广西旅游用地政策现状分析及其完善路径研究

黄恋婷

摘 要： 为助推旅游业发展，保障旅游项目土地供应，广西编制出台了一系列旅游用地政策，取得了显著效果，但还存在诸多问题，本文坚持问题导向，针对存在问题提出了具体细化的对策措施以完善广西旅游用地政策体系，助力广西旅游业高质量发展。

关键词： 旅游用地;旅游政策;现状分析;完善路径

【中图分类号】F590     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.39.245

1 前言

1978年初至今的40余年中，旅游业发展势头强劲。为了规范旅游业发展，中央政府制定并施行了一系列旅游法规，构建起以旅游法为核心，地方性法规和政策法规为配套的法律法规政策体系。广西在国家上位法的基础上，结合本区旅游业的发展现状，针对本区旅游用地存在的问题，初步构建起具有地方特色的旅游用地政策体系。

2 广西旅游用地政策分析

2.1 自治区层面旅游用地政策

自治区致力于创建桂林国际旅游度假区，充分发挥其主导作用，提升旅游产业的核心竞争力，坚持国家旅游战略的指导，优先保障广西重大旅游项目和示范项目，以重点旅游项目带动普通旅游项目。

广西将桂林国际旅游项目、北部湾国际旅游项目和巴马长寿养生旅游项目划归自治区统筹推进重大项目的旅游项目目录中，对这些重点旅游项目及时给予土地指标，优先进行土地保障，并支持土地利用的统筹分类。

2018年2月，全区国土资源工作会议提出的广西对深度贫困地区实施特殊的用地政策。

2018年2月，全区国土资源工作会议提出通过整合国土资源技术、项目、资金，加大对贫困地区的投入力度，提供精准、到位的国土资源保障，打好脱贫攻坚战。广西应当按照政策规定，利用农村集体建设用地，通过将土地使用权联营、入股的形式，与其他单位或个人共同创办企业，以促进农村产业的新业态模式，支持贫困地区的农村集体经济组织的发展。

2019年11月，广西人民政府办公厅颁布的《关于支持文化旅游高质量发展用地政策》是亮点较为突出的广西旅游用地政策

2019年11月，广西人民政府办公厅颁布的《关于支持文化旅游高质量发展用地政策》对广西旅游用地进行支持和规范：（1）降低文旅用地的成本;（2）落实年度用地计划指标，保障土地供应;（3）精细文旅用地的分类，实施差别化管理;（4）采取灵活多变的土地供应方式;（5）对农村集体土地进行盘活与充分利用;（6）加强国土空间规划的引导作用，保障用地空间。

2.2 各市、县层面旅游用地政策

目前各市、县层面旅游政策主要涉及以下方面：第一，完善县域旅游产业要素，扩大县域旅游产业规模;第二，提高旅游住宿质量，鼓励发展特色旅游住宿;第三，对旅游土地资源加强保护，营造“全景”的旅游氛围;第四，保障土地供应，加强规划引导。 汪俊芳. 广西民族文化旅游产业化开发研究[D]. 广西大学，2008.

优先发展乡村旅游县域旅游景区（点）建设和屯门村综合整治。鼓励县域开展自然保护区、江河湖泊、湿地等旅游休闲项目。打造新型乡村旅游生态县、生态乡、生态村与生态旅游示范点。对于新建的县域河流生态环境改善工程进行土地优先支持。

总体而言，广西深化旅游产业用地改革，探索旅游项目用地的新模式、新方法，致力于走出一条符合生态文明建设要求的新型道路。广西按照政策标准对旅游用地进行精细化管理，致力于实现广西旅游用地高效、集约、经济、和科学化发展，协调统一生态效益、经济效益和社会效益。

3 广西旅游用地政策之不足

3.1 广西旅游用地政策细化的目标模糊

广西旅游用地的政策目标对政策执行有巨大的影响。虽然广西旅游用地政策总体的目标相对明确，但具体旅游领域的目标定位却相对模糊，并未細化到民众能够接受指令政策的程度。广西旅游用地政策目标的定位模糊，使得执行部门未能明确相关工作的目标，政策执行者亦无法做出正确的回应，影响政策执行的实施与推进。

3.2 广西旅游用地政策的资源和配置失当

政策资源配置的不合理主要体现在其涉及的行业和部门的财政投入、人力投入及信息资源等可支配资源的不合理 荆艳峰. “十二五”期间旅游业发展的政策解读[J]. 理论参考， 2012， 000（009）：33-35.。旅游产业的财政拨款给予旅游产业发展的财政支持未能有效匹配到旅游产业政策的目标高度。人力资源投入方面，现有专业技术人才队伍结构亟待完善，难以满足旅游项目的用地需要。

3.3 广西旅游用地政策的执行环境不够稳定

政策角度来看，公众对政策和其政策执行会产生一个心理价值的定位，当这种影响在公众可接受的范围之内，能推动政策有效落实。广西旅游用地政策难以准确把握当地群众的社会心理，是广西旅游用地政策高效执行的瓶颈。让本地少数民族群众了解旅游用地政策贯彻落实的重要意义，避免其产生抵触情绪，是政策执行的关键。当前，广西旅游用地政策的执行人员难以准确把握本地群众诉求和因为各种因素催生的社会情绪刘雨蒙. 彭水县旅游产业政策执行影响因素研究[D].西南大学，2019：47-49.。

4 广西旅游用地政策之完善建议

4.1 高度重视土地利用总体规划修编

按照行政层次和功能的划分，我国现行的规划体系可分为国家级、省级、市县级，简称“三级、三类”。区域规划属于总体规划，是为达成某一地域范围的特定目标地而设。当前，广西旅游用地尚无专项分类，零散地分布在其他地类当中，对旅游用地的有效供给及布局优化形成了诸多制约，因而，修编土地利用总体规划，设立并细化旅游用地专项分类，明确其性质、条件等至关重要。

4.2 实施土地利用年度计划管理

土地利用年度计划是年度实施总体规划的一种制度安排，以中期计划为参照，才能保证年度计划编制的系统和科学性。在中期计划指标年度分解时，需要充分考虑到广西的产业政策、经济社会发展现状和趋势以及旅游用地利用现状等条件，充分考虑年度需求，不可简单机械地分解。可以在土地利用年度计划中对满足国家产业政策，符合土地供应政策的旅游项目给予足够的土地指标，加大对年度新增旅游用地规模和占用未利用土地的政策支持。

4.3 加强土地利用评价和监管

旅游用地和其他土地利用类型不同，具有多效益性特征。土地利用评价和监管是实施总体规划的最后一步，也是规划执行后的重要反馈环节。广西旅游用地政策可以明确用RS、GIS技术评价及监管旅游建设用地、未利用地和旅游农用地开发利用的情况。

5 小结

目前，广西大力支持旅游业发展，提升旅游业的战略性地位。广西旅游业发展的重要且关键的一环是旅游用地问题，广西目前旅游用地还存在诸多问题和制约，在一定程度上阻碍了广西旅游业的发展。因此，有必要构建和完善广西旅游用地政策体系，以有效满足广西旅游项目的用地需求，助力广西旅游业高质量、集约化、高效率发展。

参考文献

[1] 柯善北.旅游用地改革史上的一项重要政策 《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读[J].中华建设，2016.

[2] 卢为民，刘扬.我国旅游用地政策评析[J].上海土地，2016.