农村集体资产财务管理的南京经验

倪坤晓 何安华 高鸣

摘要：江苏省南京市在农村集体资产财务管理中取得较好成效，其以制度化提升财务管理规范化，以E阳光促进财务信息公开化，以村务卡推动结算的非现金化，以第三方代理开展会计核算改革，以信息化带动制度化和公开化。但仍存在会计核算改革试点待深入、村会计异村交流有难度、财务管理业务操作效率低的问题。本文提出要进一步推进会计核算改革，评估会计异村交流制度，提升财务管理操作效率。

关键词：农村集体资产 财务管理 南京市

*基金项目：本文为江苏省农业农村厅《江苏农村产权制度改革与集体经济发展》课题的阶段性研究成果。

农村集体资产是激活农村发展潜力、促进农村集体经济发展、实现乡村全面振兴的重要基础。江苏省农村集体资产财务管理取得较好成效，在全国表现突出，而南京市农村集体资产财务管理则居于江苏省前列。2014年，南京市被原农业部等13个国家部委联合批复为“深化全市农村集体产权股份合作制改革试点”的国家第二批农村改革试验区。截至2019年12月底，南京市有687个村（社区）完成农村集体产权制度改革，完成率为99.4%。通过集体产权制度改革，南京市摸清农村集体资产家底：全市59个涉农镇街、691个村、12039个村民小组，累计清核集体资源性资产671.6万亩，核实资产总额291.1亿元，其中经营性资产83.8亿元，非经营性资产207.3亿元。在明晰集体资产基础上，如何管理好这些集体资产，确保集体资产安全性，保证资产运行的规范化、公开化和透明化是发展集体经济的重要前提。

一、农村集体资产财务管理的做法和成效

（一）以制度化提升财务管理规范化

南京市先后出台各类意见、方案和通知来规范农村集体资产的财务管理。2012年3月，南京市委农工委出台《关于贯彻落实农业部、监察部<关于印发<农村集体经济组织财务公开规定>的通知>的意见》，提出要进一步规范集体经济组织财务公开，保证公开及时有效，提高公开质量。2014年南京市委农工委分别发布《关于规范农村集体经济组织财务票据使用的通知》和《关于规范管理农村集体经济组织财务票据的补充通知》，明确财务票据的填写、使用、监督和检查制度，强化财务和资金管理。2017年，南京市农委发布《关于印发<南京市农村集体“三资”管理专项治理实施方案>的通知》，该文件规定要探索优化村级财务管理的模式、加大村级财务的审计监督力度、执行民主理财和财务公开制度、建立农村财务管理岗位责任追究制度、开展农村集体“三资”管理“阳光行动”试点和村级资金管理的非现金结算试点。此后，南京市农委于2018年先后印发《关于全面开展农村集体“三资”管理“E阳光”手机APP信息公开平台建设的通知》、《关于开展农村集体财务审计试点工作的通知》和《关于全面推进农村集体财务“村务卡”使用工作的通知》，具体部署各项工作，进一步提升农村集体资产财务管理规范化程度。

（二）以E阳光促进财务信息公开化

2017年，南京市在全市选择6个村居开展农村“三资”管理“E阳光”手机APP信息公开试点，该工作成效显著，受到民众欢迎。2018年3月开始，该项工作从试点转向全面推广。“南京市农村三资管理E阳光信息公开平台”按照全省统一要求，包括村务发布、村情动态、村民互动、集体资产、集体财务、产权交易、我家承包地、我家股份、我家账户9个板块[1]。该平台有两大显著特点：一是四级后台独立操作，同时设置市、区、镇和村四级后台，各级部门可各自独立地实时发布有关政策和三农数据；二是纵横一体化运营，平台在纵向上可实现市、区、镇、村四级一体，横向上可实现与“三资”监管综合平台的互联互通、移动推送和信息共享。截至2019年12月底，南京市“E阳光”录入691个村（社区）、69万农户基础数据，80%以上农户下载使用该软件，登陆人次近170万。目前，“E阳光”手机APP在村级信息公开上成效显著，突出表现在三个方面：一是发布村情动态、组织村民互动新载体，二是公开集体资产、财务和产权交易新平台，三是村民随时随地了解股份及收益分配、行使知情权、决策参与权和民主监督权的新渠道。以浦口区为例，该区自2018年4月推广“E阳光”手机APP以来，主动为村民推送集体“三资”情况、财务公开信息和村情村务等重要信息，截至2019年12月底，已有56751户村民注册使用该平台。可见，南京市通过信息化手段，实现农村集体资产财务管理的透明化和公开化。

（三）以村务卡推动结算的非现金化

2017年7月，江苏省农委发布《关于开展村务卡试点工作的通知》，要求试点村实施村级资金管理的非现金结算。南京市于2018年7月出台《关于全面推进农村集体财务“村务卡”使用工作的通知》，规范“村务卡”的适用范围、持有人及结算程序。村务卡强化村级集体资金管理的全流程监控，提高资金管理使用安全性，其有三个明显优势：一是方便快捷，南京市鼓励村务卡与使用人的支付宝和微信支付捆绑使用，提高使用效率。二是实时透明，村务卡支付信息能实时推送至“阳光惠民”监管系统，全部录入农村集体资产监管综合平台，提高村级资金管理使用的透明度，确保村级资金管理的全程留痕可追溯。三是杜绝违纪违法行为，村务卡以村干部个人信用办卡，为个人贷记卡或借记卡，并报镇街业务主管部门备案。该卡主要用于村集体不便于转账结算的日常村级公务支出及其他财务报销业务，基本实现村级日常公务支出的非现金化，杜绝坐收坐支等违纪违法行为。截至2019年11月底，全市村务卡1355张，其中借记卡361张、贷记卡994张，村务卡支出总金额2215.2万元。其中浦口区于2018年完成了“村务卡”全覆盖，全区68个涉农村社共备案277张村务卡。

（四）以第三方代理开展会计核算改革

2018年9月，南京市农委发布《关于推广泰州经验，学习贯彻<条例>，加强农村集体“三资”管理工作的实施意见》，要求加快组织框架构建，因地制宜推行会计核算“会计师事务所代理”模式或“会计委托代理服务中心”模式，提升会计核算专业化水平。南京市会计核算改革分为两步走：一是8个镇街先行。根据文件要求，南京市在江宁街道、汤泉街道、雄州街道、溧水开发区、西岗街道、铁心桥街道、长芦街道7个街道（开发区）组建以镇街为单位的“会计委托代理服务中心”试点，对招聘的委派会计实行统一管理，交叉、定期轮岗；在东坝镇开展村账村做、村会计异地委派试点，共涉及8个镇街的93个村（社区）。会计核算改革试点进展顺利，其中高淳区于2019年6月在全区全面推行“中心代理会计核算、财政监管集体资金、农经加强指导监督、村（社区）会计异地报账”的会计核算模式。二是扩大试点范围。截至2019年12月底，南京市“会计委托代理服务中心”试点拓展到46个镇街的565个村社区，覆蓋率为82%；其中，对由财政管理村级资金的高淳、栖霞、雨花台三个区的17个镇街180个村（社区）、原“村账镇代理”的21个镇街292个村（社区），按照“会计委托代理服务中心”模式进行改进和完善，并保持村级集体资金所有权、使用权、审批权和收益权不变，以及以村级集体经济组织为单位进行会计核算独立性不变。以第三方委托代理服务为核心的村级会计核算改革取得明显成效：一方面强化村（社区）集体资金收支监管，确保集体资金运行的规范化和安全性；另一方面严格把控集体资产资源处置的程序关，保障集体资产不流失、有收益。

（五）以信息化带动制度化和公开化

南京市于2018年12月建成“市区一体、村银直连、实时动态”的“三资”监管综合平台，提升农村集体资产财务管理的信息化水平，并以“三资”监管的信息化带动制度化和公开化。南京市的“三资”监管综合平台目前已在全市59个镇街691个涉农村（社区）推广运用，其有五大特点：一是信息集成一体化。该平台有工作、监管、公开和大数据分析四大平台，服务于会计人员、监督人员、集体经济组织成员，以及各级管理人员四大人群，实现财务管理、财务监督、财务公开和提供决策依据四大功能。二是村银直连实时化。该平台与合作银行的业务系统直接连接，各村可直接在监管平台的财务平台模块办理账户管理、资金查询、转账支付、批量代发等业务，且转账资金实时到账。三是预警处置动态化。平台设置5类17项预警项目，对集体资产、资源和资金的使用进行实时动态监管。截至2019年12月底，南京市预警（含未试点镇街）10740条，试点镇街办结1933条。四是公开推送便捷化。“三资”监管平台的公开平台无需账户登录，面向广大村民开放，可直接查询村（社区）收支明细、账户流水等，操作简单、查询快捷。五是以图管资可视化。该平台运用地理信息技术将农村集体资产中的土地、房屋等不动产可视化，以正射影像图直观展示农村的集体资产的测绘信息、实拍照片和资产卡片等，并详细记录集体资产的会计账，实现“以图管资”。

二、农村集体资产财务管理中存在的问题

南京市集体资产财务管理整体成效显著，但仍存在会计核算改革试点待深入，村会计异村交流任职较难实现，及财务管理业务操作效率较低的问题。

（一）会计核算改革试点有待深入

南京市推行以“会计委托代理服务中心”为核心的会计核算改革，很大程度上提高会计核算专业化水平。但从改革实际成效看，有些镇街较难实现真正意义上“管办分离”，这多是由历史原因造成的，如有的镇街已经建立村级会计代理服务中心，但由于机构设置的限制，这些代理服务中心有的与镇街财政所合署，有的与镇街经管站合署，一定程度上限制代理服务中心独立性，影响会计核算改革的纵深发展。

（二）村会计异村交流实现有难度

村级主办会计异村交流任职制度为江苏省探索之举，目前主要在盐城市、扬州市等地推行，南京市也有个别镇街开展试点。从调研反馈看，群众和基层干部对此项制度有不同意见，主要观点是村主办会计不仅要负责村集体资产财务管理，更多地要配合和协助村内土地承包、农村经济调查、统计年报、档案管理等工作，同时还要处理本村财务纠纷等复杂事务，而村会计进行交流可能会有三方面不利影响：一是增加会计上班途中的时间、增加工作难度，一定程度较低工作效率；二是新交流会计对业务不熟影响工作质量，尤其是业务考核；三是会计离职现象增多。可见，会计异村交流虽能一定程度提高村级财务管理独立性，但在具体实施中仍有难度。

（三）财务管理业务操作效率较低

南京市个别镇街的集体资产财务管理存在业务操作效率较低的问题，这主要是业务量大，人员力量不足造成的。如“三资”监管综合平台的原始数据需要业务人员一个个录入，工作量大，较为耗时耗力，而当前懂业务操作的专业人员相对较少，故而出现操作效率较低的情况。

三、政策建议

（一）深入推进会计核算改革

在现有改革基础上，总结和发现南京市各会计核算试点的经验做法和不足，参考江苏省及全国其他市（区）的做法，研究制定深入推进和完善会计核算改革办法。在经济水平和其他条件允许情况下，探索将会计委托代理服务中心作为独立核算机构，进一步增强财务管理独立性。可借鉴苏州市做法，在村集体经济实力较强、经济业务量大地区，推行会计核算“会计师事务所代理”模式；也可尝试探索其他形式的会计核算方式。再者，省级相关部门在充分了解现有改革情况基础上，可联合出台推进会计核算改革试点的操作性文件，为市（区）的会计核算改革提供指导。

（二）评估会计异村交流制度

针对群众和基层干部反映的村主办会计异村交流较难实现的问题，可组织第三方研究机构对该制度进行系统、客观地评估，重新审视该制度的合理性和可行性。若评估结果显示，该制度确实会对村级会计的财务管理工作带来负面影响或操作上存在较大的难度，且不利影响大于正向影响，应考虑及时对制度进行修正，广泛听取群众意见。

（三）提升财务管理操作效率

当前存在的财务管理业务操作效率较低的问题，可通过两种方式解决：一是改进工作方法，如通过技术手段将“三资”监管综合平臺中原始数据逐条录入方式改为数据导入，一方面可提高工作效率，另一方面可节省人力；二是加强财务管理业务人员队伍建设，如招聘专业水平较高的业务人员，壮大人才队伍，提升专业化水平；对现有业务人员进行业务培训，提高业务水平。

参考文献：

[1]吴琼.土地678.9万亩资产总额320.1亿元南京率先摸清农村集体资产“家底”[EB/OL].http：//news.sina.com. cn/o/2018-12-27/doc-ihqhqcis0887263. shtml，2018-12-27/2020-06-02.

[2]南京市人民政府.通报2018年全市创新农村集体“三资”管理、创新打造“三资”监管综合平台相关情况和中山陵2019年元旦起正式实施“预约”参观和“禁噪”管理相关情况[EB/OL].http：//www.nanjing.gov. cn/hdjl/xwfbh/xwfbh201812192_55413/， 2018-12-27/2020-06-02.

Nanjing experience in financial management of rural collective assets

Ni Kunxiao He Anhua Gao Ming

Abstract： Nanjing city， Jiangsu Province has achieved good results in the financial management of rural collective assets， which promotes the standardization of financial management by institutionalization， the openness of financial information by E-sunshine， the non cash settlement by village business card， the reform of accounting by the third-party agent， and the institutionalization and openness by informationization. However， there are still some problems， such as the pilot of accounting reform to be deepened， the difficulty of village accounting exchange， and the low efficiency of financial management operation. This paper proposes to further promote the reform of accounting， evaluate the exchange system of different accounting villages， and improve the efficiency of financial management.

Key words： Rural collective assets； Financial management； Nanjing city

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心区域发展研究室农业农村部农村经济研究中心宏观经济研究室）

责任编辑：凌玉