非诉讼多元化解机制研究——以法院外调解为视角

高 岩 李发展

（兰州交通大学经济管理学院 甘肃 兰州 730070）

近年来，我国经历了史上最快的城镇化进程，这并非只是人口在城市的简单聚集，也是整个社会转型的一个过程[1]。在此过程中，价值观、文化背景、生活习惯等社会要素差异越发明显，也易诱发各种社会矛盾。我们可以用2009年—2018年我国城镇化水平与一审民事案件受理量的相关数据观察二者之间的大致关系，可以发现二者呈逐年上升的趋势是一致的。

为缓解法院的诉讼压力，ADR 应运而生。ADR是Alternative Dispute Resolution 的缩写，可以翻译为“替代性”或“审判外”纠纷解决方式[2](P76)。调解是ADR 中非常重要的一种方式，主要包括法院调解、人民调解、行政调解。法院调解具有法律强制执行力，其他调解则与民事合同效力相当，本文将从法院外的人民调解以及行政调解角度来探讨我国非诉讼纠纷解决模式。

一、域外ADR 发展现状

表1

上世纪60年代的美国，为缓解“诉讼爆炸”而带来的社会问题，鼓励当事人使用各种替代性的纠纷解决方式。此后，美国出台一系列法令肯定了ADR 的法律地位，适用范围推广到劳资、医疗、保险、知识产权、贸易等领域，美国也成了ADR 的发源地。其后，ADR 在英国、德国、韩国、日本等国都得到了快速发展。各国在发展ADR 时目的各不相同，或为缓解法院压力，或为满足人们的多样化需求，具体的方式也不尽相同。除法院附设调解和法院外调解外，还有专家程序、中立评估、国民苦衷处理委员会等不同形式。随着互联网的发展，名为ODR 的在线纠纷解决机制在也美国开始运行[3]。

二、中国ADR 发展现状

相比于诉讼，调解除了可以达到高效、便捷解决纠纷本身的目的外，还可以实现化解积怨以及预防再次产生矛盾的目的。基于上述优点，近年来，我国的调解制度得到发展，其形式主要有：

（一）人民调解

人民调解省时省力，优势明显，据统计数据显示：2011年人民调解成功率为96.9%[4]，2018年调解成功率为97.9%[5]。下表是我国2009年至2018年近10年间，我国调解委员会、调解人员、调解案件的基本情况。可以看出，我国调解委员会及调解人员数量逐年下降，但调解案件总数除2017年有所下降外，大致呈逐年上升趋势。

表2

（二）律师调解

在我国律师参与调解主要有，在人民法院、公共法律服务中心、律师协会、律师事务所设立调解工作室四种方式。经律师调解而达成的调解协议具有民事合同性质，可以申请人民法院确认其效力。律师参与调解有很大优势，凭借其丰富的经验和专业性可能不到一个小时就可以成功调解一个从立案、审理、判决需要长达几个月的案件。

（三）人民调解个人工作室

为充分发挥调解能手的引领示范作用，同时使其规范发展，《关于推进个人调解工作室建设的指导意见》中提出：鼓励专职人民调解员和退休政法干警、律师等社会专业人士、基层德高望重的人士等建立个人调解工作室。全国很多城市和地区都有以个名义成立的调解工作室，这其中有模范调解员如“姜正甫人民调解室”[6]、有退休司法所所长如“胜哥调解工作室”[7]、有志愿者如“永定工作室”[8]等等。

（四）家事调解委员会

2016年，我国一些法院开始设立家事调解委员会，组建了家事调查员、家事调解员、心理疏导员队伍。家事调解委员会实现了家事审判的社会功能，就是负有诊断、治疗、修复婚姻家庭关系的功能[9]。家事调解委员会的调解效力，主要视其介入阶段不同而有所区别。如果诉前介入应与人民调解类似，需要法院的司法确认来获得法律强制执行力；如果是诉中由法院委托介入，其调解结果应视为法院调解。

（五）信访调解制

信访制度是人民群众参与国家和公共事务管理的重要形式和制度通道，同时也是维护自身合法权益的一种方式[2](P181)。信访本身也是一种纠纷的解决方式，信访中的纠纷多涉及面广且复杂，但现实中信访部门本身又不具有裁决纠纷的职权，更多的是协调、监督各涉事单位进行解决。当处理不当时，就会导致矛盾升级或是越级信访。在信访中引入调解制度，借助专业的调解队伍益于纠纷的解决，同时也可提升政府的公信力。如2017年上海闵行区司法局、区信访办在全区推广了“访调对接”工作[10]。

（六）知识产权纠纷调解

2016年《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中，明确提出支持知识产权纠纷的人民调解。在知识产权领域，由于技术发展快、权利时效性强、法律规定还不完善等特点，比较适合进行调解。例如，截至2019年10月，北京十家知识产权纠纷人民调解委员会，累计调解案件10210 件，成功率达62.12%[11]。

（七）行政调解

当事人的纠纷涉及到行政机关的管理职能时，由行政机关介入调解，居间说和并提供相关法律政策服务，更利于当事人达成合意。行政调解主要涉及道路交通、治安管理、婚姻登记等政府主管部门，为方便当事人进行行政调解，多地成立了行政争议调解中心。

（八）其他行业性调解委员会

有些地区根据自身的地域、行业纠纷特点，建立了价格争议、道路交通、物业纠纷、医疗纠纷、银行保险、证券期货、校园纠纷、涉侨涉外等不同类型的专业化调解工作室。

三、中国ADR 的不足

从表1 中，我们可以看到，我国法院民事一审案件受理数量从2009年到2018年增加近1.2 倍的。这从另一方面也表明，我国目前非诉讼纠纷解决途径并不十分通畅，人们对通过诉讼解决纠纷仍有很强的依赖性。

（一）“调解先行”缺乏法律保障

根据我国《民事诉讼法》的相关规定，除特殊类型的案件有诉前调解的必经程序外，并没有保证“调解先行”的法律规范，这也导致调解的启动只能依赖于当事人的合意。加之多年来，人们习惯于法律诉讼所带来的权威判断，这也是导致我国诉讼率居高不下的原因之一。

（二）调解协议执行率不高

调解协议的执行力是调解制度发展最为有力的保障。根据现行法律规定，调解协议的效力与民事合同相当，其法律强制执行力需要经过司法确认程序的认可。由于调解协议质量参差不齐、法官对于调解协议的审查标准差异较大、人们对于司法确认程序认知度不高等原因导致调解协议的执行率不高。

（三）调解员专业素质有待加强

我国目前对调解员的任职并无特殊要求，无法适应人民调解工作的专业性。此外，兼职调解员流动性较大，专职调解员数量较少，2018年我国专职人民调解员42 万余人，仅占调解人员总数的12%[12]，无法满足现实需求。

（四）律师调解法律规定不健全

律师作为调解员，可以参与到人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等组织中作为该调解组织的成员，也可以设立律师调解组织，提供专业化的调解服务[13]。实践中律师参与调解积极性不高，主要原因是：第一，目前律师参与很多公共事务决策过程，但经费保障普遍偏低；第二，律师调解与人民调解、行政调解的衔接机制也并未形成；第三，律师调解效力规定并不明确。

（五）行政调解缺乏制度支持

实践中行政调解解决民事纠纷的情况较多，而面对行政争议时调解如何实施，地方差异较大，没有法律层面的相关规定。

（六）信访调解法律地位不明确

我国目前，并没有关于信访调解的法律规定，信访过程中的调解与一般调解无异。信访中矛盾纠纷往往更为复杂也更易激化，在没有相关制度的保障下，如果涉事单位推诿、漠视，则不利于纠纷的解决。

四、完善中国ADR 的对策研究

（一）加强人民调解启动制度保障

受“诉讼权威”性思想的影响，调解程序的启动也是现实中的一大难题。为了推广调解的使用，美国纽约州于2019年全面推行“推定ADR”机制，意思是推定所有纠纷适合ADR，并将ADR 作为诉讼程序的第一步[14]。从法律层面规定调解程序的强制启动，是“调解挺在前面”的有力保障。

（二）明确调解范围

在调解先行的趋势下，应该对调解范围做进一步明确与细化，对不适于调解的内容做出明确的说明与限定。比如知识产权中的部分内容，受维护公共利益倾向的要求，所以应当对相关内容在ADR 应用时进行限制[15]。

（三）提高调解协议的规范性

调解成果能否通过司法确认程序，往往取决于调解的质量[16]。一些不规范、履行性较差的调解协议，难以被法院认可，导致调解分流作用减弱，降低调解效率又影响群众对调解的信任。规范调解协议内容及其程序，明确司法确认对调解协议的审查标准，提高可执行率。

（四）提升调解员职业化水平

首先，兼职调解员比例过高不利于人民调解工作的长期职业化发展，除提高专职人员比例外，法院、司法管理等部门还应加强对人民调解员的业务指导工作，并形成长期学习机制。调解队伍业务素质的提高，一方面可提升人民调解的成功率，降低诉讼率，实现纠纷的分流；另一方面还可提高调解协议的规范性，以衔接后续司法确认程序。

其次，鉴于调解工作的复杂性和其专业性，应该适当提高该职业的准入门槛、规范其考核评定办法，规划职业发展方向。

最后，应加大对人民调解的财政支持，并落实对人民调解员的个案调解补贴、购买相关保险等待遇，这样有助于吸引高层次人才，并提升其职业化水平。

（五）加大宣传，建立信任

1.加大宣传

随着《人民调解法》的颁布实施，以及地方各级人民政府对于人民调解的重视，人民调解制度已经有了很大的发展，但是普通群众对人民调解相关制度的了解仍十分有限。笔者曾经通过“问卷星”针对社区居民对人民调解制度的了解及关注程度，做过一份问卷调查。在近200 名受访者中，有近20%的受访者表示从未听说过人民调解制度，有60%的受访者表示不知道如何找到人民调解委员会。这也在某种程序上说明有关人民调解的普及宣传还有很大的提升空间。

目前，大部分社区均设有调解工作室，有些社区还设有具有特色的个人调解工作室，甚至是医疗纠纷、物业纠纷等专业性的调解工作室。但是由于宣传不到位，没有明显标识，在一些部门的网站上也无法查找到相关信息，这些都导致人民调解受理纠纷渠道不畅通。对于人民调解的宣传，除可以通过电视、网络媒体、普法宣传等方式外，还可以通过楼宇广告，以及社区公示栏等方式来公开人民调解室、人民调解员的相关信息。

2.建立信任

“信任产生合作”，社区居民与社区调委会，通过日常互动而产生信任，这种相互信任的社区氛围对于社区矛盾纠纷的解决具有十分重要的作用[17]。但建立信任的前提是了解与认同，针对一些社区纠纷，可以让辖区的热心居民参与到社区治理与人民调解当中来，这样不仅多了一张“人情牌”，还可以增加归属感与认同感。

（六）明确律师调解法律效力

在众多纠纷解决方式中，人们对于诉讼的依赖除因其权威性外，还源自于其专业性，律师参与调解可以大大提升调解的专业性，更易取得当事人的信任，从而提高调解的成功率。律师以何种身份参与调解，是判断调解协议具有何种效力的前提。律师参与调解如果是诉前由法院委派进入调解或以人民调解的性质进入调解，通常可以通过司法确认、支付令等程序获得执行力，如果是通过特邀调解方式介入，则可以由法院出具调解书结案[18]。除此而外，律师参与调解，并未与其他调解有所区别。作为专业人士参与调解，其调解协议的司法审查标准应与一般调解协议有所区别，以提高其调解效率。另外畅通案件分流渠道，鼓励当事人选择律师调解，让律师调解机构有案可调[19]。

（七）完善行政调解相关立法

针对行政调解，应对其适用范围进行界定，减少对行政争议调解的限制。比如可通过减轻处罚标准的方式鼓励当事人参与行政调解，也可预防权力的滥用[20]。还应从立法层面提高行政调解协议的法律效力。

（八）明确信访调解法律地位及信访代理制度

因信访本身具有行政、司法的多重属性，信访调解也不同于行政调解与人民调解，应从立法上明确其特殊的法律地位。信访涉及问题种类过于复杂，很难依靠某一组织或人员独立完成，所以可以通过政府购买服务的方式，通过委托调解来解决此类问题。在委托调解中，专业机构的人员其法律地位可视为访民的代理人，同时还可以运用专业知识协助信访部门化解难题。信访委托调解体现了信访工作的专业化、职业化，符合新公共服务理论建立方便为民的服务型机构的理念[21]。

（九）加强调解信息化建设

1.完善专家库建设

发挥专业人士处理专业领域纠纷的优势，针对纠纷的类型建立各领域的专家库，同时健全专家抽取和信息反馈机制。

2.加强信息共享

做为民间调解组织，收集相关信息较难，又无法进入相关领域的执法数据平台，应通过授权等方式，使其在合法的前提下实现信息共享。

3.完善数据平台建设

借助互联网的优势，对诉讼、调解等信息进行对接，为当事人提供在线评估、调解等服务。最高人法院于2017年颁布的《关于加快建设智慧法院的意见》，以及有关人民法院信息化建设的相关规划中，都曾提出过大数据以及人工智能在法院系统的应用要求。如成都中级人民法院的“和合智解”e 调解模式[22]、杭州西湖区网络法院推出的浙江矛盾纠纷多元化解平台[23]，不仅实现了各种资源的有效整合与配置，实现司法确认的在线完成等，还大大提高了解纷效率，也节省了解纷成本。

多元化纠纷解决机制的建立，是整个社会价值、利益、冲突多元化的一种必然需求，也是法治社会的一种发展趋势。完善“非法院调解”的相关制度，保证其中立、公平、高效，做好化解纠纷的“第一道防线”。