省属高校中期滚动预算编制体系建设探究

刘耀利

[摘  要]目前，政府会计制度的实施对预算的科学性和前瞻性要求更高，由于时限性的限制，年度预算已无法满足高校可持续发展的需要，因此，编制中期滚动预算迫在眉睫。笔者就此方面的预算编制提出自己的观点及建议。

[关键词]省属高校  中期  滚动预算  体系建设

基金项目：本文系学校校级重点项目的阶段性研究成果（项目编号：XYSK18061）。

近年来，高校为适应国家大政方针政策的需要，不断深化内涵式发展，持续增强自身核心竞争力，努力争创“双一流”，这些都离不开资金的支持，而资金的来源和使用与高校科学合理的年度预算不可分割，为此，高校要不断增加预算编制的科学性、有效性、前瞻性和灵活性。但在实际实务中，因年度预算的局限性，不能完全满足高校可持续发展的需要，尤其对于资源有限的省属高校来说，这一问题显得尤为突出，因此，编制中期滚动预算迫在眉睫。笔者就此方面的预算编制提出自己的观点及建议。

预算编制的现状

目前，省属高校的预算编制均采用年度预算，按照编制层级划分为两个层次：其一是部门预算，其二是校內经费预算。部门预算按照国家《预算法》等有关规定和省级部门综合预算编制的要求，于每年下半年，由上级主管单位组织省属高校进行部门预算的编制工作。高校部门预算的编制一方面要全面、真实地反映收入预算;另一方面，应按照“人员经费按政策、公用经费按定额、专项业务经费按职能”的编制方法合理安排支出预算，一般不调整，只有出现突发因素时才进行调整。校内经费预算则结合省属高校自身实际，作更加具体明细的预算，这是省属高校真正执行的预算，具有可操作性和实用性，采用自下而上的方式编制，经过学校相关会议审定后签发执行，原则上不再调整。

目前，省属高校实施的年度预算基本上是零基预算，只有中央财政下拨的一少部分资金实施滚动预算，因国库集中支付系统财政资金支付进度的各种限制，不能充分体现滚动预算的灵活性，这样一方面造成预算与预算执行的结果无法有效衔接，另一方面致使校内项目预算资金的执行得不到有效保障，阻碍了高校教育教学的健康发展。为加强财务管理，合理科学地控制预算，加快预算执行进度，高校应该积极编制中期滚动预算。

中期滚动预算编制体系建设

省属高校应根据自身教育教学业务的性质，结合学校预算管理的要求，构建高校中期滚动预算管理体系框架，与上级拨付的中央支持地方的政策资金一致，编制适合学校自身管理与发展的中期滚动预算，一般为三年期，具体内容包括省属高校中期财务战略规划、项目库建设、中期滚动预算编制等三个方面。

1.编制基于财务战略目标的中期财务战略规划

按照国家教育发展战略，省属高校应在自身中期发展规划的基础上成立学校财经委员会（或者预算管理委员会）;在国家相关政策的指导下，集体研究学校中期财务战略规划，把研究结果作为学校编制中期滚动预算的纲领性文件，以提高学校预算编制的科学性和合理性，避免预算资金的浪费。中期财务战略规划的内容首先要与学校总体发展规划目标相匹配;其次应逐项列明财务战略发展的具体目标，以及学校优先考虑的支出侧重点;最后应阐明学校为实现预期财务战略目标需要采取的一系列措施等。

2.建设三年滚动期项目库

省属高校的中期财务战略规划确定之后，财务部门应组织学校相关业务部门认真学习，并要求业务部门及时申报预算项目，建设学校预算项目库，按照项目轻重缓急原则，应该至少提供连续三年的资金项目。项目申报一方面由业务部门根据学校性质及特点，按照商品服务类、设备购置类、基本建设修缮类等类别分门别类地申报;另一方面，申报时按照财务部门给的制式表格，列明项目前期论证的必要性及可行性、项目的主要内容、项目实施的期限等。对于服务类项目，应按照自然年度填写申报;设备购置类项目，应根据具体项目情况填写申报;基本建设修缮类项目，按照项目建设期填写申报;还应包括项目总体目标和具体目标;明确项目组织的优势、预算金额及测算的依据、项目资金使用计划及实现的效益等。项目库的编制要坚持以下三个方面的项目管理总原则：一是组织专家进行事前预算论证评审，二是组织业务部门进行事中执行进度监督检查，三是组织财务、审计部门事后对项目的执行结果及效益效果进行绩效评价。这样确定的项目库才能真正体现学校的整体发展规划，科学合理安排学校的发展性资金，为学校的项目支出预算编制提供准确有效的数据支撑。

3.编制中期滚动预算

省属高校应编制三年期的中期滚动预算。在学校中期财务战略规划的指导下，确定学校三年的预算资金总量，即学校总收入与总支出金额。当然，资金总量不能超出学校总盘子。在此基础上开始编制中期滚动预算：第一年按照年度预算分明细项目进行预算编制，第二年与第三年按照经济分类的大类，以及不突破预算总额的原则编制。具体应编制收入中期滚动预算和支出中期滚动预算。

（1）编制收入中期滚动预算。一是要考虑省属高校收入来源的四个主要方面及其占比：第一，财政拨款，主要是生均经费补助、人员经费、日常运转包干，以及各类专项资金等，占总收入的65%;第二，学生学杂费收入等事业收入，占总收入的25%;第三，各类纵向和横向科研经费，占总收入的7%;第四，校办企业收入、部门创收等收入，占总收入的3%。二是收入预算应充分考虑国家目前的经济形势，科学预估下年度财政拨款收入，同时，结合学生规模，准确把握事业收入和其他收入。财政拨款收入比较好预估，因为每年的上级拨款项目基本是确定的，除非有特殊事件发生才会有变动。学校学费等事业收入也较好把握，只有科研经费相对较难预估，要结合考虑校内外的综合因素，对数据进行科学判断与论证，不断订正，进而得出各年度收入预测值。

（2）编制支出中期滚动预算。该项预算编制主要考虑刚性支出和项目支出两个方面。刚性支出预算包括人员经费和日常运行经费，这部分经费支出基本稳定，政策性强，各年度差异较小，受省人社厅的绩效工资统一政策管理，人员经费方面能够准确预计。项目支出预算包括科研及保障学校教育教学发展的设备购置、基本建设等，由于循环周期长，相对较难预计。编制时，在支出总量方面，首先要保证必需项目、重点项目的支出;其次要建立支出预算限额，设定相对于上年度各项支出的变动幅度上下限。在支出结构方面，要根据学校制定的财务战略规划，由学校财经委员会（预算管理委员会）组织项目评审，按照项目轻重缓急进行排序，结合预算收入的发展性资金实际确定各年度必须实施的发展项目，以保证资金支出结构科学合理。

编制中期滚动预算时，无论是第一年的详细年度预算，还是第二年和第三年的概预算，都不能脱离学校的项目库和预算定额标准。中期滚动预算经学校相关会议研究批准后，以红头文件形式下发，成为学校编制年度部门经费预算的纲领性文件，学校内部所有部门都必须以此为依据，合理安排本部门的收入及支出计划，以确保预算实施的可操作性和连续性。

中期滚动预算模式的优越性

与传统年度预算模式相比，根据滚动预算编制原则，中期滚动预算能灵活调整、统筹兼顾，可以充分发挥项目库的作用，特别是在省属高校目前注重内涵式发展的背景下，更能促使学校发展目标顺利实现。另外，学校三年滚动期项目库中的项目可按照实施的紧要性和迫切性排序，以便于统筹使用学校各年度除刚性支出之外的项目资金支出。通过项目库数据分析，中期滚动预算能充分使用各年度资金，可使资金的利用率达到最大效果，更有利于保障学校必须实施且重点关注的项目顺利落地，不会浪费年度预算指标，从而使学校教育资源得到最优配置。

总之，政府会计制度目前已在高校全面实施，对预算的要求更精准、明确，预算的科学性和前瞻性显得更加重要。目前，在省属高校的年度预算编制及其执行中还存在一些弊端，为保证高校的可持续发展，应实施中期滚动预算以弥补不足。

参考文献：

[1]王莹、梁清泉、苑春雷：《高校实施滚动预算的思考》，《行政事业资产与财务》2015年第28期。

[2]吴卫：《高等学校滚动预算编制研究》，《财会学习》2016年第6期。

[3]牛彦芬：《浅析高等学校预算管理》，《纳税》2018年第36期。

[4]李俊英：《基于滚动预算的项目库构建研究》，学位论文，首都经济贸易大学，2017。

作者单位：咸阳师范学院  陕西咸阳