差异与互适：行为公共管理的演进脉络

邓 崧

(云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500)

行为科学的兴起及其对传统公共管理研究方法和实践运用的拓展，业已成为当今公共管理学的重要演进方向。以行为科学为导引的研究与实践，渗入了公共政策建构、公共政策分析、组织决策、公众满意度评价、公众感知等广阔领域，从而诞生了一个全新子学科——行为公共管理。与经济学介入新古典经济学的“艰难历程”不同，行为公共管理因其对管理中人性假设的准确把握，弥合了传统公共管理缺失的微观基础，因此被迅速接纳与应用，成为公共行政最重要的发展领域。一方面，随着公共管理规模的扩大，治理复杂性愈发增强，传统上基于经济人假设或者政治人假设的模型难以应对新的社会实践问题，客观上需要重新检视立论的实证基础；另一方面，认知科学、神经科学领域的新成果不断涌现，也为在理论上重构公共管理，实践上增益管理绩效提供了可能。这两方面的协同作用推动了行为公共管理的诞生，为探索管理主体与管理对象的心理动因和行为机制建构了良好的分析视域。厘清行为公共管理的学说史与实践历程的重大事件，有助于把握公共管理的演变逻辑和前沿脉动，对于中国公共管理的理论研究和实践运作也有极强的借鉴意义。

一、行为公共管理的发端：对人性假设的反思与重构

(一)传统公共管理的人性假设

自威尔逊把政治与行政两分之后，独立的公共行政随即出现。20世纪40、50年代，凯恩斯主义国家干预学说甚嚣尘上，政府的作用与规模日益扩大，公共行政的重要性也日渐凸显。传统上，公共行政基于内部的科层制结构与外部实施的政策法规手段，对社会公共事务进行管理。按照麦格雷戈的观点，每一个管理决策或每一项管理措施的背后，必然有某些关于人性本质及人性行为的假设。因此，只要是管理，贯穿其整个过程的就必然是人的行为规律，就必然要以对人性的认知作为基本前提。

如果把21世纪以前的公共行政视为传统公共管理阶段，那么，这一时期管理领域关于人性的认识大致有三种主流观点。

1.经济人假设

经济人假设，即人有追求个人利益最大化的天然动机。古典政治经济学的扛鼎人物亚当·斯密认为，经济人的逐利特征能够带动每个人积极生产，最终做大财富的蛋糕。1901年，“管理科学之父”泰勒通过在伯利恒钢铁厂的一系列实验，把经济人假设融入管理视域，将物质激励与其对生产效率的促进作用联系了起来。推而广之，在公共管理领域，经济人假设意味着“胡萝卜+大棒”是有效的管理手段，因而政府对社会的管理通常以“硬核家长”的面目出现，强调令行禁止、政出必行。这一时期的政府管制理论中，占据主导地位的是命令控制型管制和经济激励型管制，要求政府的政策手段直接作用于政策对象。比如，对于污染型企业开征“庇古税”，以便让其承受部分甚至全部社会成本，从而纠正其外部负效应行为；再比如，对于政府鼓励发展的产业，则有可能提供财政补贴、税收减免等。在对于公共组织人员的激励方面，也强调物质利益的刺激作用。20世纪70、80年代兴起的新公共管理运动倡导用企业家精神塑造政府，究其本质也是认可用竞争性手段对经济人进行效率激励，在对宏观政策的评估中，也在广泛采用反映各类物质利益增进的评价指标。

经济人假设后来被麦格雷戈归纳为“X理论”。他认为这种管理方式在把人群分为两类的基础上，体现了控制论的观点：既然大多数人生来懒惰，且不喜欢负责任，缺乏公共精神，宁可被别人指挥，个人的目标追求是生理需求与安全需求的满足，那么，这类人应该被领导、被管束，只需用物质激励激发起这类人的追求以实现政府需要的行为目标即可；另外一类少数的、有公共情怀的，能够克制感情冲动的人就应该承担起管理的责任。

2.社会人假设

关于人的社会性，马克思早在其经典著作中就有深刻的阐释。具体到管理学科，对人的社会性研究始自美国的“人际关系理论大师”梅奥。1927年，梅奥接手了对霍桑工厂“物质条件与生产效率关系”的研究。他发现之所以物质激励并未显示出与生产效率的正相关性，是因为纯粹的经济人假设并不是人性的全部。人际关系、群体态度、人的心理状态也能够对生产绩效有很大的影响。因此，想要提高员工的工作效率，物质福利是手段之一，但更加重要的手段应该是：协调组织氛围，运用人际关系理论，满足人的社会性需要。

社会人假设同样对政府的公共管理活动和公共伦理产生了影响。政府管理社会时，指挥、控制和监督是管理的一个方面，但另一个方面，要积极倾听民众的意见，了解民众的思想感情，重视社会和谐与社会公平。

社会人假设在20世纪40年代末以后经由马斯洛的补充和完善，演化出追求在社会生活中获得价值实现的“自我实现人”假设。这一理论认为，人的潜力是非常巨大的，在基本需要和社会需要得到满足之后，将产生寻求发挥自身潜力的需要。管理者如果能够把个人目标与组织目标相结合，就会焕发出更大的产出绩效。麦克雷戈其后在1957年提出的“Y理论”被认为是接近于“自我实现人”假设的一种人性看法。根据“Y理论”，对人的激励主要是给予来自工作本身的内在激励，让他担当具有挑战性的工作，担负更多的责任，促使其工作做出成绩，满足其自我实现的需要。如果给人提供适当的机会，就能将个人目标和组织目标统一起来。

社会人假设不但深刻地影响了公共组织内部的人事激励改革，而且对政府管理社会在改善回应需求方面产生了积极影响。比如，新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划只有通过集体努力和协作，才能够最有效、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，具体计划在实施过程中，需要民众的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。

3.文化人假设

文化人概念由德国哲学家卡西尔所提出。卡西尔认为，人与动物的区分在于人类社会都根植于一定的文化环境中。人事实上是文化的动物。因此，任何的人性都与既定的文化相关联。1981年，日裔美籍学者威廉·大内进一步发挥了文化人假设。他在比较美、日两国企业的构架和特点之后，提出“Z理论”。他认为个体的价值观决定了其心理与行为。为了提高组织绩效，企业应该通过构建组织文化来影响个体的价值观，继而引导并改善个体行为。文化管理比针对“经济人”心态的物质激励和针对“社会人”渴求的心理满足更加重要。

文化人假设让公共管理者认识到治理需要注意目标对象的文化特征、价值观和精神层面，要因地制宜地实施公共政策，应该有畅通的信息传递机制，保证下情上达，鼓励民众参与公共事务，包容多元观点。

综合来看，人的行为与动机一直是管理哲学研究的重点，同时也是管理实践不断探索并验证的领域。管理学界有道德人、政治人、经济人、社会人、自我实现人、文化人等不同的人性假设。长期占据主要地位的是经济人假设、社会人假设和文化人假设，分别对应着“X理论”“Y理论”和“Z理论”。经济人假设要求公共管理者注重物质激励，政府的各项政策措施要能够带给个体理性的预期，鼓励其在既定规则下努力进取，为社会做出贡献；社会人假设需要公共管理者意识到制度设计还需兼顾公平，和谐社会、和谐人际关系是提升工作效率和幸福感的重要渠道；文化人假设指出了价值观对公共事务处理有着重要的影响力，任何的制度安排都应该充分考虑政策对象的文化背景与文化认同。这三种人性假设在不同程度上影响着公共管理的实践过程，并在一些一维度评价的情境下有很好的解释力。但就普遍情境而言，单一假设不免失之偏颇。

(二)公共治理的真实对象：框架中的心理人

20世纪80年代以后，认知心理学层面逐渐出现了一种新的理论——“框架效应”。该理论从个人层面分析入手，认为情景框架是个体处理和建构信息的出发点。“框架效应”的渊源有两个，一个是舍瑞夫(Sherif)的参照框架理论(Frames of reference)，另一个是卡尼曼(Kahneman)和特威尔斯基(Tversky)的前景理论(Prospect theory)。舍瑞夫假定个体的判断和认知不仅受到心理因素的影响，而且是在某个既定的参照框架下做出的。这里的参照框架指的是“一套控制感性认识、逻辑评价或社会行为的标准、信仰或假设”[1]。卡尼曼和特威尔斯基考察了本质相同的一组信息以不同的方式表达或呈现，将会如何影响人们的选择和他们对选择的评价后，得出结论：同一组资讯经由不同的表达导致不同的决策选择。这说明人类的行为决策都是在既定的框架下做出的。那么，如果发现框架效应作用于人的规律，是否就能够引导人类的行为朝着一个期望的目标前进呢？这方面的研究显然会对政府的公共管理产生颠覆式的改变。通过对一些与理性决策绩效不相符的“异象”的科学解释和验证，心理学研究开辟了公共管理的新视域。

细分来看，框架有可能是记忆中的认知结构(或称基模)，它在影响个人的判断和推断上非常重要。这种认知结构有可能是长期文化熏陶的结果，从这个意义上说，框架效应和文化人假设有一些相关性；框架也有可能是在特殊情景下的各项限定与约束，甚至是不同的语义提法，人们的判断和行为活动必将在一定的框架中形成，所以人是框架中的心理人。可以看出，“框架”一词的含义是有差别的。前者指的是已经形成的框架(frame)，后者指的是塑造框架形成的过程(framing)。在框架效应的分析中，这两种语义要因具体情境择一而用。

既然人是既定框架中的心理人，那么公共管理的实际操作就充满了张力，好的治理和坏的治理都有可能出现。“让社会更美好”的政策未必被社会所接受，用心良苦的愿景也可能被公众漠视。同时这也解释了为什么一项政策在某个地区大获成功，而在另外“照搬”与“复制”的地区却只能取得“东施效颦”的结果。

二、行为公共管理的发展

(一)行为公共管理是对传统公共管理微观基础缺失的回应

所谓公共管理，是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理、法律等方法，通过公共政策的作用，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现社会的公共福利与公共利益。虽然公共组织内部的管理也是需要注意的方面，但是内部管理只有最终体现在外部管理(即对社会公共事务的管理)的有效上才是有意义的。[2]所以，公共管理的焦点问题应该是政府行为过程与民众体验过程之间的相互影响和互动。首先，公共管理者(政府)应该尽量准确地摸清楚民众的心理需求和问题诉求；其次，借助公共政策，公共管理者需要提供符合民众需要的公共服务和公共产品。显然，公共管理要取得预期中的绩效，需要民众的行动正好和政府的期望相吻合，或者至少在一个合宜的阈值范围内吻合，这是公共治理的最高境界。

但是，各国大量的政策实践告诉我们，民众行为偏好完全符合政府期望在多数情况下只是政府一厢情愿的“幻想”。为了让民众的行为取向趋近政府的期望，学者们开始探索把心理学规律运用于公共管理领域。

自20世纪40年代起，一些著名的管理学家一直呼吁在公共行政与心理学领域之间寻求更大的融合。[3]在1978年诺贝尔奖获奖感言中，西蒙就强调了他的开创性著作《行政行为》的要义是：“决策是行政的核心，行政理论中的术语源于人类选择的逻辑和心理。”[4]尽管大量的公共管理实例让学者们注意到了微观行为主体选择的多样性，以及把握这种规律在行政管理中的重要性，但是，在很长一段时间里面，政策或制度的对象——个体与群体的行为偏好并不被政策科学家们所关注。在他们看来，民众行动策略中的“非理性”因素是无法捉摸的，探寻这种非理性本身就是不可能的。同时，个人的非理性因素可以通过无数人的互动，呈现出一种均值回归的特点，从而相互抵消。因而不需要专门分析制度接受者的行为模式，只需认真做好政府的决策就可以了。如果制度或政策的效果不佳，必然是政府的制度或政策不好，而不是其他原因。这种观点在表面上很有道理，但对自身决策的心理偏误和民众行动策略的漠视不可避免地带来了更多的政策失效与政策浪费。

进入1960年代后，心理学上出现了一个全新的研究方向——“认知心理学”。它把人看作是一个类似于计算机的信息加工系统，利用信息加工，从信息的输入、编码、转换、储存和提取等加工过程来研究人的认知活动。按照认知理论，可以通过计算机建模来建立人的认知模型，从而揭示人类的心理活动规律。认知活动的整个流程，是由紧密衔接的若干阶段构成的：首先是刺激物经过感觉器官成为感觉材料，再经过以往经验和人格结构的折射，赋予感觉材料具体意义，由此构成一个知觉过程。通过这一知觉过程，个体可以对过去事件做出评价，对现在事件做出解释，对未来事件做出预测。同时，这一系列心理活动指引着人的行为。那么，如果能够掌握行为主体的认知模型，自然也就能够分析行为人面对某项公共政策或者制度安排的可能选择，从而判断政府政策的有效性。总之，在认知科学尤其是脑科学研究日益深入的背景下，人类的心智模式不再是一个“黑箱”，而是一束束可以抽丝剥茧有规律可循的草蛇灰线，这就让心理学进入公共管理领域有了可能和必要，行为公共管理便应运而生。同时，它通过政策对象的心智和行为分析，很好地弥补了公共管理“微观基础缺失的问题”。

(二)行为公共管理本质上与传统公共管理互适

传统的管理主义信奉效率优先，遵循工具理性取向，崇尚定量评估，因此，大量使用市场化方法、企业化管理、绩效测量等手段。在20世纪70、80年代，这些管理手段对重塑公共部门组织结构、改善组织绩效、提高组织活力等起到了显著的效果。但是，管理主义的工具手段运用越多，其公共性的流失也就越严重。管理主义一方面把民众作为效率提高的机器和对象，剥离了民众的公共管理主体资格和权力，另一方面把民众当做“顾客”，其实是将民众排斥在公共管理之外。[5]治理的一个重要特点是“多元”，政府在公共治理中，如果忽略民众的参与、民众的反应，再好的政策也只会是政府一厢情愿的“自以为是”。

心理学的前沿进展让传统公共管理中因行为规律缺失而产生的知识难于指导行动、理论缺乏解释力、管理方式僵化等现象无从遁形。在这样的情况下，探寻公共管理的微观基础——个体和群体的行为机制逐渐成为研究与实践的热点。

理论层面，21世纪以来，学者们不断将心理学理论借鉴和扩展到公共管理相关领域。精神分析、民意测验、实验仿真等心理学研究方法和工具也被越来越广泛地使用。研究涉及公共服务动机、政府透明度问题、公共服务的竞争和选择、基于实验方法的绩效测度、公务员信任和助推型公共政策的制定[6]等诸多方面。

实践层面，利用行为科学的规律来改进公共政策的热潮更是从发达国家扩展到发展中国家。在英国，2004年，当时的首相布莱尔就成立了“策略小组”，颁布“个人责任与行为变化”报告，指出基于行为洞见的政策设计将在医疗救助、健康教育、预防犯罪与反社会行为等方面产生重要效果；[7]2010年，卡梅伦政府正式成立了“行为洞察小组(Behavioural Insights Team，简称BIT)”，由行为经济学家和行为政策科学家组成，由2017年的诺贝尔经济学奖得主理查德·塞勒任顾问，这个小组被授权“创新性地发现、鼓励、促使、支持人们为自己作出更好的选择”[7]。在美国，奥巴马政府任命助推理论的主要提出者桑斯坦担任“信息与规制事务办公室”主任。[7]2015年9月15日，奥巴马签署了总统执行令《运用行为科学的洞见更好地服务美国人民》。桑斯坦宣称，在奥巴马首届任期内实施的基于行为科学分析的规制措施为美国政府每年节约了900多亿美元的财政资金。[7]在非洲和亚洲的很多地方，学者们对于贫穷人口行为的分析揭示了贫穷的原因，并给公共组织设计出更有效的扶贫政策。[7]

如果说行为经济学的发展历程经受了新古典经济学长时期的排斥才逐渐被接纳，那么行为科学在公共管理领域的演进则比较顺利。它的发展体现了与传统公共管理的互适，互适的原因有两个。

第一，公共管理本质上是一门学以致用的学科，迫切需要运用新的研究方法和研究思路去识别政府管理中的真问题，进而求解实际操作中的硬骨头或者新问题。诚如前世界银行行长金墉所说：“在理解和改变人的行为方面，我们可以做得更好。(行为公共管理)这种基于对人的决策和行为深刻了解的方法有着巨大的前景，应用范围十分广泛。”[8]

第二，公共管理学科并未从一开始就抱定“理性人”这种唯一的假设，而是将其视作一种“规范性”的模型或者理想的行为规则。很多政策分析家都明白理性决策是在理想情境中发生的，但并不是公共管理的现实，因此提出了有限理性决策模式(西蒙)、渐进调试决策模式(林德布洛姆)、混合扫描决策模式(埃特兹奥尼)等。行为公共管理正是借助认知科学的发展，针对个体和群体行为偏差构建起更为拟合现实的预测性模型，从而有的放矢地提高公共管理的绩效水平。

因此，从互适性上看，行为公共管理可以看作是公共行政学者和心理学家交流借鉴并相互启发的一种方法。

三、行为公共管理的研究视域

(一)行为公共管理的研究视域

按照奥尔森等人的解释，行为公共管理是一种全新的方法体系，其特征是通过我们对个体和群体的基本心理学和行为科学的最新理解，从个人行为和态度的微观角度对公共管理进行跨学科分析。[9]具体表现在两个方面：第一是运用心理学的概念、理论和方法对公共管理的经验世界进行科学的描述、解释和分析；第二是在公共管理的情境下研究个体或群体的心理与行为规律，并做出相应的预测、控制或引导。[10]综合分析中西方研究文献，行为公共管理的研究视域大约包含以下五个方面。

一是公职人员的公共服务动机。包括公共服务动机的内涵、测量维度、影响因子、实证分析、动机与公共管理绩效的关系、对公共服务动机的调节机制等。也有一些研究是反过来研究公职人员的职业倦怠问题，比如我国针对税务系统公务员的研究；还有一些研究是关于公职人员腐败问题的，涉及腐败心理因素、腐败经历、外生情境等多个方面。

二是公共组织决策心理。一直以来决策心理的研究有应然和实然两个路径。传统上认为公共决策是有充分理性的规范决策。但行为科学认为决策主体仍然是在具体情境框架之下的心理人。利用心理学的知识可以深入探讨损失厌恶、禀赋效应、参照依赖、小组意识和框架效应等心理对于政府决策者的影响，从而正视决策缺陷，规避风险，更好地提升决策质量。

三是公众满意度。包括公众对公共产品提供效果的满意度、对公职人员行为的满意度、对服务流程的满意度、对电子政务服务的满意度等方面。以往的研究在这些领域也有涉及，但研究方法多流于问卷调查和访谈等传统的社会调查法，鲜少使用心理测量工具、心理学量表或者心理学的理论分析框架。在公众满意度的研究中，比较著名的是期望差异模型，它认为民众对公共服务绩效期望和绩效感知之间的差异，决定了民众对于公共服务满意度的高低。当公共服务绩效高于民众的期望，出现正落差，满意度高；反之是负落差，满意度低。[11]

四是公众的公平性感知。公平性，也可以看作是社会公正。社会公正包括分配公正和程序公正，分配公正侧重于分配结果的公正性；程序公正侧重于过程中的公正性。脑科学和神经化学领域的进展，使得这一原来是哲学思辨领域的命题能够运用脑成像技术和神经激素进行实验测量，从而探究不平等规避和公平感知的生物学基础。这也衍生出政府信任、政府透明度感知、集体行为发生机制等。它同时和“公众满意度”也有很强的关联。其中，透明性研究中有一个著名的“财政透明悲观效应悖论”研究。通常认为，财政透明是建立现代民主问责制度的重要起点。财政透明应该能够提高民众感知到的公平水平，并由此提升对政府的满意度。但是按照海尔德[12]的研究，过高的财政透明度反而会降低政府效率。

五是公共政策优化。公共政策本质上是对很多个体行动或选择的干预。其正当性的出发点有两条：一是替代判断标准,即政府做出的判断是个体在“理性”情况下也会做出的判断；二是最大利益原则，是指政府所做出的决定是基于社会最大利益的考量而做出的。因此，传统上认为既定的公共政策总是出于增进福祉而做出，它理应得到政策对象的无条件支持，进而获得预定的干预目标。然而，这种干预思路因为没有考虑个体决策(政策主体和政策客体)背后的认知与行动过程，政策效果很难预料。按照框架理论，改变参照系即可影响公众的偏好序列，那么，如果构建合宜的框架环境，就可以巧妙地“干预”个体的认知进程，推动其行为向政府所期望的方向发展。这种政策设计的思路是：通过选择情境构造，改变那些能够影响个体参照系的外生变量，引导行为主体选择那些福利水平更高的行为，最终达成更优的资源配置。这就是塞勒等行为科学家所倡导的“助推式”公共政策，其广泛地涉及到贫困救助、教育发展、社会保险购买、环境保护、财政税收等政府公共管理活动的方方面面。这类政策有时并不需要很多的货币激励，有的也许只是政策文本上的几个改动，因此是“性价比”超高的公共政策设计思路。

(二)行为公共管理与其他相近学科的区别

行为公共管理是一门相对年轻的学科，从20世纪末开始，迄今不过20来年，但现代社会中的任何一门学科都是在广阔的学术共同体中发展起来的，借鉴和使用其他学科的研究方法和理论假说不但是学术圈自然而然的“融合”，而且还因此时不时地收获另辟蹊径的“惊喜”。对于行为公共管理而言，除了它脱胎的母体心理学与公共管理以外，与之联系最紧密的学科还有三个。

1.行为公共管理与管理心理学的区分

管理心理学是研究组织管理(特别是企业管理)中人的心理活动规律的一门学科。其主要任务是研究个体、群体、组织、领导等心理活动对象的具体心理活动规律，寻求激励人的心理和行为的各种途径和方法，以最大限度地调动人的积极性、创造性，提高整体的劳动生产率。具体内容包括个体心理、群体心理、领导心理和组织心理四个方面。

从管理心理学的定义中不难发现，管理心理学不是探索一般情境下人的行为规律及其潜在的心理机制，而是把研究范围严格限定在组织管理活动这一特定范畴中，这里的“组织”可以是企业组织、政治组织、经济组织、军事组织、科教文卫等社会组织的学科。因此，管理心理学是社会中的各个微观组织为了提升组织绩效而运用心理学方法和规律来改进管理的学科。

行为公共管理既有对公共部门组织内部的绩效研究，也有运用心理学规律对社会主体公共服务体验的分析和行为助推。也就是说，在内部组织绩效分析和绩效提高方面，行为公共管理可以向管理心理学借鉴很多知识，但是行为公共管理还研究公共管理组织的外部——民众的认知和行为选择，后者并未被管理心理学所关注。因此，和管理心理学相比，行为公共管理的外延更为丰富。

2.行为公共管理与政治心理学的差异

政治心理学是政治学与心理学的交叉学科，是对政治现象与心理过程共有部分的研究。基本的内容包括两块：一是运用心理学的概念、理论和研究方法，对政治学基本理论和社会政治现象进行科学的分析、描述、解释和验证；二是研究特定情境下政治进程的发生、发展对个体或群体的心理特征与行为方式的影响机制，并做出相应的预测与控制。[13]

从国外的文献情况看，政治心理学集中于三个方面的研究。

首先是政治个体的研究，主要探讨政治环境对个体心理现象的影响以及个体的心理特性对政治环境的影响。诸如阶级、种族、平等、福利状态等对于个性发展的影响；政治参与度与幸福感；个体的政治知觉；政治态度的形成与转变；政治疏离感；个人社会背景、个性和政治态度的关系；政治家和政治领袖的心理；领导决策行为；领袖魅力；大众传媒对个体政治心理的影响等。

其次是政治群体的研究，主要探讨政治群体的心理活动规律问题。内容包括政治群体的凝聚力；政治群体间的相互作用；群体的投票行为；群体的决策行为；群体冲突或暴力行为；社会中发生的各种政治事件、政治运动的心理机制；民族的心理结构；群体偏见；种族歧视等。

最后是国际政治心理的研究，主要关注政府、国家、同盟、国际组织等的结构和相互之间作用的心理机制。如研究战争威慑、友好互助、科学和文化交流、贸易合作等策略选择中的心理问题；外交谈判中的心理问题、制定对外政策的心理依据、国际同盟破裂的心理条件等。

总体上看，政治心理学是研究政治行为中的个体和群体的心理与行为规律，并分析其引致的后果。它总是围绕某种权力分配展开，斗争性较为突出，先影响社会成员的政治利益，进而牵动其经济利益。反观行为公共管理，更注重的是行政管理的实际操作层面，虽然也涉及到某些政治话题，但并不以政治行为和权力分配为研究重点。它研究的是如何通过行为科学规律的运用来提高政府管理的绩效，进而提升国家的治理能力。因此，两者虽然都运用了心理学的研究方法并借鉴了心理学的最新理论进展，但在研究对象上和研究目的上的差异还是比较大的。“政治群体决策的心理”和“公民参与”是两者为数不多的重合研究领域。

3.行为公共管理与行为经济学的侧重

行为经济学从诞生之日起就具有明显的跨学科属性。它通过为经济理论提供更多来自心理学的实证基础，以提升经济理论的解释与预测效力。[14]纵观最近二十年的学术研究文献，中国的行为经济学沿着五大研究领域展开，分别是：(1)行为金融领域，验证行为金融理论在中国是否存在，并从心理学角度为国内金融业的发展提供新思路；(2)消费者行为领域，解释消费中的特殊现象，提供促进消费的建议；(3)公司治理领域，例如高管的过度自信与企业盈利的关系、员工满意度与离职倾向等；(4)价值规范性研究，如不平等规避、信任形成机制等；(5)政府管理领域，主要是腐败的心理学分析、税务方面的逃税行为分析、社会保险缴纳行为分析、公共预算遵从等。

以上研究领域中的最后一个部分和行为公共管理重合度非常高。因为两者都是运用认知科学的发展研究政策设计和公共管理中的个体或群体的行为博弈问题。从发展的先后顺序上看，行为经济学早在20世纪70年代就得到很大发展，创刊于1972年的《行为经济学杂志》可以视作是其地位确立的标志。而行为公共管理直到21世纪以后才有所发展壮大，因此尽管政府对经济和社会的管理属于公共管理学科，但是“经邦济世”的经济学早已当仁不让地涉足其中，并提出了很多政策建议与政策设计。以助推理论为例，其提出者塞勒获得的是2017年的诺贝尔经济学奖。尽管在一些方面有交织，行为公共管理与行为经济学还是有很多不一样的地方。两者的主要分歧源于公共管理与经济学的学科差异。一个着眼的是公共部门绩效和公共问题的解决；一个关注的是市场主体的行为决策。比如，同是内部激励问题，行为公共管理研究的是公共部门内部，而行为经济学研究的则是私人部门的管理问题。

四、研究展望

在公共管理领域，行为科学的引入有助于让公共管理主体认识到，除了经济手段的奖惩，行政手段的命令与管制之外，作用于心理和行为的激励能够巧妙地利用设计的情境框架帮助人们形成符合政府期望的行为反应，有助于将宏观层面的政策导向转化为个体的自觉行为。综合来看，未来一段时间行为公共管理领域的重点会是政策的有效性。任何一项公共政策绩效高低的决定因素，一方面来自于政策的制定者，可以称其为“政策主体”，另一方面来自于政策的接受者，可以称其为“政策对象”或者“政策客体”。相应地，也就涉及到政策主体的公共决策心理研究和对政策客体的助推理论研究。

此外，必须看到，行为科学虽然共性的地方很多，但是毕竟会有文化和体制差异下的认知模式分歧。在借鉴西方学术成果的基础上，中国公共管理还应该特别注意自身的特点，对西方的行为公共管理理论和规律进行有区别的完善和调整。中国国土广袤，人口众多，行政管理的各种经验与创新做法层出不穷，也因此赋予中国行为公共管理很大的试验空间。未来中国行为公共管理的实践必然成为世界公共管理治理领域最大的补充和素材来源。