浅析地方政府投融资平台公司全面预算管理

付薇

摘要：《2019年政府工作报告》指出“国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力”，地方政府投融资平台公司在当前机遇与挑战并存的经济环境下，急需激发内生发展动力，积极探索新的业务模式及盈利点。本文试图以全面预算指标体系设计为切入点，从企业整体层面和具體项目层面梳理构建立体的全面预算管理体系。

关键词：地方政府;投融资平台公司;全面预算管理

一、引言

地方政府投融资平台公司（以下简称“平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，其诞生与发展有着特殊的历史使命，在承担政府重大项目投融资任务的同时，也兼顾着对企业自身发展转型的探索。企业经营环境日益复杂多变，如何通过加强公司财务管理，在有效控制风险的基础上，主动提升管理水平，抓住发展机遇顺利转型，成为企业面临的重大课题。全面预算管理作为为数不多的几个能把企业的所有关键管理问题融合于一个体系之中的综合管理控制方法，应充分发挥其积极作用。

二、全面预算管理的重要性

全面预算管理是指企业以战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和相应财务指标进行全面预测和筹划，对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，指导企业经营活动改善和调整，进而推动企业战略目标实现的管理控制方法。通过预算管理将企业战略目标与年度计划、长期目标与短期目标统筹协调，科学、合理配置企业各项财务和非财务资源。

（一）有助于优化平台公司的资源配置

通过全面预算管理，特别是下沉至具体项目层面的预算管理，企业可以根据项目特性和市场变化及时调配资源，在保障项目顺利运行的同时，提升企业整体经营效益。

（二）有助于提高平台公司的管理水平

全面预算管理的“全面性”强调全员、全业务、全过程，覆盖了企业管理的所有关键环节，通过对经营活动进行量化控制，在明晰各部门权、责、利划分的同时，也能有效监督各部门的经营管理，串联起企业内部管理的各层级有助于企业管理水平提高。

（三）有助于提升平台公司的资金使用效率

通过对预算期内资金来源、使用的平衡管理，一方面合理降低融资成本，另一方面保持收支平衡有效避免盲目投资，在规范资金管理的同时提升资金使用效率，保障企业偿债资金充足，满足企业正常经营需求。

（四）有助于增强平台公司的风险防范能力

健全有效的全面预算管理，能防止企业经营缺乏约束带来风险。针对投融资平台公司债务风险较高的特性，通过全面预算管理，一方面将负债控制在合理可承受范围内，另一方面提前筹划偿债资金来源，确保债务如期偿还，避免引发债务违约风险。

三、平台公司全面预算管理的现状及存在的问题

（一）全面预算管理维度单一

全面预算管理强调“预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪”，是能统筹企业所有关键管理环节的综合管理控制方法。目前，企业的全面预算管理通常仅在企业整体层面开展，从预算指标设计看仅将企业的整体资产总额、营业收入、利润总额等整体层面指标作为年度预算目标和绩效考核指标，管理未下沉至项目层面。单一维度的预算管理容易忽视不同项目间的特性差异，既不利于充分暴露企业实际风险，也不利于引导企业有针对性的开展具体管理。

（二）全面预算管理联动性不足

全面预算管理，强调事前合理编制年度预算，事中及时分析并控制预算执行，事后严格预算考核，由于传统预算管理中大多数企业将预算管理委员会办公室设立在财务部门，预算的编制、分析、考核测算也主要由财务部完成，导致各部门的预算管理参与主动性不高。同时，企业整体层面单一维度预算管理产生的数据信息由于信息颗粒度大、针对性不强，不能有效激发企业内部各部门间的联动管理，降低了企业对风险识别和挖掘新增盈利点的敏感度。

四、加强企业全面预算管理的对策措施

（一）构建多维立体指标体系

从企业整体层面和具体项目层面进行管理和指标设计，考虑不同层面的具体风险点及管理诉求，用考核指标引导管理关注。参考《财政部关于印发2018年度金融企业绩效评价指标标准值的通知》（财金[2019]38号）中其他类金融企业绩效评价指标标准值设置，具体说明如下：

1.企业整体层面

关注企业整体资产状况、经营增长状况、盈利能力状况、财务风险状况，从企业整体层面进行预算管理。该部分预算指标设计可参考财金[2019]38号文件中其他类金融企业绩效评价指标的设置。一是盈利能力状况指标，包含资本利润率、资产利润率、成本收入比;二是经营增长状况指标，包含（国有）资本保值增值率、利润增长率、经济利润率;三是偿付能力状况指标，包含资产负债率。企业整体层面绩效评分占年度总评分的权重建议设置在30%-50%左右。

2.具体项目层面

按企业运营项目性质分为无收益性公益项目、半经营半公益性项目、经营性项目。具体项目层面绩效评分占年度总评分的权重建议设置在70%-50%左右，视各类项目的规模、占用企业资源比重具体分配各自权重。

（1）无收益性公益项目

主要是指投融资平台公司作为融资主体向地方政府公共基础设施项目和民生保障项目建设及经营方提供资金，这类项目几乎不产生经营收益，对企业盈利没有贡献，企业管理重点在于及时偿付债务本息杜绝债务逾期风险，及时从公共基础设施项目和民生保障项目建设及经营方取得还债资金减少企业自有资金垫付及占用。

基于上述特性，这类项目的预算管理侧重于加强资金催收、减少企业自有资金垫付及占用，即加强已垫付资金收回、减少本期新增垫款。可以从以下三方面设置预算目标：一是垫付资金收回率，如应收账款收回率，等于该类项目应收账款本期减少数除以该类项目应收账款期初数与该类项目应收账款本期增加数之和;二是资金垫付率，如本期累计垫付资金占本期累计应偿还本息比率;三是垫付资金机会成本，如垫付资金乘以企业整体资产利润率。

（2）半经营半公益性项目

主要是指地方政府将土地、房屋等一定资产注入投融资平台公司由其通过经营运作将收益用于偿还公共基础设施建设和民生保障项目债务，这類项目产生的经营收益专项或优先用于偿债，对企业盈利贡献有限，企业管理重点在于尽力保持项目经营收益略高于偿债需求，在杜绝债务逾期风险的同时尽可能不再占用企业其他经营性资金资源用于偿债。

基于上述特性，这类项目的预算管理侧重于提高盈利额、增加资金流动性、减少企业其他资金资源占用。可以从以下几方面设置预算目标：一是该类项目盈利能力指标，如该类项目资产利润率、成本收入率等;二是短期偿债能力，如现金比率，等于该类项目现金资产余额除以该类项目本年还本付息额;三是占用企业其他资金资源机会成本，如占用资金资源金额乘以企业整体资产利润率;四是该类项目收入质量指标，如该类项目本年新增应收账款额除以该类项目本年营业收入总额。

（3）经营性项目

主要是指投融资平台公司开展的市场化经营项目，这类项目产生的经营收益是企业盈利的主要来源，也为前两类项目的债务偿还提供资金保障，企业管理重点在于提高项目盈利性、资金流动性、拓展业务范围。这类项目也是企业市场化转型中需要重点关注和深入挖掘的方向。

基于上述特性，这类项目的预算管理侧重于提高盈利额、增加资金流动性、保持成长性。可以从以下几方面设置预算目标：一是该类项目盈利能力指标，如资产利润率、成本收入率等;二是该类项目收入质量指标，如该类项目本年新增应收账款额除以该类项目本年营业收入总额;三是该类项目成长性指标，如项目资产规模增长率、营业收入增长率、利润增长率、利润总额占企业整体利润总额比率等。

3.“一票否决”制

企业一旦出现债务本息逾期事项，直接视为未完成年度预算目标。对投融资平台公司来说，确保债务如期偿还守住不发生系统性金融风险的底线是企业的“主责主业”，企业应高度关注债务风险的控制及降低，通过合理的资金平衡管理、有效的经营运作提高债务偿付能力。

（二）加强管理信息内部流通与运用

通过建立企业整体层面和具体项目层面多维度的预算管理，能有效降低管理信息颗粒度，合理增加针对性，便于企业法务风控、内部审计等内控部门利用管理信息快速识别异常情况、找准异常来源，提高风险识别效率和准确度，为企业在复杂多变的经营环境中有效应对风险提供有力保障。

此外，还应进一步完善企业全面预算管理信息传递、运用机制，将在管理中产生的大量实际经营数据安全、有效的传递至企业各部门，充分发挥大数据分析与挖掘效用，激发企业各部门间的联动管理帮助企业在转型中抓住新的市场机遇、及时调整更新业务模式，拓展企业盈利范围，提升企业核心竞争力。

五、结语

面对正处于转型发展重大历史机遇期的地方政府投融资平台公司，一方面，要坚守助力地方政府重大项目投融资的成立初衷，强化风险意识，降低企业经营风险、投资风险、财务风险，特别是债务违约风险;另一方面，要根据国家政策指引积极探索市场化转型升级，谋求企业可持续健康发展。全面预算管理作为现代企业综合管理方法，在投融资平台公司经营管理工作中发挥着不可替代的重要作用，根据企业自身特点、发展需求、经营环境，不断优化预算管理可以有效提高企业管理水平，激发企业内生发展动力，帮助企业在激烈的市场竞争中赢得一席之地。

参考文献：

[1]颜燕飞.投融资平台公司财务风险管理困境与解决对策[J].经济研究导刊，2020（13）：86-87.

[2]马德凤.政府投融资平台改制中全面预算内控体系的构建研究[J].中国集体经济，2019（29）：63-64.

[3]王保伟.地方政府投融资平台建设的财务问题及对策[J].当代会计，2019（17）：142-143.

（作者单位：贵州金融控股集团有限责任公司）