云南中医药政策体系建设现状及发展研究

张义花 阮霁阳 杨洋 章涤凡 张晓燕

[摘要] 中醫药政策是中医药事业发展的重要保障，进一步完善中医药政策体系是实现中医药治理能力和治理体系现代化的重要基础性工作。作为中医药建设强省，云南目前还存在中医药政策体系不全面、政策框架未完全建立、政策研究缺乏统筹规划、投入力度和协同合作不够、研究力量匮乏及人才培养不足等问题。建议从政府统筹规划健全政策框架体系，加大投入、加强部门间合作，建立中医药政策研究联动机制、进行基地建设，加大人才培养力度方面加强政策体系建设，推动云南中医药事业跨越式发展，为云南大健康产业发展助力助攻。

[关键词] 中医药政策;政策体系;现状;对策建议

[中图分类号] R197          [文献标识码] A          [文章编号] 1673-7210（2020）10（a）-0190-04

Research on present situation and development of traditional Chinese medicine policy system in Yunnan

ZHANG Yihua1   RUAN Jiyang2   YANG Yang3   ZHANG Difan2   ZHANG Xiaoyan4

1.Planning and Development Office， Center for Research and Evaluation of Higher Education， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming   650500， China; 2.School of Humanities and Management， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming   650500， China; 3.School of Basic Medicine， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming   650500， China; 4.Party and Government Office， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming   650500， China

[Abstract] The policy of traditional Chinese medicine is an important guarantee for the development of Chinese medicine. Further improving the policy system of traditional Chinese medicine is an important basic work to realize the modernization of Chinese medicine governance ability and governance system. As a province enjoying a reputation of traditional Chinese medicine establishment， Yunnan still has some problems in traditional Chinese medicine policies， such as incomplete traditional Chinese medicine policy system， incomplete establishment of policy framework， lack of overall planning for policy research， insufficient investment and cooperation， lack of research strength and insufficient talent cultivation. This article tries to give advice on the government policy framework for the overall planning and perfecting the system， increasing investment， strengthening the cooperation between departments， establishing linkage mechanism. Only by strengthening construction of Chinese medicine research base， policy system， personnel training to promote a leapfrog development of traditional Chinese medicine for the health industry in Yunnan.

[Key words] Traditional Chinese medicine policy; Policy system; Current situation; Countermeasure and suggestion

随着国家对中医药发展的支持加大，以及“健康中国”战略的提出，各地对中医药的重视空前，中医药发展迎来了新的历史机遇期[1]。但由于诸多原因，目前云南依旧存在制约中医药发展的因素。加强政策研究，促进中医药更好更健康发展，是云南当前及今后一个时期内中医药行业该注意的问题。2015年，国家中医药局出台《完善中医药政策体系建设规划（2015—2020年）》[以下简称《政策体系建设规划（2015—2020年）》]。该规划的出台为各地加快完善中医药政策体系建设，加速中医药事业发展提供了政策支撑和指导。

1 建国以来云南中医药政策体系建设

1.1 云南中医药政策的发展历程

中华人民共和国成立后，国家及地方开始根据不同时期的国情和中医药事业发展遇到的问题来制订中医药事业发展政策。结合建国以来我国中医药政策演变的特点，并查阅历年来《云南年鉴》等资料，笔者认为云南中医药政策的发展历程可划分为4个阶段：一是中医科学化阶段（1949—1954年），该阶段是贯彻党的卫生工作方针政策期，主要是响应国家号召利用现代医学的优势来发展中医师，提高中医医疗水平;二是西医学习中医阶段（1954—1978年），该阶段属于继续落实党的中医政策期，开展“西医向中医学习”，开始加强对中医的管理，发掘、整理云南中医药遗产，成立中医药高等院校;三是中西医结合阶段（1978—1991年），该阶段可以称之为是振兴云南中医事业工作起步和新的发展期，全面开展中西医结合工作，制订发展规划和措施，全面振兴和发展云南中医药事业;四是中西医并重阶段（1991年至今），属于云南中医事业蓬勃发展期，主要在贯彻落实国家中医政策下大力发展云南中医事业，制订、完善中医药法规和制度，加快中医医疗基础设施建设和中医药服务体系建设。表1给出了不同阶段的政策背景、标志性政策事件和主要特征。

1.2 当代云南中医药政策体系建设

1.2.1 振兴中医药事业的起步期和稳步发展期  20世纪80～90年代，随着中医药政策的变化，云南中医药事业经历了从衰落到恢复再到逐渐发展的过程。建国初期，在党的中医政策指引下，云南中医事业得到了较快发展。但在“文化大革命”中，云南中医事业遭到严重破坏，到1976年，中医医院仅有5所，中医病床333张，中医人员3724人，中药人员1684人，出现了中医药队伍后继乏人，后继乏术的严重局面[2]。为解决困境，1986年7月3日，云南省人大常委会第二十二次会议通过了《关于加强中医中药工作的决议》，于1986年11月召开云南省振兴中医中药工作会议。至此，云南中医事业振兴工作开始起步，迎来了新的发展期。随后的“七五”期间，云南中医事業稳步发展。

1991年之后，云南逐步重视中医药政策的出台对中医药事业发展的影响，逐步建立和完善云南中医药政策体系。笔者利用中国知网文献数据库、政府官方网站以及《云南年鉴》等，收集了1991—2019年10月云南中医药相关政策文本，共计39件。具体政策的年限发布情况见表2。

1.2.2 国家战略下的高速发展期  随着中医药事业上升为国家战略，2014年以后，云南政府及相关部门先后出台政策不断完善云南中医药政策体系。2014年出台《云南省加快中医药发展行动计划（2014—2020年）》（以下简称“《计划》”），提出到2020年的发展目标和行动指南，云南中医药事业迎来了新一轮的振兴，《计划》标志着云南中医药政策进入了国家战略下的高速发展期。

根据促进中医药事业发展的政策功能及相对重要度，中医药政策依次可划分为六大领域：中医药文化、中医医疗与预防保健、中药产业、中医药教育、中医药科研、中医药国际化[3]。2014年以来云南省出台的中医药政策构建领域情况具体见表3。

2 云南中医药政策体系建设存在的问题

2.1 中医药政策体系不完善，政策框架未完全建立

回顾建国以来云南省出台的中医药政策，发现云南自1991年后才开始建立中医药政策体系。现有的政策多属于职能部门从各自职能方面出台的规划、计划或指导意见类。该类规划或指导意见，一方面未全面涉及中医药政策体系的每方面，另一方面所涉及的政策体系方面其内容也不够健全。

2.2 制订过程中政府投入和政策设计的统筹性与完整性不足

云南出台的中医药政策仍与社会公众对中医药服务的实际需求有着较大差距。从供给面看，中医药服务的供给与需求的相对失衡源自于中医药政策体系和政府投入建设的滞后与不足[4]。首先，云南中医药政策的起草动机多源于上位文件颁布，这样的中医药政策制订缺乏属于本行业提出政策的问题基础;其次，目前已经发布的有关中医药发展与创新的政策主要遵循单一政策发布的传统模式，对与本体政策相关的政策和支持政策或考虑不周，或只是轻描淡写提及，或没有与相关部门联合发文，因此，许多好的政策纲要由于没有相关的支持政策而变得无效[5]。

2.3 中医药政策理论研究薄弱，缺乏专门的研究基地

目前，对于云南中医药政策的研究，研究力量匮乏是重大问题。通过检索2010年以来云南中医药文献并统计分析，发现对云南中医药政策方面的研究力度不够，总共搜索到约30篇相近文献，大多数中医药政策领域方面的研究文献仅有1～2篇，某些中医药政策领域方面直接未检索到文献;另外，目前的研究多以自发研究为主，由政府委托的政策课题研究数量及其罕见。政策的制订与出台是一个系统过程，需要专门的机构和人员进行完整的研究分析，云南中医药政策研究恰恰缺乏此类专门的研究基地。

2.4 各类人才培养不足

云南边疆民族地区依然存在着看病难问题，只有行政村村委所在地有村级卫生院，各屯各寨的各族群众生病之后还较难得到就地诊断和治疗[6]。据不完全统计，云南有医药院校18所，仅有9所院校开设中医药类专业，这9所院校集中在8个地州，只占云南省16个地州一半;在全省开设中医药类专业的9所院校中，5所属于高职大专院校，2所属于中专院校，这两类院校中医药人才培养存在着生源质量较低和教师水平参差不齐问题。多年来开设中医药类专业院校数量上的不足和质量上的低下，直接导致了云南中医药各类人才培养的不足，突出表现为高层次中医药人才的不足和基层中医药人才储备的不足。

3 加强云南中医药政策体系建设及发展的对策建议

3.1 政府统筹构建中医药政策框架，逐步健全完善中医药政策体系

根据《政策体系建设规划（2015—2020年）》，完整的中医药政策体系建设应包含中医药政策基础、中医药健康服务、中西医结合与民族医药、中医药科技创新、中医药人才队伍建设、中医药文化传承和传播、中药产业发展、中医药国际交流与合作、中医药法治体系建设、中医药事业发展保障和中医药政策研究支撑建设11类项目内容[7-21]，同时每类项目内容具体涉及多方面。此《规划》的出台为地方中医药政策体系提出了具体的指导和建设依据，云南可以此为依据通过政府统筹，按11类项目搭建中医药政策框架，查缺补漏，逐步健全完善云南的中医药政策体系。

3.2 政府加大投入，细化中医药政策的配套措施，部门间加强协同合作

要有效改变目前云南中医药政策体系建设问题，政府须进一步加大投入，这种投入除资金投入外，还表现在加大政策研究的投入。从目前云南中医药政策存在的问题着手，制订解决本行业提出的问题的切实可行政策。可建立云南中医药政策执行监测指标体系和第三方绩效评价工作机制，将中医药政策制订、政策行动和政策绩效评价联动起来。同时政府统筹，加强相关部门间协同合作，细化相关联的配套措施。

3.3 建立政策研究联动机制，并进行政策研究智库的基地建设

政府应牵头开展调研，一方面将更多的中医药政策体系研究纳入政府课题，组织开展中医药强省战略课题研究;另一方面可建立政策研究联动机制，政府牵头，组织职能部门、医院等医疗机构、学校、研究所等科研机构多方研究，加大研究力量的投入。应尽快成立中医药政策研究智库，加强中医药政策研究与制订的计划性和协调性。可以相关职能部门为领导机构组建云南省中医药政策研究专家委员会，聘请一批学有专长的政策研究顾问与专家，统筹制订云南中医药政策制订工作;以省内中医药院校为基础，设置中医药政策研究中心。

3.4 加大人才培养力度，不断充实中医药健康服务业人才资源

中医药教育事业面临的最重要任务就是保障该地区各族人民群众的健康安全。政府及各类中医药院校需加大中医药人才培养力度，进一步注重和保护经验传承，不断满足社会群众对中医药人才队伍的需求。随着健康服务业逐步成为推动经济社会持续发展的重要力量，云南作为中医药建设强省，更应未雨绸缪，及时培养和储备各类中医药健康服务业人才资源。既需要培养中医药保健、养生、养老、康复等多方面技能的人才，又需要培养具备研发、策划、管理、运作和经营等相关专业知识的高智力、高素质中医药人才和高技能型管理人才。

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（收稿日期：2019-12-02）