算控制关键节点，科研人员需到财务处查询经费执行情况，了解欲完成预算节点任务还需执行经费总量；同时财务人员也不能实时监控到项目经费执行过程中是否存在严控预算科目超支现象；一般直至项目结题验收时财务人员才发现严控预算科目超支现象，此时进行项目调账，属事后控制，并且需经层层审批，过程繁琐。现阶段的科研经费管理模式已经不能适应“放管服”政策，农业科研事业单位科研经费管理服务水平有待进一步提高。

二、农业科研事业单位科研经费管理推进“放管服”建议与对策

（一）加大政策宣传力度，强化责任意识

为落实科研经费“放管服”管理，农业科研事业单位应向单位科技人员进行大力宣传培训，以期让广大科技人员了解并享受到政策的“红利”。单位管理层应当从思想层面高度重视“放管服”政策，并组织单位相关职能部门进行宣传培训。一是可在本单位网站开辟“放管服”专栏，实时对“放管服”一系列政策进行宣传，同时对政策难点疑点进行解读；二是充分利用微信群、QQ群等新媒体，多方式多渠道宣传新制度新办法，及时对政策疑难点答疑解惑。

为有效实施科研经费“放管服”管理，农业科研事业单位管理者应向单位相关职能部门以及广大科技人员强化科研经费管理各个环节责任意识，明确经费管理各个业务环节职责权限，明确科研经费“放”的管理是以“管”为前提，既不是绝对“放”，也不是绝对“管”，二者相辅相成，缺一不可。

（二）恰当把握“放管服”尺度，制定政策落实制度

农业科研事业单位管理者要恰当把握“放管服”尺度，首先应对本单位科研经费管理进行全面自查，逐一梳理，明确责任，找出问题，并以问题为导向，根据“放管服”政策精神，研究符合本单位实际的解决方案；其次，以“放管服”政策精神为依托，制定符合本单位实际可操作经费管理制度。

笔者所在单位根据文件精神，在主管部门相关政策纲领指引下，结合本单位实际，先后制定一系列管理办法落实“放管服”政策。制定科研项目资金管理办法，按照“统一领导、分级管理、责任到人”的项目资金管理体制，落实预算调剂权限，落实结转结余资金使用管理权限，落实劳务费分配管理权限，落实自主规范管理横向经费权限，落实间接费用统筹管理权限等。制定差旅费管理办法，切实解决野外考察、心理测试等科研活动中无法取得发票或财政性票据报销问题。制定会议费管理办法，明确举办会议的规模、开支范围及标准，对会议代表参加会议所发生的城市间交通费，也明确要求原则上按差旅费管理规定由所在单位报销；对因工作需要，邀请的国内外专家、学者和有关人员发生的确需负担的城市间交通费、国际旅费，可由主办单位在会议费或差旅费中报销，不计入会议费综合定额标准，但其费用支出不得突破年度预算。

在科研经费管理“放管服”推进过程中，笔者所在单位修订科研项目资金管理办法，进一步扩大下放预算调整权限给项目负责人，进一步明确双肩挑项目负责人可授权给具备相应资格人员进行经费审批等；给予科研人员更大的自主权，赋予科研工作更大的活力。另外，为解决项目绩效占用单位工资绩效总量管理问题，制定科研项目间接经费管理办法，总体思路是配合单位收入分配改革，将间接费用全部纳入单位统筹管理，项目绩效作为收入来源统筹的一部分，由单位统一提取管理使用，依据年度考核情况在单位内分配统筹；依据年度考核结果发放给项目组绩效奖励，原奖励（分成）比例目前保持不变。

（三）主抓科研经费管理关键风险点，加强完善内部控制

在建立完善以信任为前提的科研管理机制，推进简政放权、放管结合、优化服务的政策同时，农业科研事业单位在“放”的同时还要“管”，应当主抓科研经费管理关键风险点，加强完善内部控制，以防范财务风险。农业科研事业单位可通过以下三个方面加强完善单位内部控制，以提升财务管理水平。一是增强单位人员内控意识，强化内控观念。通过单位网页宣传栏、微信、QQ等宣传内控知识、内控案例等，也可开展单位内部职工内控培训，让其意识到其经手的几乎每项业务活动都与内控息息相关，并认识到内控的重要性。二是完善符合单位实际情况的内控规程或者内控管理办法，尤其是科研经费管理方面，要认真梳理科研经费管控过程中各个业务环节重要风险点，对风险点进行风险评估，并进行管控，将风险降至最低。在经费使用过程中，各类经济业务活动严格按照其业务流程开展，期间所有审核、审批、监督等环节都严格遵守内控规定。三是加强内控评价监督。单位需对内控实施中发现的问题及时制定解决方案，并进行经验总结，提出改进建议；同时对实现内控的有效手段进行经验交流，以期为后续内控工作提供技术支撑；另在内控评价监督环节遇到问题较严重的现象，应当给予一定处罚，如两年内不能进行项目申报，或与职称评审相挂钩。

（四）创新服务方式，推进科研经费“放管服”管理

推进科研经费“放管服”管理，农业科研事业单位需创新服务方式。笔者所在单位根据实际情况，在服务方式上作了一些创新改变。一是制定科研财务助理制度，通过选拔优秀科研人员并加以财务管理专业培训，将科研人员从繁琐的项目预算编制、日常财务报销、项目财务验收等事务中解脱出来，让其专心科研，提升其科研创新指数。二是将各种费用报销所需附件材料、流程及注意事项汇编成财务报销手册，以流程图形式展现出来，提供一站式服务，科研人员及科研财务助理无论报销何种费用，都一目了然，不必再去咨询财务部门或者查询相关制度文件。三是建立财务信息化系统，该软件包括课题信息管理、网上报销、预算执行情况查询等模块，将财务报销审批流程嵌入信息系统，以预算管理为源头，以多口径财务核算为核心，以财务报表为展现，以网上报销为手段，以预算执行情况为窗口，实现预算指标初始、预算执行控制及预警、预算执行进度分析实时获悉，在财务信息共享及项目资金使用的透明、公开等方面起到较好的支撑作用。