地方政策俘获的发生机理与防治对策——基于典型案例的一项研究

袁柏顺

(湖南大学 廉政研究中心，湖南 长沙 410082)

一、政策俘获：概念辨析

自1971年斯蒂格勒在其规制经济学中提出规制俘获理论(Regulatory capture)，俘获便作为企业施加政治影响的一种方法得到广泛关注。1999年，世界银行欧洲和中亚地区治理与公共部门改革首席专家赫尔曼(Joel S.Hellman)等人首次从反腐败改革的角度探讨国家俘获(State capture)，自此，国家俘获开始成为世界银行在反腐败领域广泛使用的一个专门术语。[1]虽然在国家俘获的文献当中有着政策俘获(Policy Capture)的实质内容，政策俘获这一表述也在相关学术文献当中零星出现，但对政策俘获的研究依然是从政府失灵、市场失灵的角度而非从腐败与反腐败角度进行的。[2]政策俘获作为一个廉政研究领域的专门术语，为国际组织所关注并正式运用，来源于2017年经合组织的专题出版物:《防止政策俘获：公共决策中的廉洁》[3]。

政策俘获是一个十分宽泛的术语。虽然政策俘获往往发生在政策问题的提出与政策制定环节，但在政策的具体执行中，尤其是与政策修订相关的一些政策实施、评估环节中的决策也同样可以被俘获。政策俘获的核心是私人利益通过合法的或非法的手段，影响公共行为主体在公共政策中的行为和决定，令公共行为主体滥用自由裁量权，以帮助私人利益获取不公平竞争优势、不正当利益。如果说一般的腐败行为是在既定规则下对执行规则的自由裁量权的非公共运用、滥用，政策俘获行为则是要改变作为公共政策的规则，使之屈从于某些特定的私人利益。

与政策俘获相比，政府俘获、国家俘获的概念更为抽象，且因对“政府”“国家”的不同界定而容易引发争议。一般论者往往将国家俘获与政府俘获等同，一些中文译者甚至将“State capture”直接翻译为“政府俘获”。[4]这样的混同更增加了概念的模糊性、抽象性。作为一种政治腐败，因各个国家的国家制度、政府体制不一，各国的国家俘获现象往往也呈现出巨大差异。在我国与西方国家之间，这样的差异尤其明显：不同于西方语境下政府概念往往指行政机关，我国的政府概念是一个广义政府的概念；不同于西方政府的“有限责任”政府属性，我国政府几乎是一个“无限责任”政府。[5]不同于西方政党政治下随选举而上下浮沉的不同政党轮换的政府，我国政府是中国共产党领导且长期执政的政府。此种背景下，国家俘获的一般理论对我国国家俘获的表现形式不一定具有解释力。

国家制度与国家治理的差异导致国家俘获现象与行为的差异，关于国家俘获治理的对策显然同样会有巨大差别。正如有论者所指出的，对于俘获的治理，不同于对其他类型的腐败的治理，迄今仍“缺乏系统性尝试”，没有适用于不同国家的“通用模式”。[6]而较早将国家俘获作为一种腐败形式的赫尔曼亦曾指出，有必要详细了解每个国家各不相同的管制决策过程的特定程序，才可能提出“有意义的改革建议”[7]。例如，他提出的一些主要建议如强化对政治捐献等政治筹资的管制与监督，采取筹资披露、游说限制等举措，显然基于像选举政治、政党政治转型的国家之政治体制，对于政治体制完全不同的中国并不具有必要性，换言之，它是西式民主制国家的困扰，而对中国来说这些问题并不存在，相关防治对策显然并不适合我国。

然而，无论西式民主国家还是中国，任何国家的治理，都离不开公共政策，公共政策必须体现公共价值，维护和增进公共利益，这一点是没有根本差别的,正如经合组织刊物所说:“没有一个国家可以避免政策俘获。”[3]因此可以认为，政策俘获概念更为具体、更具有确定性，更适合分析各种不同场域。事实上，即使在赫尔曼提出的国家俘获界定与论述中，国家俘获也往往体现为法律法规和政策的俘获：“即企业向公共官员进行非法的、不透明的私人支付，以期影响政府机构的法律、规则、规章或者命令的制定。”[4]无论政府、国家的含义差别如何之大，任何国家、政府必须通过公共政策来体现公共价值，履行其保障与促进公共利益的职能。因此，讨论政策俘获，显然比讨论国家俘获更具有共通性。

不同于有论者对政府俘获与腐败行为所做的区分，[6]本文认为政策俘获是一种腐败形式。公共性是国家与政府的本质所在，也内嵌于政府政策制定的全过程，而俘获则恰恰是以公共价值的扭曲、公共利益的损耗为代价的。它通过公共政策私有化，损耗乃至侵占公共利益，扭曲公共价值。从公共利益的角度来界定腐败，不仅有自古希腊亚里士多德之肇始，在当代也是腐败定义的代表性观点之一。卡尔·弗里德里希(Carl Friedrich)认为，当掌权者(即公职人员)通过采取有利于任何为其提供金钱及非法的回报的人而损害公众以及公共利益时，即称为腐败。[8]从这一意义上来说，政策俘获即是腐败。相较于具体的腐败行为往往是见不得光的桌底下交易并具有相对确定的违规乃至违法性，政策俘获因其一定意义上具有公开性、表面的“合法性”，是一种更为精巧的、高级形式的腐败。论者对政府俘获与腐败行为所做的区分，其实不过是对包含政策俘获在内的国家俘获与常见的、一般的腐败行为的区分。[6]

相对于数以万计、连绵不断的关于一般腐败行为的研究，国内学界关于政策俘获乃至国家俘获、政府俘获这种腐败形式的研究却远不充分。即使从较为广义的角度研究，国内以国家俘获为主题的文献仅有40余篇，从腐败治理的视角开展的研究更是屈指可数。[6，9-14]个中原因，很大程度上与这一研究对象的复杂性相关。一方面，政策俘获往往具有形式上的合法性，即使被察觉也容易让政策制定者与执行者以政策初衷的善意、政策理解的偏差等理由为其辩解。另一方面，作为腐败行为的政策被俘与企业或其他私人利益主体的正常影响及政府自由裁量范围内的正常偏重、照顾，在实践中实在难以区分，除非有确凿证据能够证明政策的被俘与特定企业或其他私人利益主体的主观意图存在明确关联。所有这些，无疑增加了这一廉政研究重要课题的研究难度。

不同于已有文献多从规制的角度展开和偏重于理论分析，本文尝试基于案例分析研究我国地方政府的政策俘获现象，并试图对政策俘获的一般现象及其治理作一探讨。已有研究大都基于转型国家理论，从宏观层面、理论层面展开，而缺乏对中国具体实践的解释力，以及具有针对性的具体措施。虽则有学者开始尝试研究中国本土案例，但本土案例又发现甚少，郭京毅案甚至被当作“中国目前唯一被证实的政府俘获的典型案件”，而成为为数极少的实证研究成果的研究焦点。[15-16]个别研究成果即使探讨过国家俘获的发生机理并提出从深化市场经济体制改革、规范企业政治行为、减少非正式关系对权力的干预以及加强公共政策影响评估等角度入手，形成“组合拳”等对策，[16]总体来看仍偏于宏观。

国家俘获理论的重要价值在于对规则制定本身的关注。不同于一般腐败行为主要是在既定规则之下滥用自由裁量权、违反及破坏规则，国家俘获关注对规则的制定，不管规则体现为法律还是政策。不同于此前文献将国家俘获的重心集中在对法律法规的俘获，或所谓“立法腐败”，本文集中于政策层面的俘获现象。省级政府因其具有最高的地方政策制定权，因而本文选择省级层面的政策俘获现象进行讨论。需要指出的是，对于省级政府及其部门来说，政策制定本质上仍是对更高层级的法律法规与中央政策的执行，因此规则制定与规则执行二者难以截然分开。不过，这并不影响本文将省级政府作为政策制定者来讨论政策俘获问题。

二、地方政策俘获的发生机理：基于典型案例的分析

我国公共政策的体现形式复杂多样。为实施法律和执行政策，在党内法规和国家法律法规法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则，即一般意义上通称、俗称的“红头文件”，当然是公共政策的载体。而在法律文件中表现为“行政措施”“决定”“命令”，甚至以“报告”“纪要”“答复”“通知”“解释”“说明”和“函”等形式发布的正式文件，同样也应该是公共政策的范畴，[17]也是司法判决可以认定的正式规则。鉴于政策俘获的普遍性难题是易于发现公共政策对公共价值的偏离与公共利益的背离之现象，而难于发现政策俘获与私人利益的直接关联，因此有必要从已有受贿案件当中寻求关联证据。在中国裁判文书网上，关于刑事案由受贿案，截至2020年9月1日，计有137 248件司法文书，在运用多种方式多番尝试之后，本文最终确定以“会议纪要”作为关键词。一般来说，但凡有会议就有会议纪要，在我国,地方政策的制定与出台一般要经过集体讨论和相关程序，有了会议纪要，政策文件就可以出台，因此该关键词的选择应该说是合理的。考虑到关于政策文件的其他关键词搜索范围过广，使用该关键词的搜索结果在提供足量而适中的研究案例方面具有明显的优越性。在全部刑事案由的67 773个受贿案判决书中，结合该关键词搜索到案例692个，占比不到1%。按照既有会议纪要制定政策，又有相关政策制定者或执行者的受贿情节和私人利益主体通过行贿等手段、以获取有助于实现其特殊利益的政策为直接目标，能够证明政策俘获主体与政策被俘的因果联系这一标准来筛选案例，并以案例的典型性与一定程度的代表性为基础，本文最终确定周集铁矿勘探探矿权案(简称周集案，下同)、亿中公司补偿耕地指标交易案(简称亿中案，下同)为典型案例，进行“解剖麻雀”式的研究。

案例一:周集铁矿勘探探矿权案

国土资源部2003年审议通过的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》总则第4条明文规定：“探矿权采矿权招标拍卖挂牌活动，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。”而2011年9月，安徽省国土资源厅对周集铁矿勘探探矿权挂牌出让，设置竞买人资质要求与准入条件为“竞买申请人必须已获得国家发改委在霍邱地区建设钢铁加工项目的批文”。因当时仅有首矿大昌公司一家企业取得了国家发改委在霍邱地区建设钢铁加工项目的批文，所以此行为严重影响了公平公正原则。随后因舆论压力过大而未成功。但2011年11月，安徽省政府又增设竞买人条件，要求“竞买人竞得周集铁矿探矿权并转采后，不得直接出售原矿产品，必须就地转化铁矿资源，建设钢铁加工项目，实现铁矿资源开发与深加工产业对接，深加工投资不低于50亿元人民币”。2011年12月16日，国土厅发布101号《周集铁矿勘探探矿权挂牌出让公告》，最终周集铁矿探矿权落入首矿大昌公司之手。后经查实，2007年至2011年的4年时间里，时任安徽省国土资源厅巡视员的杨先静先后三次接受请托，帮助安徽大昌矿业公司董事长吉立昌解决转让、出让铁矿探矿权事宜。[18]或通过修改规则，变更缩小范围并延续两年，以使本应注销的大昌公司的探矿权得以符合政策规定；或通过准入门槛的制定，限制其他企业准入，实属政策俘获。在相关公共资源交易领域权钱交易的背后，是18.9亿余元的国家财产损失。

案例二:亿中公司补偿耕地指标交易案

安徽亿中土地开发服务公司(以下简称亿中公司)是一家民营企业。2009年12月28日，《安徽省易地调剂补充耕地指标储备暂行办法》和《安徽省补充耕地指标交易暂行办法规定》规定，全省各地、县(市、区)需易地有偿调剂的补偿耕地指标，“一律纳入”省易地调剂补偿耕地指标储备库，“实行统一储备、统一管理”，“省国土资源厅对全省补偿耕地指标交易实行统一管理，全省补充耕地指标易地有偿调剂必须通过省补充耕地指标交易市场进行”。时任安徽省枞阳县国土资源局局长的余觉先明知新增耕地指标调剂交易主体应为市级国土部门，企业和个人不具备调剂主体资格，仍违规将新增耕地指标采取“委托中介”的形式出售给作为民营企业的亿中公司进行倒卖；明知所有新增耕地指标都要纳入省交易平台进行交易且省交易平台已然建立并运行，仍违规进行新增耕地指标市场外交易，违规给予亿中公司指标交易优惠款，共造成国家损失5 677.688 948万元(若加上其他项目，余觉先被控总计造成国家财产损失18 624.702 788万元)。而这一腐败行为背后，有一个基本的、关键的前提条件是2010年10月14日安徽省国土资源厅的一项政策决定。该决定以皖国土资函(2010)2027号文件的形式同意将包含上述交易中的土地指标在内的共计4 000亩土地作为历史遗留问题按老办法解决。[19]

通过分析上述案例，可以发现政策俘获的发生机理(见图1、图2)。

图1 周集案中的政策俘获

图2 亿中案中的政策俘获

(一)企业与贪腐政府官员结成利益共同体

在周集案当中，安徽大昌矿业公司与杨先静存在经过确认的多次行贿受贿事实，杨先静亦存在多次接受请托为该企业谋利的事实。2007年至2011年间，杨先静利用其担任安徽省国土资源厅巡视员的职务便利，接受大昌集团董事长吉立昌的请托，为该公司和该公司持股的首矿大昌公司争取国家矿产资源综合利用项目资金、分立延续万庄铁矿探矿权、探矿权贷款抵押备案、转让范桥铁矿探矿权、设置准入条件出让周集铁矿探矿权等事项提供帮助，于2010年、2012年先后两次共计收受吉立昌1 000.4万元。在亿中案当中，亿中公司与余觉先形成利益共同体。除去案发后余觉先退缴的赃款202.76万元之外，另有查明的非法收受和索取的他人财物，共计人民币41万元(个人实得35万元)、美金8 000元。当中，2008年至2010年，亿中公司为希望获得和感谢余觉先在业务上的关照，送给余觉先人民币15万元和美金8 000元。在利益共同体结成的情况下，受贿官员既可能接受请托而行事，亦可能基于对共谋方过往所形成的信任而主动行事，如在周集案中，杨先静自己承认期求得到回报而主动采取相关行为。由此，借助于腐败官员，特定企业在政府部门打开了缺口，开始了政策输入。

(二)层级政策过程信息不对称

在政府部门将企业请求输入并开始政策过程之后，基于层级政府之间的信任与合法渠道，政策过程得以展开，并最终使政策诉求成功抵达有权制定政策的省级政府或其部门。在亿中案中，芜湖市国土局积极协调，以市政府名义出公函，并出面协调省国土厅，芜湖市国土局非常需要指标且财政状况也比较好，愿意价格高点买指标。在收到枞阳县的公函之后，芜湖市国土局也协调安庆市国土局打报告给省国土厅。芜湖与安庆市国土局并未将已知悉或并应知悉的情况汇报给国土厅，该厅耕保处副处长尤某称上述方面“隐瞒了实情”，“骗取”了省国土厅的批复。如2010年7月12日、8月10日，安庆市国土资源局和芜湖市国土资源局分别向安徽省国土资源厅打报告请示，称2009年与安庆市枞阳县、望江县国土资源局签订了4 000亩新增耕地指标，调剂费用均于签订协议时兑现，从而要求特殊政策，但事实却并非如此。

(三)会议决策与会议管理漏洞

政策制定往往通过会议集体决策。在亿中案中，在接到芜湖市国土资源局请示之后，2010年3月25日，安徽省国土资源厅厅长办公会确定几个遗留问题按老办法处理，其中包括芜湖市申请调剂枞阳县7 000亩补充耕地指标。有两市政府的请求与背书，厅长办公会的政策决定显然不难通过。

不过，在政策制定过程中，贪腐官员“夹带私货”，如果决策会议中无法实现目标，在会议讨论决定之后、政策出台之前的会议记录上亦可做文章。杨先静案即是如此。2011年9月，安徽省国土资源厅对周集铁矿勘探探矿权挂牌出让，挂牌准入条件由矿管处拟稿并经厅长办公会研究确定，在报经杨先静签发文稿时，杨先静擅自更改厅长办公会决定，试图为首矿大昌公司量身定做，将条件更改为“竞买申请人必须已获得国家发改委在霍邱地区建设钢铁加工项目的批文”，并正式对外挂牌公告。其后厅长办公会出于舆论压力研究决定暂停周集铁矿勘探探矿权挂牌出让之后，杨先静再次擅自更改厅长办公会决定，在文中增加“或重新启动该探矿权挂牌出让工作”，并报至安徽省人民政府。此后，杨先静再次加入准入条件，使得大昌公司成为唯一一家符合报名条件的竞买人，参与竞买并得以低价购买周集铁矿勘探探矿权。

三、地方政策俘获的防治对策

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止干预过多，是防止权力寻租、政策俘获的釜底抽薪之策和一般做法(OECD，2017)。[3]不过，这些措施仍然无法解决必要的政策干预之下的政策俘获问题，尽管缩小了其可能发生的范围。因此，除此之外，还必须结合我国国情，采取一切切实可行的具体措施，对地方政策俘获予以防范。从上述典型案例中地方政策俘获的发生过程与机理出发，可以采取以下具有针对性的举措。

(一)打破利益共谋，构建亲清政商关系

上述案例当中，部分贪腐官员与特定企业所代表的私人利益，已经事实上成为了利益共同体，成为政策俘获的突破口。打破利益共谋格局，建设规范的政商关系，是防治政策俘获的入手门径。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。事实上，亲清作为新型政商关系，其构建同时涵括公权力机关、领导干部与所有企业与商界人士。既要在这一关系的双方之间划出红线、划出底线，行贿受贿一起查，严格防止利益共谋和结成利益共同体，也要保护正常的政商关系、创建和维持优良的营商环境，做好服务型政府应该做的服务工作。在这一方面，各省纪检监察机关纷纷出台相关政策文件，致力于通过正面清单、负面清单等规范运作，为上述目标做出有益尝试。

(二)加强地方政府层级监督

上述典型案例当中政策俘获的发生，离不开政策过程中各层级地方政府的参与。相对于同一级政府对其组成部门的监督，地方政府层级监督往往有更大的信息不对称，监督因此有更大的难度。事实上，在亿中案当中，省国土厅、芜湖方、安庆市国土局等多个环节中无论哪一方在整个过程中进行认真核实和监督，37 206 379.8元国有资产流失的后果都应该可以避免。因此，各个环节的监管缺失是不争的事实。要防止政策俘获，加强地方政府层级监督，尤其加强对下级政府及其部门政策诉求的真实性、合规性的审查，可以对政策俘获过程形成有效阻断。在此过程中，上级政府业务部门负有重要使命。当然，各级政府领导班子对其组成部门的监督也需要加强监管。

(三)规范会议制度

我国地方政策的制定往往必须经过会议决策。在当前，各级政府、各级部门其实均制定有会议制度，对会议管理的各个方面如时间、职权范围、内容、召开程序等皆有明确的规定，因此主要的问题应该在于各级地方党政机关的落实与强化监督。上级党委的巡视巡察、主题教育的检查、纪检监察机关的监督，均应该将各地方党政机关是否严格执行会议制度列入监督检查范围，并对未严格执行会议制度的地方党政负责人予以批评教育乃至问责。

上述典型案例表明，在会议制度当中，仍然存在会议记录管理的漏洞。会议记录是集体讨论的结果，是政策决定的依据，但杨先静得以多次私自修改办公会集体决定，这表明会议记录当中存在薄弱环节,需要规范会议制度、加强全过程会议管理。

政策俘获从来都具有相对一般行贿受贿行为更高的“技术含量”。一般来说，作为俘获者的企业未必以职能部门的主要领导作为政府俘获的对象，而是以这些职能部门里掌握政策法规制定权的类似郭京毅这样的技术官僚作为俘获对象，并进而将公共政策作为俘获的目标。在央地不同政府层级中，这一方面显然具有共性。不过，地方政策俘获的不同之处在于除此之外的复杂性。

其一，是多个层级地方政府的参与，而不是企业对公共政策的直接俘获。这一点，在亿中案当中表现更为明显。在这当中，涉及的不仅仅是枞阳县级政府，也牵涉到枞阳所在的安庆市、相关的芜湖市并直至安徽省政府国土资源厅。只有后者才有制定相关政策的权限。

其二，是非法与合法行为的交织。亿中公司诚然与枞阳县国土局局长有着非法的交易，但该县政府、安庆市、芜湖市、安徽省国土资源厅却并未牵涉到上述非法交易之中，相反，它们在政策过程当中所扮演的角色，应该说是基本合法的。虽然无疑地，部分下级政府也存在出于地方发展需要而非私利所做的有意欺瞒的行为。

其三，政策俘获的冲动与受益者未必只是企业，也可能包括下级地方政府。毫无疑问，亿中公司在此案当中非法得益颇多。但相关层级政府或因财政增收而欲出售指标，或因发展需要购买指标，而作为历史遗留问题按老办法解决的政策决定使得亿中公司这一中介公司与指标交易的双方政府皆受益。卖方能够获取超过原有框架协议的7 600元/亩的价格，买方能用2万元/亩的价格买到指标，而不是纳入省交易平台后的每亩达到3万多元的价格，似乎皆大欢喜。但在判决书中，仅列亿中公司所获为非法得利，而事实上该项政策决定所导致的交易案中，获利方应该还包括交易双方而非仅仅中介。

应该说，上述典型案例的个案分析，未必能够代表地方政策俘获所存在的普遍现象，基于个别典型案例的分析未必能够上升到普遍一般的高度。更重要的是，党的十八大以来，随着我国反腐败改革的不断深入，反腐败形势与不少地方的作为已经有了诸多改变。然而，反腐败的一般规律表明，越是高压态势之下，腐败越可能趋于隐蔽化、精巧化。从这一意义上来说，越应该对政策俘获这种高级、精巧、隐蔽的形式保持警惕。我国地方政策俘获的复杂性，除了上述具体方面之外，在理论层面仍有更多需要注意的地方。

20世纪以来，政治权力干预经济与社会生活已成为世界各国一个普遍趋势，这种干预往往是通过政策来加以实施的，政策俘获从而成为一个世界性的难题。缪尔达尔所曾总结的南亚国家、第三世界国家在腐败控制的“初始条件”上的一般困境仍然存在。南亚各国所代表的第三世界国家在权力控制本身尚未有效解决的情形下，公共权力即大规模深度介入经济并拥有极大自由裁量空间的情况，与英国、荷兰、北欧各国等早期发达国家在奉行“管得最少的政府是最好的政府”的自由资本主义时期权力即已得到有效控制，其后干预增多也只需维持清廉的情况相比，二者在腐败控制的初始条件方面有着根本的不同。而政策在我国经济和社会生活当中所发挥的作用，尤其自改革开放以来，无论就广度还是深度而言，都是西方国家和其他第三世界国家在内的世界其他国家所无法比拟的。“四大考验”，尤其是当中市场经济的考验，既包含了自由裁量权被滥用的风险，也包含了政策俘获的风险。王岐山曾经强调政治腐败是最大的腐败，要警惕掌权者被利益集团裹挟，避免权力成为资本的附属、实际为利益集团所用的情况。[20]2018年8月新修订的《中国共产党纪律处分条例》中，将政治问题和经济问题交织的腐败案件作为重点查处的对象，同时在相关的规定中，对利益集团的俘获亦持警惕。因此，防治政策俘获的重要性、必要性自不待言，且任重而道远。

{本文系湖南省社科基金重大智库项目“如何有效治理公共资源交易中的腐败问题”[湘社科办(2019)]之阶段性研究成果}