心理学视域下的公共决策偏误探析

马 桑

(云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500)

一、引 言

公共政策是政府为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。[1]因为公共政策可以大幅度地调动和利用各项社会资源，因此是调控经济和引导社会的重要手段。社会经济发展程度越高，公共政策的作用与影响力就越大。按照政治学的“政治人”假设，制定决策者是“具有利益协调能力的，追求友善合作，追求社会至善和谐”[2]的人。也就是说，政策制定者拥有一颗公义之心，必行利公之举。似乎由此而制定出的公共决策就必然反映公共诉求，维护公共利益，能够取得很好的政策绩效。然而，20世纪70年代以后发展起来的公共选择学派，却用“经济人假设”对此进行了批判，认为人的天性就是经济人，不因其进入政治环境而改变。因此，公共事物的决策者也会在私利的驱使下“假公济私”，必须要通过制度设计，如奖惩机制等防止公共决策偏离公义。

现实中，上述两种人性假设都可以观测到大量的案例，因此，无论是“政治人假设”还是“经济人假设”，如果择其一而取，都不免有所偏颇。21世纪以来，随着认知心理学的进步和行为公共管理的逐步形成，越来越多的学者发现，应该用心理学的理论和实践经验修正人性的假设。2002年诺贝尔经济学奖得主丹尼尔·卡尼曼无疑是行为科学领域的翘楚。他认为人是理性的，但不是完全理性，也不是随时理性，更多的时候，人只是利用直觉的、自动化的思维来做决策。这其中对关联性知觉的下意识使用，导致了决策过程中出现框架窄化、信息忽略、先入为主、习得性偏见、价值评估偏差等问题。[3]因此，公共政策制定者其实是具体情境中的“复杂行为人”，或者是“既定框架中的心理人”。他会在具体的情境下因某种心理因素而使得政策制定偏离了本来应该达成的优化目标。

从人类决策特点角度分析公共决策偏误，能够为公共政策失效的原因提供新的洞见，从而设立起必要的议事流程来减少决策心理偏误的发生。由此，最终能够提高决策水平，助推社会福祉的增进。目前，国内从心理学角度探讨“政策决策”的论文还非常罕见，而这与国际上行为公共管理研究的蓬勃发展和心理学在公共管理实践领域的运用形成了鲜明的对比。有鉴于此，本文拟从一些容易被忽视的心理动因上探索公共决策偏误发生的原因，进而提出若干优化公共决策的建议，丰富中国行为公共管理的研究和实践探索。

二、公共决策偏误的若干心理原因

(一)小组意识之下的一致性评价

1992年美国心理学家詹金斯(Janis)修订了其1972年提出的小组意识(groupthink)理论，提出小组意识决策偏误模型。[4]所谓小组意识就是一种群体思维，当寻求一致的意识在群体中占据统治地位时，群体成员会忽视对于所有方案的客观评估，而只会盲从其中的一种方案。这种道德判断能力和事实验证能力的退化，极有可能带来群体决策失败的结果。特别地，当一个组织的聚合度很高时，小组意识就更容易发生。詹金斯认为这是一种心理传染病，或者叫做“群体狂想症”。小组的整体认识“无差别”，有可能遮蔽研判和讨论的理性光彩，使决策者集体在自大和自满的情绪中做出不合理的决策。

造成小组意识的原因主要有三个：盲目自大，认为自己所在群体的意见就是对的；过于封闭，不重视外部信息，视野狭小，同时，还因封闭，而导致群体成员在知识结构、价值偏好上趋于一致，难以看到问题的全貌；群体压力，这种压力迫使小组成员即使有异议也只能说服自己和集体保持整齐划一。

可以用一个例子来说明小组意识带来的负面决策后果。曾经在一个美国矿山小镇，有地质工程师发现矿山出现了塌方的细微迹象，工程师认为这很危险，建议该镇矿山周边的居民全部撤离。小镇委员会的委员们于是聚到俱乐部举行讨论。讨论会期间，大家谈笑风生，整体认为没有必要大惊小怪。过去不也有这些细微迹象吗？多少年过去了，不照样平安无事！在这种认识指导下，他们没有一点防御行动。过了两个月，大范围的山体塌方发生了，造成惨重的伤亡。

小组意识的决策失误还有另一个重要原因，那就是责任分散。责任分散理论认为，通常所理解的集体决策会更加保守冷静，其实只是一个幻象。现实中由于集体决策的责任分散化，导致集体决策更容易冒进。相反，当个体决策时，项目风险越大，决策者负担的责任就越大，由此产生的心理压力迫使决策者谨慎决策。但是，当集体决策时，责任就被更多人所分担，每个人心下坦然，会提出一些更大风险性的决策主张。这一过程可以用图1说明。

图1 集体决策中冒险迁移示意图

图1假设一个集体决策团体由7人组成，P1、P2……P7位置的高度分别代表他们各自分散决策的风险值。R平是这7个人分散决策的平均风险值。R实则是最后讨论出来的决策的冒险水平值。从图1可以发现，R实比R平明显高出一截。增量ΔR=R实-R平，数值为正，代表了集体决策冒险程度提高的数量值。

(二)过度自信与思维定势

公共管理者处于公共政策制定的主导地位，有着丰富的公共管理和公共决策制定经验，因此非常容易进入过度自信的心态和经验主义的窠臼。经常把原先任期(或者以往经验)中的所谓“某某发展模式”带到新任地区，全然不顾是否有水土不服的问题。在管理学上有一个“拇指规则”，起源于农业播种时，为了测度栽种的合适深度，经常用大拇指来快速地测量种子埋进的深浅。久而久之，人们就把凭借经验的简单决策行为称为“拇指规则(拇指定律)”。“拇指规则”并不把所有获得的信息都纳入决策模型中，往往只考虑直觉上的重要信息，而忽略掉其他信息。“拇指规则”虽然一定程度上起到节约信息成本和时间成本的作用，但是也通常会因为信息采集的不完整而制定出不切实际的公共政策。当“自信满满”遇到了“拇指定律”，踌躇满志的公共管理者一般启动直觉进行决策选择。比如，落后地区的地方政府看到发达地区的先进经验时，会有盲目跟风的冲动：别人上马光伏产业，本地也就开建高科技园区；别人搞了特色旅游小镇，自己也大手笔地弄一个某某古国。然而，这些产业是否符合本地实际？是否切合既有的要素禀赋？都不得而知。缺少要素配合的政策选择必然在现实中屡屡碰壁，形成不了良好的经济效益，最终只能是地方财政为这些官员的刚愎自用买单。

(三)信息负载之下的带宽受阻

米勒认为人类短期内只能够处理7±2个信息团，虽然具体的信息团的数量在学界有争议[5]，同时，受过训练的人能够通过重新解码归类，把小信息集合成大的信息团的方式处理更多信息，但是人类大脑一定时期内存在信息处理限制这点是公认的。米勒法则在理解决策偏误上非常有用。按照理性人的分析，决策者能够在多个方案中两两权衡，最终得出一串有序的偏好排列，但是，米勒法则告诉我们，如果需要选择的项目种类较多，各方面的信息纷杂，那么公共管理者是很难做到“选择理性”的。

2012年，哈佛大学行为经济学家塞德希尔·穆来纳森和普林斯顿大学的心理学教授埃尔德·沙菲尔出版《稀缺：我们是如何陷入贫穷和忙碌的》一书，书中用“带宽”受阻来解释了人们在时间压迫或者身体劳累下的认知缺陷。[6]通讯上的“带宽”是指能够有效通过某个信道的信号的最大频带宽度。电脑发明之后，带宽被延伸指代电脑的内存。其后，认知心理学上借用“带宽”一词表示人们的认知能力、决策能力以及执行控制力。如同电脑增加一个内存条就会增加内存的总量一样。当一个人心平气和地深入思考某项决策时，他的心理带宽(决策能力)就非常宽大，因此就能够游刃有余地处理事情，做出更优的选择。反之，如果信息负载和压力加强，人们的带宽是受到阻滞的，此时容易产生“管窥之见”，仅专注于某件事物或者某个方面，忽略其他事物(或者其他方面)。受它影响，只有重要而紧迫的事物(信息)才能够进入个体思考的“管子(范畴)”之内，其他事物则被排斥或抑制在外。这种决策容易造成短视的后果。

(四)承诺续扩之下的绝不收手

1976年，行为科学家斯托(Staw)以商学院的大学生为被试，从“责任”(高或者低)和“决策结果”(正向或者负向)两个维度，采用2×2的设计，对动态中的决策行为进行实验。[7]被试学生的身份均被假设为大型公司的财务主管，他们的工作就是要在两个备选的职能部门中，选择一个进行研发投资，并给出投入的金额。被试的学生按照“高责任”和“低责任”分为两个大组，每个大组中依据给出的决策结果回馈的正负不同又区分为两小组，所以一共是四个小组。

在高责任组中，被试需要做两次连续的决策，两次决策中被试都是决策的负责人，在第一次决策后他们将获得决策结果(正或者负)的反馈，然后再接着进行第二次投资决策；在低责任组中，被试被告知第一次的决策是由公司中另一位财务主管做出的，并告诉他们该决策的结果(正或者负)，然后让被试做第二次投资决策。

所有组别中，初次决策结果为正向时，说明上轮投资收益不错，被试被告知：所选择投资的部门利润率上升，未被选择的部门利润率则下降了；反之，初次决策结果为负则说明上轮所选部门的投资失误，未带来收益。这时，需要被试开始第二次的投资。实验中的因变量为被试继续投入的资金额。

实验结论表明：(1)“个人责任”和“决策结果”均具有显著的主效应，即高责任组的平均投资金额高于低责任组,正向结果组的平均投资金额低于负向结果组;(2)“个人责任”和“决策结果”之间存在显著的交互效应,高责任且负向结果情境下，被试的投资金额显著地高于其他三种情境(高责任正向结果、低责任正向结果、低责任负向结果)，而这后三种情境中被试的投资金额则无显著差异。

斯托将这种“承担高责任的决策者在面对失败的结果时，却仍然决定向原先的行动持续投入资源”的现象称为“承诺续扩”。在其后的研究中，斯托进一步指出，一个典型的续扩情境具有三个特点：第一，已经投入了大量的资源(如资金、时间或精力等)；第二，初始的行动收到了负向反馈(即出乎意料的“差”或者不符合预期的“好”)；第三，决策者可以决定后续选择,要么继续投资以试图挽回已付出的成本，要么从该行动中完全撤出。但是，正因为承诺续扩效应的存在，决策者是铁了心地“不撞南墙不回头”，甚至是“撞了南墙也不回头”。

在斯托的承诺续扩实验之后，相当多的学者对此进行了研究，发现不仅个体决策者会产生承诺续扩行为，群体决策中也会出现这种倾向。斯托本人对承诺续扩的解释是“自我申辩理论”。此外，决策困境理论、沉没成本理论、预期后悔理论、前景理论均对此做出了解释。其中，被认为最有说服力的是前景理论。前景理论指出，如果即将选择的结果低于预设的参照点，决策者将表现出爱冒险的特征，宁愿放手一搏，寄希望于用好运气来避免损失。同样地，这种损失背景下的风险寻求在组织决策中也是一样存在的。这就会导致集体决策时，一招出错，就会持续地频出昏招。

综上所述，良好的公共政策决策绩效不是在集体决策中就可以自然而然地获得。很多心理因素会导致公共决策的偏误大于个体决策。公共决策偏误中的心理动因可能有八个。(1)群体思维。在从众心理和团队一致的要求下，决策团队成员会隐藏个人的想法，选择随大流，这限制了思维的个性化和创造力。(2)过度自信。决策团队过分迷信集体的判断力，未进行细致独立的分析，致使判断偏误。(3)冒险转移。由于责任分散、显示自我等因素，导致集体决策的风险偏好高于个体决策。(4)思维定势。在新的决策过程中，遵循先例来做判断，对新出现的问题或翻转可能视而不见。(5)信息负载。受大脑处理信息能力的限制，决策成员只能对有限的项目或者信息进行排序选择。(6)带宽受阻。带宽是对个体计算能力、关注能力、决策能力、自控力等的衡量，在时间紧迫、信息拥塞的情况下，决策能力会下降。(7)管窥效应。只关注提案的主要特征，而忽略其他方面，容易做出轻率的决策。(8)承诺续扩。越是前期决策失误，越要在同样的领域追加投入，以期弥补前期损失，最终把小问题滚成大问题。

三、缓解决策偏误的心理学对策

(一)拓展行为科学家参与公共政策制定的空间

目前，我国公共管理决策科学化的实践过程中，各地均成立了各类型的智库。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。意见指出，尽管我国智库发展很快，在出思想、出成果、出人才方面取得很大成绩，但同时，随着形势发展，智库建设跟不上、不适应的问题也越来越突出，主要表现在：智库的重要地位没有受到普遍重视，具有较大影响力和国际知名度的高质量智库缺乏，提供的高质量研究成果不够多，参与决策咨询缺乏制度性安排，智库建设缺乏整体规划，资源配置不够科学，组织形式和管理方式亟待创新等。

在智库的专业人才组成上，心理学和行为科学家非常稀缺。这一方面和我国的心理学一直以来强调实验室研究和基础研究的专业属性相关，也和我国行为公共管理的发展薄弱有关。然而，鉴于行为科学在公共政策领域的重要价值，一些发达国家早在21世纪伊始就建立起各种行为助推和公共政策制定与评估的行为学智库。比如，英国卡梅伦当政时期，成立的“行为洞见小组(BIT)”(Behavioral Insights Team),该小组由行为科学家和公共管理专家组成，独立于政府，提出了很多针对性强的提案，利用行为科学规律“四两拨千斤”地设计了很多政策改进框架，取得了较为显著的政策绩效。为了更好地推进决策科学化，我国也迫切需要建设起以行为科学家为基础的专业智库，对决策主体心理和政策客体心理进行研究和规律总结，积极参与到公共政策的制定、执行、评估的全过程，辅助设计更加实事求是、成本低廉、效果可期的公共政策。同时，随着行为科学家介入决策领域，造成决策偏误的心理学诱因将日益成为公共管理者知晓的“公共知识”，从而能够帮助他们在一定程度上规避这些心理陷阱，做出更加客观理性的决策。此外，行为科学家还可以预先对公共决策进行风险评估。所谓公共决策风险评估，就是对决策行为、目的进行量化分析和性质界定，科学预测和研判各种可能出现的风险隐患，建立预防预警机制，避免出现片面考虑而导致决策失败。[8]

(二)转化思维角度的红队研判法

公共决策是一个动态过程，而群体思维、过度自信、冒险转移、承诺续扩等思维缺陷则是过程变量，必须在过程中控制这些不良思维缺陷的生长空间，才能有效地避免决策偏误。在此介绍一个在决策领域比较著名的方法——红队研判法。

红队研判法，英文名称Red Teaming，是一种为克服集体决策偏差而设计出竞争对手方(红队)，从对手的角度检视决策方案与假设的缺陷和不足，从而修改完善方案，最终获得理性决策的方法。这一思想的核心是批判性思维，最早源于19世纪德国军事战略家开发的战争游戏法。第二次世界大战以后，美军的很多战术训练和作战方案优化与评判中大量使用了这种方法，被认为能够有效地减少决策失误，提高决策水平。红队研判法最大的特点是：它非常正式地设立了在决策过程中专门“挑刺”，或者从反面收集信息并指出不足之处的“竞争对手”。红队提出的问题往往能够打开一个新世界的大门，迫使决策者从另一个方向来思考问题、完善决策。

还有一些决策流程改进方法与红队研判法有异曲同工之处。比如，在决策过程中成立多个讨论小组，分别就同样的决策议题进行独立的讨论，最后再进行集体交流，这样的做法既打破了群体的封闭性，又有可能形成多样化的观点，从而在碰撞和交锋中优化决策；再比如设立专门的决策评估团队，注意引入群体外部的成员，尤其是该领域的专家和行为科学家，从而更加客观地评估决策。

(三)利用好经验数据和信息资源，开发有针对性的决策辅助系统

心理偏误通常是下意识发生的，人们在决策的过程中根本意识不到，因此在需要理性决策的场合可以借助一些能够察觉心理偏误，并提供警示的决策辅助系统(Decision Support Systems，简称DSS)来预警。George等人在2000年开发了一个缓解思维定势的DSS系统，试图帮助人们在作决策时避免思维定势的产生。[9]他们的系统针对房屋销售的真实商业决策问题展开。在决策开始前，DSS系统在计算机上会呈现房屋的相关信息(如房屋背景知识、市场价格信息等)，这一步的目的是完善信息，提高决策者的专业信息水平；在决策进行时，当被试的估计价格超过一定阈值，DSS系统将自动给予警告，提示被试认真考虑一下，这个判断值似乎是有问题的。实验结果发现，使用DSS系统的被试比没有使用DSS系统的被试改变估计价格的次数更多，对于房屋销售的定价更客观一些。一般认为，减少判断偏差有四个步骤：“警告、描述、反馈和训练”。据此，防止心理偏误的DSS决策系统可以从警告发生心理偏差的可能性；描述出偏差的方向和可能原因；提供相应的判断反馈；利用反馈，使用任何可以改善心理偏误判断的方法，进行拓展项目的训练这几个方面来着手。

除了DSS系统以外，还有专门针对群体决策的GDSS系统(Group Decision Support Systems)。它是一种在DSS基础上利用计算机网络与通信技术，供多个决策者为了一个共同的议案，通过某种程序相互协作地探寻半结构化或非结构化决策问题解决方案的信息系统。与传统的会议决策相比，GDSS不受时间与空间的限制，同时具有分散决策和集中决策的特点，能让决策者相互之间便捷地交流信息与共享信息，减少片面性；能够集思广益，激发决策者思路，使问题的方案尽可能趋于完美；可防止小集体主义及个性对决策结果的影响；可提高决策群体成员对决策结果的满意度和置信度。当然，任何一种GDSS的研发都不是一件简单的事情，往往需要决策科学家、计算机专家、运筹学专家、行为科学家的共同努力，动用多学科的理论、方法与技术来完成。

在有针对性地对决策心理偏误进行纠偏之后，能够产生一个更优化的决策模式。和传统未纠偏的公共决策相比，这一决策组织模式应该有8个特点。一是知晓决策心理规律，从而有意识地避免一些心理偏误。二是包容性。能够容忍并重视不同的批评意见，促进多样化思维。三是客观性。应全面采集信息，如实分析信息，进行充分讨论，根据所掌握的信息判断议题的质量。四是预见性。决策过程中，应对未来不确定的假设、机会、挑战等进行科学预测。五是学习氛围。心态开放是打破心理偏误的法宝之一。当群体学习氛围浓厚的时候，团队成员可以通过互动，学习他人的长处。六是团队交流。成员之间的充分互动是必要的，有助于找到更好的问题解决方案。七是纠错系统。通过计算机辅助支持技术，优化决策过程。八是洞察能力。该模式对关键因素具有很好的捕捉能力，对于决策过程中发生的问题有着敏锐的洞察能力，对未来的趋势有着良好的判断能力。传统心理偏误决策模式和纠偏决策模式各自特点的对比详见图2。

图2 决策心理改进前后的特征对比

四、总结与展望

从心理学视域研究公共决策偏误问题，就方法论而言是一种个人主义式的。对于社会科学的所有领域而言，个体行为和心理分析均构成该学科极其重要的微观基础。原先的管理决策领域秉承理性人假设，对决策模型进行了规范研究。然而，理性人假设在实践领域缺乏充分的检验证据，不能很好地解释公共决策偏误的原因，也无法给出更具有操作性的改进建议。这一点在心理学和行为科学研究方法和实验手段崛起之后才大为改观。

党的十九届四中全会提出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[10]从行为角度关注组织决策模式，了解决策失误的心理诱因，重视检视决策流程，有助于修正决策偏误，提高政策的实施效果，助推国家治理体系和治理能力现代化的早日实现。

在这样的背景下，本文基于经典的心理学规律，对公共管理者的决策偏误进行了分析和讨论，认为能够通过拓展行为科学家参与公共政策制定的空间、引入红队研判等过程控制方法、开发有针对性的决策辅助系统等对策改善决策绩效，形成一个有包容性、客观性和预见性的更优决策。下一阶段，随着脑科学的发展和实验方法的进一步成熟和完善，公共决策必将朝着科学的方向迈出更大的步伐。