环境行政公益诉讼检察建议：概念解构、疑难问题解析及规则完善

刘巧儿 黄璐

摘 要：环境行政公益诉讼检察建议是一种具有准法律效力的程序性措施，其功能定位于衔接和平衡行政机关的自我纠错程序和环境行政公益诉讼程序。其规则完善应注意明确启动条件、内容形式、行政机关的权利救济以及自我纠错程序与环境行政公益诉讼程序的衔接。

关键词：检察建议;概念解构;疑难问题解析;规则完善

一、环境行政公益诉讼检察建议的概念解构

根据检察建议的适用领域，实践中的检察建议可分为犯罪预防类检察建议、诉讼监督类检察建议及行政监督类检察建议。本文所述检察建议系指行政监督类检察建议，即检察机关在履行法律监督职责的过程中，认为行政机关及其工作人员不作为或违法作为而向行政机关提出的用以督促行政机关依法履行职责、纠正违法行为以维护国家利益和社会公共利益的建议。

二、环境行政公益诉讼检察建议疑难问题解析

（一）法律性质考辩。检察建议是督促行政机关依法履行职责、纠正违法行为的外部推力，检察机关提出检察建议这个行为本身不足以产生或变更法律关系，检察建议对环境公共利益能否得到救济无法产生实质影响，决定环境公共利益能否得到救济的是依法履行职责中的行政机关或环境行政公益诉讼中的法院查明的案件事实、证据、法律关系等。因此，本文认为检察建议是程序而非实体规则，不过检察建议具有独立的启动条件、内容形式、救济途径等，故检察建议不是行政公益诉讼的附属程序，而是具有独立性的程序规则。

（二）功能定位解读。检察建议是督促行政机关进行自我控制的外部推动力，它的一端连接着生态环境保护行政主管部门的自我控制，同时还是穷尽行政救济的最后程序和提起行政公益诉讼的前置条件，另一端连接着环境行政公益诉讼。检察建议作为行政机关自我控制和行政公益诉讼的连接和平衡机制，将司法权对行政权的干预置于行政机关的自我控制之后，尽可能地将争议消解于行政体制之内，既保障了环境公共利益救济的及时高效和环境行政执法的正当运行，同时又将司法权作为环境公共利益保护的最后保障，以环境行政公益诉讼对环境公共利益的救濟进行拾遗补漏。

（三）法律效力分析。据《行政诉讼法》及《检察公益诉讼司法解释》规定，检察建议本身并不具有要求行政机关履行职责的法律强制力，生态环境保护行政主管部门是否采纳检察建议完全依赖于生态环境环境保护行政主管部门的主观意愿，不过如果生态环境保护行政主管部门接到检察建议后仍不依法履行职责将会成为行政公益诉讼的被告。这表明检察建议虽然不能直接强制要求生态环境保护行政主管部门履行职责，但能确定的启动行政机关的自我纠错程序或环境行政公益诉讼程序，并且这两个程序都能够确定的带来维持环境行政行为、撤销或部分撤销环境行政行为、或生态环境保护行政主管部门依法履行职责的结果。检察建议虽不能直接影响环境公共利益，但是可以间接、确定的带来维持或变更环境公共利益的结果，故本文认为检察建议具有准法律效力。

三、环境行政公益诉讼检察建议相关规范完善

（一）检察建议的启动条件。《行政诉讼法》第25条第4款的规定可视为检察机关向行政机关提出检察建议启动条件的概括性规定，其中国家利益或者社会公共利益具体到生态环境保护中即为环境公共利益。我国环境保护坚持“预防为主，保护优先”的原则，故本文认为《行政诉讼法》第25条第4款所述之“侵害”具体到生态环境保护领域应扩大解释为“环境公共利益受到实际侵害”及“环境公共利益面临受侵害的危险”。结合《行政诉讼法》、《检察公益诉讼司法解释》及检察建议的法律性质和功能定位，本文认为检察机关向生态环境保护行政主管部门提出检察建议需同时满足以下条件：（1）检察机关获得并查实生态环境保护行政主管部门不作为或违法作为的线索;（2）环境公共利益受到实际侵害或面临受侵害的危险。

（二）检察建议的内容形式。现行法律法规均未规定检察建议的具体内容，检察建议内容缺乏明确的法律指引对实践中检察建议的规范造成了一定障碍。本文认为检察机关向生态环境保护行政主管部门提出检察建议应为书面形式，并且检察建议至少应当包含以下内容：（1）检察建议所涉案件的案情概况;（2）生态环境保护行政主管部门不作为或违法作为的初步证据;（3）环境公共利益受到实际侵害或面临受侵害危险的初步证据;（4）告知生态环境保护行政主管部门依法履行职责或纠正违法行为并书面回复检察机关;（5）告知生态环境保护行政主管部门如其拒不依法履行职责或纠正违法行为，检察机关将提起行政公益诉讼;（6）告知生态环境保护行政主管部门如对检察建议有异议所享有的权利救济途径;（7）明确生态环境保护行政主管部门依法履行职责、纠正违法行为或寻求权利救济的期限。

（三）行政机关的权利救济。环境行政执法具有专业性，检察机关向生态环境保护行政主管部门所提的检察建议并不总是正确合理的，因此本文认为，生态环境保护行政主管部门接到检察建议后，应当享有抗辩的权利，即向检察机关陈述其作为或不作为理由的权利。检察机关应当认真听取行政机关的抗辩，并根据其抗辩决定是否撤回检察建议。如检察机关认为生态环境保护行政主管部门的抗辩理由成立，则检察机关应撤回检察建议;如检察机关认为的抗辩理由不成立，检察机关应书面告知行政机关并要求行政机关依检察建议的要求依法履行职责。生态环境保护行政主管部门接到检察机关关于抗辩理由不成立的书面告知后，不得再行抗辩，检察机关可直接根据生态环境保护行政主管部门是否进行有效的自我纠错决定是否提起诉讼。

（四）自我纠错与环境行政公益诉讼的衔接。作为环境行政公益诉讼诉前程序的检察建议平衡司法权与行政权的关键在于明确行政机关的自我纠错、检察建议以及环境行政公益诉讼三者之间的衔接。

检察机关向生态环境保护行政主管部门发出检察建议后，如生态环境保护行政主管部门启动自我纠错程序并书面回复检察机关，且检察机关认为生态环境保护行政主管部门已经自我纠错、受侵害的环境公共利益已得到救济或受侵害的危险已经消除，则不再提起环境行政公益诉讼;如生态环境保护行政主管部门启动自我纠错，但检察机关认为其自我纠错失灵，生态环境保护行政主管部门尚未依法充分履行职责、受到侵害的环境公共利益尚未得到充分救济或受侵害的危险尚未完全消除的，则应当提起行政公益诉讼;如生态环境保护行政主管部门未在期限内进行自我纠错也未提出抗辩，环境公共利益仍处于受侵害状态或仍面临受侵害的危险，则检察机关应当提起行政公益诉讼。

四、结语

作为环境行政公益诉讼诉前程序的检察建议是一种具有独立性的程序性措施，是衔接生态环境保护行政主管部门的自我纠错程序和环境行政公益诉讼程序的平衡机制。并且，检察建议应当具有准法律强制力，可以通过行政机关的自我纠错程序或环境行政公益诉讼程序间接、确定的维持、撤销或变更环境行政行为。作为环境行政公益诉讼诉前程序的检察建议的规则完善应当明确检察建议的启动条件、内容形式、行政机关的抗辩权，以及行政机关自我纠错程序与环境行政公益诉讼程序的衔接。

参考文献

[1] 崔晓丽;李小荣：《检察建议制发过程中存在的问题与应对》，载《法学》2009年第3期。

[2] 沈开举：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，载《行政法学研究》2017年第5期。

[3] 桂萍：《检察机关提起行政公益诉讼制度刍议》，载《行政与法》2019年第3期。

[4] 唐震：《检察机关参与行政公益诉讼的理论与实践问题研究》，吉林大学博士学位论文2018年12月。