从《货殖列传序》看当代公共政策系统的改进和功能限度

邹雅洁

[摘    要] 《货殖列传序》是司马迁《货殖列传》的序，主要论述了货殖的重要性及其不得不然的道理，其中渗透了很多关于公共政策的分配资源，规范行为，解决问题，促进发展的效用。与封建时期的公共政策相比，当代公共政策不管是在执行模式上，还是在结构工具上都独树一帜，形成了一套特征性强、影响力广的系统。我国公共政策系统致力于宏观调控、社会管理和提供服务等方面，但也有其功能限度。

[关键词] 公共政策;系统;功能限度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 070

[中图分类号] D630   [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）21- 0160- 02

1      公共政策系统的改进

在公共政策系统的结构中，有一个必不可少、无法忽视的因素就是环境，政策环境能对公共政策功能产生直接或者间接的影响。“虞、夏以来，耳目欲极声色之好，口欲穷刍豢之味，身安逸乐而心夸矜势能之荣。”市民的眼睛、耳朵、嘴里和心中都在向往最好的东西，这种风气已经侵染了民心，这样的大环境是任何人都改变不了。单就环境而言，有结构环境，社会环境，经济环境，政治环境，文化环境，公共政策影响和改造环境，也会被環境影响和改造。在现代社会，公共政策的做法更为完善，单从模型上来说，就有政治系统理论，该理论认为政治系统是对环境输入的一种反应，政策主体会考虑环境和政策之间的复杂关系，从影响方式和影响程度上又划分为：直接与间接的独立、互依和依变的关系，从而更有效地分析并制定合理的公共政策。

除了环境，非官方政策主体在政策系统中也起到了重要作用，“说待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。”由于各自的角色不同，分工不同，在市场中有差异性和功能性，他们并没有在制定政策中尽其能，而是在生产领域、销售领域有条不紊地推动社会经济发展。如今，尽管政府作为政策过程的主导发挥着作用，但社会政策从形成到终结是一个非常复杂的过程，涉及到多方利益的协调，仅仅由政府作为唯一主体进行决策是不够也是不合理的，公共政策的制定和参与还包括非政府组织和民众，他们也在政策执行的过程中起到了重要的作用。“人各任其能，竭其力，以得所欲。”从经济的角度来讲，人都是理性人，也会因为需要实现自己的利益最大化而竭尽所能。政治教令并没有征发和约束人们，都是自愿为个人利益去劳作。当代的公共政策系统更是不影响人们在农业、工业和商业化的工作，但会必要时做出一定的协调性的保障，如《最低工资保障法》、累进税制，上海市曾经实行过的“两级政府，三级管理”等都在协调功能上有所体现。

考虑到政策执行的主体，在政策系统中关键的角色——官方政策主体的作用不容小觑。“故太公望封于营丘，地潟卤，人民寡，于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐”。当人民生活环境由地域、地势等影响巨大时，古时官员便会考查实情后因地制宜，发挥资源优势，营丘都是盐碱地，劳动力也比较少，姜太公便避开劳动力少而鼓励妇女去纺织，并开发资源，将鱼盐流通到外地进行资源置换，用以平衡当地经济，发展起来后人们愿意去营丘更带动了各个经济，使得齐国的纺织业如冠带衣履行销天下，形成了有力的经济链。从这一角度来说，现在的政府也经常发挥地区优势，避开劣势。比如湖北省恩施土家族苗族自治州，地形错综复杂，地势高低悬殊，但终年湿润，降水充沛，矿产资源丰富，被誉为“世界硒都”。当地政府根据土地矿产资源和民族特色，鼓励发展旅游业和茶叶，由于土地天然富含稀缺矿物质的“硒”，使得种植出来的茶叶也富含此微量元素，而茶叶需要劳动力，为了让人们愿意种植茶叶，销往各地，也能成为一道风景线旅游点，政府便颁布一系列措施：每亩茶叶补助两百元，并提供种植茶叶前期所需要的茶树苗，遮光布，采摘后还提供农业合作社去专门收购、加工、销售一条龙的服务。如今，各地的政策主体尽可能在完善、优化政策系统，并且在摸索中总结前进。

政策系统在成熟的过程中，有其自身的生命周期，政策也会有失真甚至是失败的时候，届时加以监管，加强研究，处理好全局与局部的利益关系，又能力挽狂澜。“其后齐中衰，管子修之，设轻重九府”，齐国在中途变得衰弱时，管仲开始修订太公的政策，设立了调节物价出纳货币的九府，后来管仲在齐国会合诸侯时，也开始收取市租成为比君主还要富有的人。当经济遇到危机或者衰退时，政府的干预必不可少。古典经济学认为公共政策追求“自由放任”“政府不干预”“市场自动平衡”“萨伊定律”等，事实证明不可行，这种完全放任的手段并没有阻止1929年至1933年周期性全世界的经济大危机的发生，后来罗斯福鼓励大量政府支出，形成了大量的需求，到1936年英国的凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》一书才使得人们如醍醐灌顶，茅塞顿开。后来，政府对于市场的各种经济政策围绕着马斯格雷夫的“资源分配、收入分配、充分就业以及价格水平稳定与经济增长的问题”进行开展。管仲对于齐国的经济调控也是遵循了官方对于收入再分配和社会资源配置上起到了干涉的作用。而现在，公共政策系统对于市场经济方面的调控更严格，虽然会有“猪肉上涨”暂时性的物价上调，但相应的措施如发放猪肉券等也在有条不紊地进行，至少对于现今而言经济危机再次发生的概率是相当小的。

2      公共政策系统的功能限度

托马斯·戴伊认为公共政策是涉及大量人力和资源或关系到很多的政府决定，公共政策就是政府选择做什么或不做什么。当政府有能力用有限的资源去选择作为还是不作为时，政策的可行性不言而喻。公共政策系统的功能限度主要指公共政策相对于其他手段具有相对优越效果的边界，从功能的内容上来说，公共政策具有四大块的主要功能（管制性、分配与再分配，激励和象征性功能、管理性），在“贫富之道，莫之夺予，而巧者有余，拙者不足”中并未体现政策系统的功能，反而是顾不上个人在追逐利益路上所产生的的贫富差距，不同于马太福音中“凡有的还要加给他叫他多余，没有的，连他所有的都要夺过来”的做法（马太效应），当时的政策并未伸手干预，而结果也是“巧者有余，拙者不足”，这对我们当代在公共政策所能方面理解到公共政策并不能在所有领域都有所帮助，而更应该考虑能不能用有限的资源去有所作为。事实上，公共资源并未根据政策受益方的需求均等地分配，而是出现精英化偏好。为此，公共政策的公平性和公共性是亟待关注的。

公共政策功能限度受到经济发展水平的影响，经济是社会的基础，其发展程度影响着社会的方方面面，其中也包括政策功能。公共政策要想有效执行，其中必要的政策资源不可或缺，政策资源包含了经费与人力资源、信息资源和权威资源，它是“有形性”与“无形性”的结合体，也是“专有性”和“共享性”的统一体。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”仓库的资源充实，老百姓才懂得礼节;衣食丰足，老百姓才能分辨荣辱。资源不够，不能解决人们根本性的问题，更不能越过物质基础去建设人文礼节。公共政策从社会的角度上来说，具有积极性导向功能，在满足物质的基础上，引导人们“知礼节”“知荣辱”，从而建设更和谐的社会。

在行使公共政策功能前需要执行公共政策，除开必要的政策资源，顺从的目标群体也是有效执行的条件之一，政策对象的特征决定了政策系统形成的条件。群体也是由人组成，理性人最根本的特征是为个人利益。“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往。”天下的人都是为了财利而奔波，由于利益的差别，人们的内心会有所失衡，行为也可能失范，从而影响社会的稳定，公共政策不能限制人的思想和本能，只能规范人们的行为，来协调矛盾维持社会的稳定，故此，了解理性人的本质并对其进行引导是把握目标群体的有效方式之一。“善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”，对人民最好的做法是顺其自然，其次是教育，再者是制定规章限制他们的发展，最坏的做法是与民争利。公共政策的制定与特定的群众分不开，它不仅要处理有关事务，还需要协调管理突发情况。更重要的是，政策的实施与公众利益分不开，虽然难以做到件件顺其自然，但与之争利的政策并没有大量出现。当然，为避免进入选择性执行的发展误区，使政策执行行走在正常的轨道中也需要功能的进一步优化。

要想让公共政策系统的功能进一步优化，公平和效率的动态平衡能起到一定作用，戴维·伊斯顿提过“公共政策是对社会利益做权威性分配”，威尔逊也说过“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的由行政人员执行的法律和法规”。在公共政策的“分配与再分配”功能中，不管是利益上还是法律上，公平都是维持长久社会治安和发展的前提。公共政策执行过程和执行结果是否公平，直接关系到公共政策的效果。政策执行中包含政治过程，同样有对公平公正的价值追求，而不仅仅关注效率理性。“千金之子，不死于市。”说的是如果家财万贯，是不会像平民一样被斩首于市集之上的，他们使用财力去采取其他措施去避免。这样的结果导致贫富在法律面前不具备公平性，而公共政策需要尽可能平衡公平和效率。从行政职能范围讲，公共政策拥有的权力远不止于此，而真正要发挥它的威力，不仅仅是考虑经济发展水平和政策的技术，更是政策执行的广度和强度。

目前我国正处于从计划经济时代向健全的社会主义市场经济体系转型的时期，“转型”是当代最主要的特点，公共政策系统也随着时代的发展在不断完善。在全面建成小康社会的过程中，公共政策的公平有效执行能实现改革发展成果全民共享新局面，坚持效率与公平并存，实施有效监督，执行正确的合适的政策，使公共政策在当代社会发挥最优作用，使人类社会不断向前发展。

主要参考文献

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[4] 闫佳鸣.当代公共政策系统的改进——公共政策的功能限度[J].成都行政学院学报，2019（1）.