贵州毕节地区脱贫攻坚情况调研

郑智新

摘要：2020年是全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年。本文通过选取作为贵州省脱贫攻坚“主战场”的毕节市，分析其扶贫减贫中形成的典型做法、取得的进步成效，并针对存在的问题提出切实提升扶贫政策效果、防范化解扶贫领域风险、进一步提高扶贫资金使用质量效益等政策建议。

关键词：脱贫攻坚 经验做法 对策建议

当前，我国脱贫攻坚已进入决胜阶段，剩下的都是难啃的“硬骨头”、难越的“高山头”。位于西南的贵州省，在明代郭子章《黔记》中是被列为“天下第一贫瘠之地”的省份，“天无三日晴、地无三里平、人无三分银”，是全国唯一没有平原支撑的省份，成为目前脱贫攻坚的主战场之一。其毕节地区是被联合国教科文组织认定为不适宜人类居住的地域，喀斯特地貌发育典型，自然条件恶劣，更是贫中之贫。近年来，毕节市按照中央和贵州省的部署，全面打响脱贫攻坚战，贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，脱贫攻坚取得决定性进展。2019年，全市441个贫困村出列，减少贫困人口32万人，贫困家庭辍学学生动态清零，提前完成“十三五”规划28.5万人易地扶贫搬迁任务，地区生产总值增长7.6%，农村居民人均可支配收入增长10.3%。

一、毕节市脱贫攻坚的主要做法

（一）着力做好“三实”，巩固脱贫攻坚基础

1.做实基层党建，以大党建引领大扶贫。党建与脱贫攻坚实则相互融合、互促共赢，党建优势可转化为扶贫优势、增收优势和发展优势。毕节市认真抓好基层党组织建设，变“后进”为“先进”。一是建立一种机制，将党员人数50人以上的525个村党支部升格为党总支部，在合作社、村民组或自然村建立党支部，形成党总支连党支部、党支部连党小组、党员连农户的组织机制，增强村集体凝聚力和战斗力。二是建好一支队伍，通过动员返乡任职一批、全面考察留任一批、致富能手选拔一批、机关单位下派一批等方式，选优配强了3650名村（社区）党组织书记。同时，通过机关事业单位干部和乡镇班子成员兼任等方式，全覆盖配强村党组织第一书记，形成“双书记”带领群众脱贫攻坚的良好格局。三是营造一种环境，通过开展“规范、示范、典范”不同类别村建设、建立乡村党组织书记党建扶贫“双清单”考核、一村一策实施后进村党组织整顿等方式，营造“比学赶帮超”的向上氛围。

2.夯实产业扶贫，以农业产业化涌流源头活水。赫章、威宁、纳雍三县是毕节下辖的深度贫困县，依靠农业结构调整，调特调优特色产业，逐渐开辟脱贫致富道路。赫章县海雀村曾经是缺油少盐时常断粮的极贫之地，如今通过引进专业技术公司统一种植、管理、包装、销售矮化苹果新品种，入股农户户均增收3000元。威宁县部分村民曾依靠卖血、非法盗采煤炭的方式维持温饱，如今通过种植红心猕猴桃、马铃薯、荞麦、中药材、烤烟等产品，已形成扶贫产业开发新局面。纳雍县通作寨村通过茶叶种植基地的建设管理，农户持续增收，让原来四壁透风的“老破屋”变成“安全房”。

3.压实主体责任，以使命担当聚力脱贫攻坚。毕节市加强扶贫减贫工作的全面部署，实现分解到位、工作到村、包干到户、责任到人。一是积极转变作风，深入基层融入一线。市领导建立基层联系点，点对点联系贫困村、困难群众，察实情、办实事，深入调查研究，不断完善做法，打通政策落地的最后一环。二是以点带面，抓重点工作跟踪问效。市县乡成立脱贫攻坚三级指挥部，统筹协调本地区减贫工作，集中优势兵力，调动关键资源，补短板、强弱项。三是以主人翁精神高举脱贫攻坚大旗，全力兑现“不脱贫、不收兵”的诺言。面对脱贫攻坚的艰巨使命，毕节市建立责任清单、列出脱贫退出目标任务进度表、层层签订责任状，并以“千名纪检干部访千村”等方式，用担责问责护航脱贫攻坚。

（二）努力实现“三沉”，助推脱贫攻坚深入

1.基础设施下沉，打通地区间连接。“不是夜郎真自大，只因无路去中原”。交通的落后拖慢了毕节地区脱贫致富的脚步。毕节市不断加大交通基础设施领域投入，实施国省道提等改造、农村公路延长等项目，并启动“组组通公路”行动。截至2019年底，已完成路面硬化14640公里，提级改造普通国省道307公里，启动县乡公路改善提升1600余公里。同时，电商平台“直通车”逐步让黔货走出大山。威宁县借助互联网手段，紧紧抓住产销对接这个关键环节，打通国内市场，探索蔬菜出口，2019年全县蔬菜销售约167万吨，销售额约16.56亿元，其中出口10.75万余吨。同时，整合县以下物流快递资源，建设120个农村淘宝服务站、317个农村淘宝淘帮手服务点和421个贵农网乡村电商服务站，采取“分层集散、分级转运”方式，实现了农产品网络销售化，有效解决了农产品从产地到餐桌“最后一公里”问题，带动贫困人口就业和增收。

2.科技下沉，提升扶贫质量和效率。“一粒种子可以改变一个地区，一项技术可以造就一种条件”。依托扶贫云平台，毕节市扶贫工作实现“三级跳”。金海湖新区在贵州省率先上线“精准云帮扶”大数据系统，融合扶贫部门、帮扶干部的资料数据，把全区贫困户的收入来源、致贫原因、对应帮扶措施及扶贫进展等情况，通过数据直观展现出来，使全面、动態地开展贫困监测和评估成为现实。在系统指挥终端，点击“精准云地图”，可显示全区贫困村镇、贫困人口分布情况；点击“乡镇数据”，贫困人口数量、贫困发生率可清晰展现；点击任意贫困户姓名，便可查看贫困户的详细信息。通过数据综合分析，帮扶干部就能针对不同贫困户的情况特点，因人施策、对症下药，实现精准扶贫。

3.人员下沉，聚众形成合力。“星多天空亮，人多智慧广”。毕节市推动人才向贫困地区和基层流动，“多个渠道引水，一个龙头放水”，贫困地区实现了“弯道赶超”。一是技术专家到一线，建立产业扶贫技术专家库，选派科技人才，对照贫困村产业特点，按照“一对一”匹配方式，实现所有贫困村全覆盖，推动传统农业向现代农业转变。二是事业人员到一线，通过支持具有一定专长的事业人员到农村领办创办212个农业发展项目，吸纳贫困人口就业，示范带动农民群众创业脱贫。三是党政干部到一线，抽调13160名干部组建2599个驻村工作组，制定帮扶计划、建立协调机制、发挥优势特长，进村入户助推脱贫攻坚。

二、按时打赢脱贫攻坚战亟需解决的突出问题

（一）脱贫基础薄弱易造成沉重压力

在国务院扶贫开发领导小组对2019年底未摘帽的52个贫困县进行挂牌督战名单中，贵州省有9个，其中毕节市就有3个，均为深度贫困县。截至2019年底，毕节市仍有贫困人口12.5万人，占全省贫困人口40.32%。剩余的贫困人口大部分分布在西北部偏远高寒山区，工程性缺水问题突出，发展连片规模化产业扶贫条件差，且剩余贫困人口中因病因残占比高，有8.4万人属于低保对象，劳动力资源开发难度大，按时完成脱贫攻坚任务重、成本高、历史欠账多、资金缺口大。以毕节市一个贫困县的测算为例，若要在2020年前如期实现脱贫，在交通、水利、医疗、教育、住房等方面还需投入资金约100亿元，而该县2019年一般公共预算收入不到6亿元，这样巨大的缺口除了依靠上级转移支付补足，更多的还是依靠地方政府举债来解决，这是造成地方政府债务堆积、形成区域风险隐患的原因之一。

（二）“大水漫灌”易形成“搭车任务”

毕节市部分地区扶贫资金缺口大，除了短板多、基础薄的原因外，还存在一定程度的“失焦”问题，有的扶贫建设计划存在脱离实际、大水漫灌现象。调研中发现，有的易地扶贫搬迁安置点建成了花园式小区，住房质量、小区绿化、配套设施、道路交通等都明显优于周边，物业管理、水电煤气等费用都由政府承担，甚至每户都配有专人负责，人财物耗费颇多；有的地区借助扶贫政策东风，盲目上马项目，力求大干快上形成亮眼成效，新建、改扩建大量公办学校、幼儿园、养老院、活动中心、文化广场、综合管廊等，县级财力压力较大。

（三）急躁冒进易养成“一兜了之”习惯

面对如山的脱贫攻坚压力和逐渐迫近的完成时限，有的干部工作作风出现走形，甚至存在畏难和厌战情绪，实行的帮扶措施对贫困户稳定持续增收支撑不足。调研中发现，有的地方产生了“一头牛=脱贫”的“脱贫方程式”，依靠政府购买能繁母牛给贫困户家养殖，每年产下牛崽解决收入来源问题，且存在有的贫困户难以养活母牛现象。长此以往，易让少数贫困户认为戴上“贫困帽”就能“蹲在墙角晒太阳，等着政府送小康”，甚至可以大胆找政府“碰瓷”。

（四）扶贫资金管理不严易织成破绽漏洞

一是资金应整未整，对“大类间打通”落实不够。有的资金虽然形式上纳入统筹整合，但实际上仍按原渠道拨付使用，部门分割管理色彩仍然存在。二是资金使用效率不高，利益联结机制不顺畅，有的地方某些项目缺乏持续盈利能力，分红方案可行性欠佳，难以持续稳定增收。三是财政扶贫资金动态监控平台建设面临一些问题，包括运行速度慢、数据资料需要动员大量人力手工录入、填报质量参差不齐、数据分析功能缺失、与扶贫部门信息系统不协同等。四是扶贫资金绩效评价体系需进一步完善，其他部门参与和数据支持不足，评价结果有效使用还存在欠缺，部分指标在口徑解释上需进一步明确。

三、政策建议

贫困人口的脱贫问题，越早解决、成本越小，越晚解决、工作越被动、成本也越大。结合当前形势、调研情况和国家对打赢脱贫攻坚战的下一步工作部署，提出以下建议。

（一）坚持“焦点不散、靶心不变”，聚力聚焦脱贫攻坚主战场

1.帮到最需要的人、扶到最关键的点，聚焦深度贫困地区和特殊困难群体，把脱贫攻坚工作关注到解决“两不愁、三保障”上来，变“概略瞄准”为“精确瞄准”。同时，既要避免打折变通求速成，也要避免提一些不切实际的目标任务。

2.加强建档立卡的动态管理制度，在核定贫困家庭收入财产时，适当考虑包括慢性病、近期子女就学等刚性支出因素，同时摸清脱贫底数和返贫底数，经常性更新信息台账，做到“脱贫即出、返贫即入”。

3.牢牢扭住脱贫攻坚过程中的关键点，包括组织管理、产业发展、资金管理、市场联通、利益联结等，有的放矢、逐个击破。例如，针对贫困地区好产品卖不出、价钱卖不高问题，可加强产销衔接，推动新型农业经营主体与贫困户建立合同购销关系，大力发展农村电商、农产品超市，科学规划农产品集散中心，逐渐延长产业链，加快推进贮藏、保鲜、烘干、加工、冷链物流等配套设施建设。

4.尽快推进扶贫开发中大数据平台使用，推动扶贫工作向着电子化、系统化、流程化、精确化方向发展，借助信息手段研究问题、查找原因、解决问题、改进工作，同时强化政府有关部门间信息的有效对接，强化数据资源整合分析，充分挖掘数据信息价值。

（二）“党政拉一把，自己蹬一脚”，同频共振式的扶贫才能持续

1.把干部工作作风建设贯彻始终，扶贫工作要务实、脱贫工作要扎实，帮扶干部特别是驻村干部应自觉“用情用心”，拿出绣花功夫，俯身低头做好群众工作。要严把退出关，规范退出程序，坚决防止急功近利、弄虚作假，搞突击脱贫、数字脱贫。

2.既要“扶上马”，也要“送一程”，注重帮扶的长期效果，夯实脱贫致富的基础。在扶贫项目选择上要因地制宜，逐步完善项目入库、方案编制、专业评审、批复实施等各环节县级统一大平台管理机制，从源头上保证扶贫项目选得准、行得通。

3.探索建立奖优罚劣的扶贫导向机制，一方面，做好激励，把一部分资金、项目用于奖励贫困户在自身发展过程中积极主动、自立自强的良好行为；另一方面，严格约束，以负面清单方式形成村规民约，用好道德讲堂、新时代农民讲习所等，营造自立自强、勤劳致富的风气氛围。

4.用足用好社会救助政策，引入社会专业力量加大临时救助范围和力度，解决好特殊困难群体急难问题，应救尽救，同时优化低保等资金发放程序，探索变整户施保为因人施保，应保尽保，公平施保。

（三）坚持底线思维，强化忧患意识，标本兼治做好风险管控

1.妥善化解存量债务，坚决遏制增量债务，综合运用预算偿还、置换、PPP（政府和社会资本合作）、审计核减等方式，降低综合债务水平，充分考虑财政可承受能力、政府投资能力和困难群众实际需求，充分优化异地扶贫搬迁安置地点选址，暂停过度超前项目，多途径盘活有效资源，减少“半拉子”工程，从严管控平台公司新增债务。

2.用好金融这把“双刃剑”，引导金融回归服务实体经济本源，持续深化金融供给侧结构性改革，高度关注扶贫领域潜在金融风险，建立健全扶贫小额信贷风险预警机制，加强市县两级风险化解能力。同时，积极运用贷款、投资基金、保险、融资担保等工具，促进金融与扶贫深度融合。

3.強化环境监测监察，守住生态环保底线。包括毕节在内的很多贫困地区地质条件复杂、生态环境脆弱，大拆大建、过度消耗资源等可能对当地原有生态环境造成不可逆影响，不利于山水林田湖草等生态系统的保护和自我修复。应充分做好项目前期论证预判，在稳步推进项目建设的同时，坚持扶贫开发与生态保护并重，做好建筑垃圾处理、污染源治理、环境综合整治、防灾减灾等工作。

4.扎紧制度笼子，筑牢廉洁防线，危房改造、低保、工程项目等通常是廉政风险高发区，需要在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面加强顶层设计，尽可能减少由于管理和制度因素带来的风险隐患。要加强典型案例警示教育，并持之以恒正风肃纪。

（四）“管得住，用得好”，确保扶贫资金安全及时高效使用

1.全面加强扶贫资金监管。严格扶贫资金的拨付程序和使用规范，严防资金跑冒滴漏，构建扶贫资金内部监督与外部检查协同配合的监察机制，及时对财政扶贫资金使用情况进行跟踪预警，特别要严查严惩挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的违法违规行为。

2.加大涉农资金整合力度保障脱贫攻坚。在资金分配方面，明晰各部门涉农事权与支出责任，做好部门、区域协调，坚持切块下达原则，为贫困县整合使用资金提供有利条件；在资金整合方面，优化创新机制，结合脱贫攻坚需要对财政涉农资金做好整合规划，因地制宜推动资金“跨类别使用”；在资金支出方面，严格执行国库集中支付制度，杜绝从国库一拨了之或分散在多头账户中管理使用。

3.加快推进财政扶贫资金动态监控平台建设工作。除强化功能模块设计、提升数据对接效率、优化落地适配、提供技术服务团队支持等方面的基础保障外，还应注重监控平台与其他管理系统的协同融合，包括国库系统、预算系统等。此外，可在统一框架的前提下，适当允许各地结合自身信息化特点和管理需求对系统进行二次开发，以提升本地化操作体验和运行效率。

4.提升全面绩效管理质量。“用钱必问效，无效必问责”，要将绩效管理贯穿预算编制、执行、监督各个环节，强化预算绩效理念，完善评价指标体系，扩大绩效评价范围，积极引入包括会计师事务所等在内的第三方开展绩效评估工作，绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩，对发现的问题要建立台账、对标对表，彻底整改、举一反三。

（作者单位：财政部金融司）

责任编辑：欣文