珠海市农业产业扶持政策优化研究

王二威

摘要：本文在对国家、广东省农业产业扶持政策体系深入研究基础上，细致梳理珠海市现有农业产业扶持政策，并对珠海市农业产业现状、扶持政策等进行系统性实地调研，总结其特点和不足，对各类农业经营主体进行了政策诉求的问卷调查，提出了优化珠海农业产业扶持政策的建议。

关键词：农业产业 扶持政策 对策建议

*基金项目：珠海市2019-2020年度哲学社会科学规划立项课题（2019YB030）；北京理工大学珠海学院科研创新团队项目（XT-2019-01）

农业作为弱势产业，其他产业的“反哺”和政府的大力扶持对其发展至关重要，构建并不断完善、落实农业发展扶持政策体系，是坚持农业农村优先发展、推动农业高质量发展的重要举措。对于地处广东省珠江口西岸的珠海市而言，在乡村振兴和粤港澳大湾区两大规划交汇背景下，珠海农业产业发展肩负重大的使命和意义。虽然珠海农业产值仅占全市GDP约2%，但其发展既担负了全市近四分之一涉农人口乡村振兴和奔向小康社会的任务，同时需支撑为湾区提供优质农产品和支持澳门多元化发展的湾区定位。

一、珠海市农业产业发展现状与特点

（一）珠海市农业产业基本现状与结构

目前，珠海市农业总产值仅占全市地区生产总值的1.7%，但涉农人口约占全市总人口的四分之一。全市种植面积25.47万亩，以蔬菜、粮食、水果种植为主（蔬菜50.1%、粮食25.2%、水果20.1%），水产养殖面积38.55万亩；渔业是农业主导产业，其产值占农业总产值的66.4%。

从空间分布来看，珠海市农业区域主要在西部斗门区、金湾区的红旗镇、平沙镇，其中斗门区的耕地面积、蔬菜种植面积、水产养殖面积均占全市总面积的近一半，粮食产量、蔬菜产量、水产产量占全市的93.0%、60.1%、75.2%，农业产值、渔业产值占全市的近八成。

（二）珠海市农业产业模式与特点

1.品牌强农战略刚起步，品牌价值有待提升。珠海市现有名牌、“三品一标”农产品119个，其中“白蕉海鲈”是全国地理标志产品，但其品牌价值相对较低，产值规模不到100亿元。相比江苏省阳澄湖大闸蟹，其产量占全国市场的40%，产值规模高达300亿元，两者差距较大。

2.水产加工和物流业逐步兴起，规模和技术水平有待增强。随着强竞、诚汇丰等一批企业的兴起，珠海市水产加工业逐步壮大，冷链物流业逐渐起势，但水产加工的规模和技术水平较低，冷链物流项目多数处于在建状态。

3.农业经营主体仍以传统种养殖户为主，新型农业经营主体队伍持续壮大，但比例偏低。在全市289家农民专业合作社中，仅有13家各级示范合作社，农业龙头企业仅有32家（其中6家为市属国企子公司），仅在斗门区开展了家庭农场的挂牌和认定工作，且规模很小。

二、珠海市农业产业扶持政策及诉求分析

（一）珠海市农业产业扶持政策特点

1.贯彻乡村振兴战略，及时“跟进”上级相关农业扶持政策。2018年3月，全省召开现代农业产业园现场会，同年6月出台了《珠海市现代农业产业园创建工作方案》，重点建设四个现代农业产业园。

2.扶持政策既包含惠及全體农民的普惠性扶持政策，又包含面向重点产业和主体的扶大扶强政策。现行的农业扶持政策中，种粮补贴、中央财政耕地地力保护补贴、休禁渔渔民生活补贴等属于普惠性扶持政策，“菜篮子”工程、现代农业产业园建设、农业示范基地建设、农产品加工项目、农产品品牌奖励以及面向新型经营主体龙头企业、示范合作社等贴息、奖补等属于扶大扶强政策。

3.政策“碎片化”逐步向“体系性”过渡。2016年以来，珠海市积极贯彻落实国家农业农村发展相关政策，逐步出台“农机购置补贴”“有机肥推广补贴”“农产品品牌建设”等等单项扶持政策；随着乡村振兴战略规划出台，一定程度上理顺了农业扶持的基本思路，统筹考虑各项扶持工具和财政资金，逐步整合形成了构建现代农业体系的扶持政策体系，并于2019年出台了“珠海市关于扶持乡村产业发展十条措施”。

（二）珠海市农业产业扶持政策存在的问题

1.珠海农业产业扶持政策本地特色不足，导向性作用不明显。珠海市从纵向贯彻上形成了农业扶持政策体系，但进入到乡村振兴战略五年规划的中局阶段，则需要在横向上进一步瞄准粤港澳大湾区布局，结合珠海本地农业资源禀赋，聚焦优势产业、特色产业，加强扶持政策的本地化与导向性，逐步推进农业全产业链的形成和发展，进而改变当前扶持政策效用的分散化。

2.培育新型农业经营主体的扶持政策存在过度、不足与不完善的情况。“过度”体现在：一些农业经营主体利用政策漏洞，多次“包装”申请不同类别的扶持资金，造成扶持政策“过度”。如一个主体申报龙头企业奖补的同时，又“包装”申报示范合作社奖补，出现挂牌社、空壳社等现象。“不足”体现在：扶持资金“总盘子”有限，造成扶持政策存在门槛高、惠及面小、力度弱的情况，对处于成长初期的脆弱的经营主体尚没有形成政策和支持体系。“不完善”体现在：扶持政策主要以财政资金扶持为主，需要进一步研议对人才的扶持、服务体系建设的扶持。

3.对土地、资金、人才等生产要素进入农业农村的扶持政策停留在“有”的层面，但力度相对较弱，部分扶持政策落地难，土地、人才、资本成为制约珠海市农业发展的关键因素。目前，珠海市农村土地流转承包期过短，给企业和农户产业化经营带来较大风险，制约了土地发挥规模效应；由于农业企业设施用地难以解决，珠海众多特色农业企业发展面临高风险；农田、水塘不能作为抵押物，融资难成为农业企业、合作社、养殖户反映的最急需扶持解决的问题；集体经济发展带头人缺乏，新型职业农民培训机会相对较少、且覆盖面相对较小，农业科技人才、青年人才成为珠海农业经营主体发展的稀缺资源。

4.政策扶持效能有待提升。一是政策执行程序设计造成扶持效能不高。如生产商品有机肥推广补贴政策，其补贴方式是根据销售情况补贴给获得资质的供肥企业，部分供肥企业坐地起价，变相使购置有机肥的生产主体利益受损；龙头企业申报过程中，为了保证主体真实性，申报材料繁多且部分材料需要第三方机构的鉴定，鉴定费用及其他投入成本较高，几乎相当于奖励金的一半，一定程度上降低了扶持力度和效能。二是政策不能充分落地造成效能低。如由于抵押担保问题，大部分农业经营主体不能获得银行贷款，造成贴息扶持政策“有钱无处贴”。

（三）珠海市农业产业扶持政策诉求

面向珠海市各类农业经营主体的问卷调查显示，已获得的扶持以政府项目资金扶持、农业信息和技术服务、金融信贷扶持、农产品销售服务为主；所急需的扶持诉求包括：金融信贷扶持、解决设施用地扶持、农业保险扶持、政府项目资金扶持、农业信息和技术服务等。如图1和图2所示。从中可以看出，目前珠海市政府项目资金、金融信贷扶持、农业信息和技术服务方面得到了扶持但还不够，需求仍然比较旺盛，解决设施用地则是比较迫切的诉求，农业保险扶持较少但诉求较为强烈。

三、优化珠海市农业产业扶持政策的对策建议

珠海市农业产业发展急需扭转“重工轻农”理念，坚定农业农村优先发展的总方针，不断优化农业产业的扶持政策体系，聚焦扶持强化珠海优势、特色农业产业发展，差别化扶持新型农业经营主体发展，持续促进土地、资金、人才要素向农业农村流动。

（一）聚焦珠海优势、特色农业产业，提高扶持政策的导向性

一是有针对性地扶持一批优势、特色农业产业项目，促进并打造特色产业全产业链的形成，提升农产品附加值。二是全产业链打造水产养殖业，重点扶持海鲈产业发展。加大力度扶持培育龙頭企业和示范合作社，逐步引导改变小农户养殖格局，推进适度规模经营，扶持探索“公司+合作社+农户”模式的升级版，使三者真正形成利益共同体；重点扶持海鲈、黄鳍鲷、罗氏虾、罗非鱼等水产加工和冷链物流项目，提高水产品深加工比例，延长产业链条；引导龙头企业主导全产业链打造海鲈产业，形成集种苗繁育、养殖、生产、加工、仓储、冷链运输、贸易的全产业链格局，进一步提升“白蕉海鲈”品牌价值。三是扶持推动特色精品农业、观光农业发展，打造面向粤港澳大湾区的高端农产品生产基地和观光农业基地。根据珠海“点状农业”特点，瞄准粤港澳大湾区都市高端农产品需求，重点扶持珠海本土特色生态的果、蔬、花卉等品牌农产品生产项目，完善粤港澳大湾区“菜篮子”产品质量安全标准体系，逐步形成港澳高端农产品生产基地；整合现有农业资源，借鉴台湾农业发展模式，重点扶持与农业生产体验深度结合的观光农业项目，打造特色农产品的品牌，获得最优经济效益和社会效益。

（二）采取差别化扶持，继续推进新型农业经营主体培育与发展

一是对于农业龙头企业，提升获评各级龙头企业的奖励扶持额度，从一次性奖励调整为连续性奖励，支持其延伸产业链条，发挥扶持奖励金的最大效能，增强其竞争能力和辐射带动能力。二是对于特色农业经营主体，根据其规模和发展阶段进行梯次扶持，提升其存活能力，助力其做特做优。三是对于传统种养殖户，开展政策宣贯、经营管理培训和技术推广，引导其加入合作社或开展适度规模经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

（三）建立解决农业产业用地的长效机制

一是统筹考虑国家、省、市各级建设用地政策和本市农业用地需求，在每年获得新增建设用地计划指标中，确保落实不低于10%的新增建设用地指标用于农业和乡村旅游产业。二是采取“点状”供地模式，经认定的“点状”用地用于农业产业项目建设占用土地，可申请修改规划。三是规范农业经营主体与村集体或承包权人的土地经营权流转合同管理，约定合同期至少二十年以上，助力农业产业化经营，推动珠海农业生产从小农经济向规模经济转变。

（四）完善农业融资扶持政策

一是设立财政专项扶持资金，促进贴息政策落地。逐步建立农户信用等级评估体系，探索非单一住宅作为抵押物、农民合作社作为担保主体等模式的灵活的抵质押机制和融资担保机制，以充分满足不同农业经营主体的多层次的融资需求。二是鼓励各类农业经营主体申请使用银行贷款。对从事农业产业化项目的给予贴息，降低资金使用成本，推动农业产业化发展水平提升。

（五）引进、培育并举，推动农业人才队伍建设

一是制定珠海英才计划的农业农村版，制定引才标准和配套服务政策，解决其子女教育等后顾之忧，吸引高层次经营管理人才和科技人才投身珠海农业发展。二是扶持具有专业技能、愿扎根农村的青年人才、大学生返乡开展创新创业，开展绿色农业、都市农业、精品农业生产，提升珠海农业发展质量。三是加大新型职业农民培训力度，充分利用珠海高校、职校资源丰富的优势，开展新型农民职业教育，提供农业生产经营管理、市场营销能力培养，逐步形成能力提升的长效机制。

（六）建立扶持政策评估制度，提高扶持政策效能

一是将农业扶持项目申报纳入政务服务平台，完善农业经营主体数据库，简化申报流程，减少相关申报材料，降低扶持政策的运行成本。二是结合政策实施的阶段性特点，定期开展农业扶持政策评估，重点分析扶持政策实施过程中出现的问题，不断优化政策执行程序设计，加强扶持政策实施过程的精准性。

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[4]吴南.农村金融推动乡村振兴战略发展的路径策略分析[J].农业经济，2019（12）：87-89.

Study on the Optimization of Agricultural Industry Supporting Policies in Zhuhai

WANG Er-wei

Abstract： Agriculture， as a vulnerable industry， needs the support of the government to undertake the mission of revitalizing the countryside and positioning the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Based on the full investigation， the article summarizes the current status of Zhuhais agricultural industry development and the characteristics problems of agricultural industry support policies. It uses questionnaires to obtain the support policy requirements of agricultural business entities. Finally， the paper gives some countermeasures and suggestions from six aspects， such as focusing on Zhuhais characteristic dominant agricultural industry， supporting agricultural management main body， establishing long-term mechanism to solve agricultural industrial land， improving agricultural financing support policy， promotion of agricultural talent teams and establishing a support policy evaluation system， providing a decision-making reference for the optimization of support policies for the agricultural industry in Zhuhai.

Key words： agricultural industry development； support policies optimization； support policies appeal

（作者单位：北京理工大学珠海学院、珠海生态文明建设研究基地）

责任编辑：欣文