重大突发公共事件的区域协同治理研究

黄明涛

（广州行政学院政治学与法学教研部 广东 广州 510070）

一、引言

2019年底爆发的新型肺炎，传染性强，传播速度快，导致全球数百万人感染，许多人为此付出生命的代价，中国多个城市为了阻击病毒，采取了包括封城在内的多种紧急措施，造成巨大的经济损失。“新型冠状病毒”前所未见，其病理机制复杂、传染性强，一时间造成世界各国医疗资源处于紧缺状态。面对如此迅猛的疫情，单靠某一个地方政府及其公共卫生防疫体系是无法应对的，不管是在预警、识别、研判、处置和防控等环节，还是在人才、技术、信息、能力和资源等方面，都面临诸多困难。在抗击疫情的过程中，出现了江西九江和湖北黄梅地区因协同不足发生冲突的事件，这反映出建立重大突发公共事件的区域协作机制的必要性。在重大突发公共事件状态下，信息不畅、资源不足、协同不够将严重影响危机的解决。因此，应建立科学化、制度化和常态化的重大突发公共事件区域协同机制，为可能出现的应急状态做好资源、信息、机制、平台的准备。

二、重大突发公共事件区域协同治理的价值

2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。很多重大突发公共事件超出一市一省范围，处理不当，容易演变成“系统危机”[1]。重大突发公共事件的协同治理，目的在于实施那些“仅靠单个组织无法完成的行为”[2](P491-503)。重大突发公共事件区域协同治理具有多重价值。

（一）区域共同利益和合作共赢的要求

随着区域经济的发展，经济往来的加深，降低社会运行风险，提高安全水平，成为区域内各级政府追求的目标。地方政府间公共安全领域的合作，其目标“并非只源自于效率或绩效的提升，更为重要的是，必须确保公共政策符合社会大众的期望，且能为社会带来长远利益”[3](P40)。协同治理的目标是在众多的参与者之间达成共识[4](P20-32)。很多重大突发公共事件，如地震、环境污染和公共卫生安全超出一市一省的范围，区域合作符合区域共同利益的要求。如果区域内的政府之间通过合作达到利益最大化，那么合作就变得可能。“并且如果这一目标的实现会使所有群体成员的境况都比过去更好，那么已有的逻辑推论便是，只要在这个群体中的个人是理性的和自利的，他们就将为这一目标的实现而行动。”[5](P17)“区域治理要形成合作理念，实现区域内资源合理分配，确保地方政府共享合作成果，从而推动合作可持续发展。”[6]公共安全领域的合作，可以实现资源的优化配置，可以做到较少的投入实现资源的共享，因此要求各地摒弃“各扫门前雪”的不良心态，以合作共赢和协作增效的理念进行区域合作。

（二）责任政府的要求

责任政府是政治合法性的应有之义，从现代政治理论的观点看，政府的产生以民意为基础，即公意，所以政府最重要的职能就是为人民服务。有学者指出：“政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务；在这个意义上讲，当一个政府组织在履行了自己的义务时，我们可以说政府是负责任的。”[7]维护广大人民群众的生命财产安全，既是政府职能的一部分，也是政府应尽的义务。在应对公共安全危机方面，政府通过建立区域间的合作关系，提升协同效能，可以有效降低各种风险，不仅有利于提升政府合法性，而且可以提高行政部门的履职能力和服务水平。协同治理通过寻找多元主体认可的共同利益及其实现路径而制定政策，政策合法性大大提高[8]。在市场经济时代，人民的权利意识不断上升，在信息化时代，涉及人民生命安全的危机信息传播迅速，政府如果不作为，很快会转变为负面舆情，严重影响政府形象。因此，在重大突发公共事件应对方面，加强区域合作，强化服务意识和责任意识，可以树立良好的责任政府形象。

（三）公共服务和完善共建共治共享社会治理体系的要求

公共服务，是现代政府公共行政和政府改革的核心理念，包括为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务强调政府的服务性和公民的权利。根据内容和形式，公共服务可以分为经济、社会和公共安全领域的服务。其中，公共安全服务是政府为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。很显然，公共服务作为一种特殊的产品，离不开政府的提供。重大突发公共事件危及公民生命财产，国家抑或政府应当通过资源投入为公民提供安全服务。从社会治理来看，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“健全公共安全体制机制”，作为坚持和完善共建共治共享社会治理制度的重要方面[9](P28)。

三、当前中国重大突发公共事件区域协同治理的现状与存在问题

进入21 世纪以来，我国从中央到地方，各级政府不断完善应急管理体制机制，加强应对危机的人才队伍、物资储备、预警预防和技术研发等方面的建设，在应对重大突发公共事件方面取得了一定的成就，但是在区域协同治理方面还存在很多不足。

（一）当前我国重大突发公共事件区域协同治理的现状

1.各地区组建应对危机的联席会议和签署的各类合作协议

进入新世纪以来，中国各地政府间的合作日渐增多，这些合作以经济合作为主，在经济日益发展和经济联系日益紧密的情况下，社会领域和民生领域的合作也逐渐加强。近年来，地区之间的合作协同呈现出多区域、多领域、多形式的特点。协同治理，是利益相关者“为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相应政策的过程与制度”[10](P4)。在重大突发公共事件应对方面，很多地区也在不断推动区域间的协同治理。如2003年的SARS 事件，2009年爆发的甲型H1N1流感等重大突发公共事件，促使地方政府逐渐加强了公共卫生防疫领域的合作。据不完全统计，全国范围内的突发公共事件区域协同机制主要包括应急管理合作、医疗卫生合作、疾病预防控制和检验检疫等几个方面。签订相关协议或者组建联席会议的地区主要有珠三角地区、京津冀地区、长三角地区和西南地区，西北、东北、华中和东南地区较少。

珠三角地区是国内比较早建立突发公共安全协同机制的地区，如2002年发起的内地、香港和澳门特别行政区“卫生行政高层联席会议”，2004年签署的《泛珠三角区域疾病预防控制和卫生监督合作框架协议》，2008年签署的《粤澳应急管理合作协议》等。京津冀位于东北亚中国地区环渤海心脏地带，是中国北方经济规模最大、最具活力的地区，随着区域经济的一体化不断向纵深发展，京津冀地区在突发事件应急合作和医疗卫生领域的合作也不断深化，近年来签署了一系列的合作协议，如2014年签署的《京津冀突发事件卫生应急合作协议》和《京津冀协同发展疾病预防控制工作合作框架协议》，2015年签署的《京冀张医疗卫生协同发展框架协议》等合作协议。长三角地区于2015年签署了《沪苏浙皖应急管理合作协议》和《沪苏浙皖突发事件（预警）信息通报制度》，2019年签署《沪苏浙皖签署卫生健康一体化合作备忘录》。2011年，海峡两岸的海协会和海基金会签署了《海峡两岸核电安全合作协议》。从这些地区签署的区域协同合作协议来看，主要以经济圈为基础，也有部分以文化圈为基础，还有很多地区尚未启动相应的合作。

2.联席会议、合作协议与突发公共危机协同治理分析

一是经济越发达对公共安全协同治理的愿望越强烈，地区之间联系越紧密对协同治理的合作意愿更高。从表1 中可以看出，珠三角、京津冀、长三角和西南地区签署的合作协议和建立的联席会议制度最多，这几个地区也是中国经济发展最活跃、区域内人员往来最密切的地区，对公共安全的追求迫切，更愿意提供人财物力建立防护网络。

表1 中国部分地区公共危机区域协作情况

二是联席会议和合作内容主要以应急管理合作和医疗卫生为主。如2008年签署的《粤澳应急管理合作协议》，双方在粤澳合作联席会议下设立粤澳应急管理联动机制专责小组，通过召开会议、建立专题工作小组等方式建立合作协调机制。2019年11月签署的《粤桂琼7 市跨区域应急联动合作框架协议》，重点在预防和应对处置自然灾害、事故灾难等突发公共事件范围内开展友好合作。2020年2月，京津冀三地建立了卫生健康领域的五大合作机制，包括疫情防控沟通机制、信息共享机制、疫情防控会商机制、疫情协查管控机制、诊疗方案共享和危重病人会诊机制，推动三地加强协作，共同做好疫情防控工作。

三是公共安全区域协作方式多样，主体多元。根据现有区域合作的联席会议和合作协议主体来看，有各省之间建立的合作框架，如粤奥合作、泛珠三角9 省区、沪苏浙皖等；也有相邻省份的多个地级市之间建立合作关系，如闽粤赣九市、泸内荣永和粤桂琼7 市等；还有在一个省范围内若干个地市建立合作关系，如广东省内珠江东岸的深圳、东莞和惠州签署的《深莞惠医疗卫生紧密合作框架协议》，“昆明市毗邻州市应急管理合作联席会议”等。

（二）重大突发公共事件区域协同治理存在的问题

1.区域协同治理的动力和意愿不足

重大突发公共事件区域协同治理存在动力和意愿不足的问题，原因在于不同地方的公共安全应对理念和利益结构存在差异。从应对理念来看，由于不同地区经济发展水平不一，掌握的资源不一，政府部门及地方官员的应对理念存在差异，这种差异对政府的决策过程、运行方式和结果产生重大影响。领导干部个人的政绩导向也是影响公共安全协作的重要因素。如果区域之间在公共安全的应对理念上存在较大差距，一方积极推动而另一方消极应付，则难以形成实质性的协作关系。从利益结构来看，区域之间的合作以经贸合作为主，经贸合作能够在短时间内产生经济效应，对官员的政绩有显著的正面作用，政府官员有动力和意愿积极推动区域间的经贸合作与发展。相反，公共安全领域的合作要投入一定的人财物力，并且不能产生直接的经济效益，因此存在区域协同治理的动力和意愿不足的问题。从我国各地区建立的公共安全协作网络来看，经济欠发达地区不管是在应急管理协作、公共卫生区域合作，还是在检验检疫等领域的合作都十分欠缺，原因即在于此。

2.现有区域协同治理合作的范围、内容和程度失衡

现有公共安全领域区域协同治理合作的协议和联席会议，与经贸、环境、交通、科教、文化和旅游等领域的合作相比，数量较少，具有事件驱动的特点。以珠三角地区的粤港澳合作为例，2003年的SARS 事件爆发，是推动应急管理和公共卫生领域协作的重要因素。如2004年签署的《泛珠三角区域疾病预防控制和卫生监督合作框架协议》，2006年签署的《粤港澳三地突发公共卫生事件应急合作协议》等政府间正式合作协议。除了正式合作协议，还构建了非正式的制度化联席会议制度，如2001年开始举办的“粤港澳防治传染病联席会议”，至今已举办了十九届。从内容上看，主要是传染病防治、检验检疫、突发公共卫生事件、医疗卫生协同等领域。自然灾害、事故灾难和社会安全领域的合作协议较少，这些内容主要纳入应急合作的总体范围，没有专门就某一方面签署合作协议。从合作的紧密程度上看，合作范围越广，紧密程度越低，呈现“松散大网络”和“紧密小网络”的状态。如泛珠三角和粤港澳，泛珠三角包括华南和西南的9 个省区，而粤港澳局限于较为狭小的地理空间，在合作紧密程度上前者明显不如后者，粤港澳三方的合作具有高频度、多领域和实质性等特点，泛珠三角地区的合作更多的是一种交流平台和交流机制，缺乏实质性的协作。有学者研究认为，公共卫生防疫领域的合作需要较高的资源投入，具有较高的“资产专用性”，建立小而密的合作网络，可以降低协议执行可能出现的机会主义行为[11]。总体而言，我国的区域协同治理，在协同领域、协同深度、法律效力等方面的表现仍差强人意，无法适应区域一体化及区域公共事务跨界性、外溢性和复杂性的迫切需要[12]。

3.政府间签署的突发公共危机协议效力不足

近年来，随着京津冀、长三角、珠三角、长株潭等区域经济圈的不断发展，中央赋予地方政府区域合作的权限将会越来越大。为加强突发公共事件的区域协同治理，地区之间签署了各类合作协议，旨在强化区域内各方的突发事件应对能力。在实践层面，存在合作协议要经中央政府或者上级政府批准的情形[13]。事实上，区域合作协议是否需要批准，宪法和法律并无明文规定，存在模糊空间，大多数情况下地方可以自主决定。区域协议很多是原则性规定，如果没有实施细则，加之缺乏法律效力，那么协议执行和实施的效果就要大打折扣。有学者认为，地区之间建立的各类应对突发公共事件联席会议不能集政策制定、执行和监督于一体，本质上是在友情或者道义基础上建立的协商会，对联席会议会商结果的执行没有约束力[14]。也有人认为地方政府间签订的各类合作协议属于“府际契约”，是在平等自愿、优势互补和合作共赢基本原则上签订的合作文件，缺乏明晰的权利义务逻辑和约束力，属于政策性文本，而非法律文本[15]。这种政策性文本，以地方领导人的承诺为执行保障，缺乏宪法和法律的效力。

4. 重大突发公共事件区域协同治理的社会力量缺位

从现有的各地区之间建立的应对重大突发公共事件的联席制度和合作机制来看，主要是以政府为参与主体，包括各级政府或者应急管理、卫生、检验检疫等行政部门，基本上没有将社会组织和志愿团体等作为协同参与的力量。实际上，突发公共事件的发生，很有可能冲击政府既有的应对模式，政府一时难以反应，出现“政府失灵”的现象。社会组织和志愿团体参与应急救助，可以及时解决部分难题，有效弥补政府职能的不足，同时对应急救助中出现的问题、困难和亟需解决的问题能够及时反馈，为调整应对战略提供支持。社会力量“对协同治理的最大影响，是使协同治理具有服务承诺”[16](P34)。以本次新冠疫情为例，在疫情应对初期，社会各界的捐款已高达300 亿元以上，还有大量志愿者参与疫情防控。可见，全国范围内存在数量可观的社会应急力量，现有重大突发公共事件区域协同并未将这些力量纳入，政社互动缺乏相应的制度设计和运行机制。

四、中国重大突发公共事件区域协同治理的路径

当前，我国重大突发公共危机区域协同治理存在动力和意愿不足、合作范围和内容失衡、政府间签署的协议效力不足和社会力量参与不足等问题，应当针对存在的问题，不断完善体制机制，促进区域协同治理的现代化。

（一）构建重大突发公共事件区域协同治理的法治保障体系

由于地方政府之间签订的各类应对突发重大公共危机的协议，以及召开的各类联席会议缺乏强制力，即协议内容和联席会议决议是否执行靠政府之间的“契约精神”，并不具备法律上的效力，不执行也不承担法律上的后果，区域协同缺乏宪法和法律的保障。建立和完善重大突发公共事件区域协同治理的法治保障体系，不仅可以使合作协议具有法律约束力，还可以降低因合作产生的交易成本，提高应对效能。具体而言，构建重大突发公共事件区域协同治理的法治保障体系，应当从以下几个方面着手：一是国家层面制定区域合作法或者府际合作法，该法调整各级地方政府之间在经济、社会、文化、应急、医疗等各个领域的合作，国家通过立法规范和引导地方政府间的合作，确保合作的有效性和稳定性。二是参考美国的“州际协议”模式，将地方政府间的合作纳入宪法相关条款，地方政府间签订的各类合作协议经全国人大同意的方式获得法律上的效力。美国的“州际协议”是由两个或者两个以上州之间协商达成，并经国会同意的法律协议，缔约州受协议条款和《联邦宪法》“契约”条款拘束[17]。这一模式可以称之为宪法确认模式，具有法律约束力，既符合法治原则，也符合中国的国情。

（二）建立和完善政府间协同治理联动机制

公共安全属于公共服务，政府是提供者也责任者。建立和完善重大突发公共事件的区域协同治理机制，是政府履行公共服务职能和提供公共安全产品责任的要求。建立和完善重大突发公共事件的协同治理联动机制，应当从以下几个方面着手：一是在签订合作协议后，应当建立和完善应对重大突发公共事件的府际联动的实施细则，做好双方认可和有可行性的应急预案，使突发公共危机事件的区域合作有章可循，能够在危机爆发时按照既定计划进行处置，避免无序状态的发生。二是完善应对重大突发公共事件的府际联动协作机制，应当解决好指挥系统的效率问题，做到快速反应、高效运转、有效落实。在组建领导或者协调机构上，可以根据重大突发公共事件的类型、特点、救助难度和影响程度，建立由不同层级党委和政府统一领导的，政府相关职能部门，包括财政、应急、卫生、消防、公安、交通、通信等部门参与的应对机构，如区域应对公共危机指导小组、区域应对公共危机指挥部等，做到应急的区域协同和资源的优化配置。最近爆发的新冠肺炎疫情危机应对，主要是中央层面在调动和部署，协调军队和各省资源进行应对，各省之间以及邻近区域之间的协作存在空缺和短板。

（三）充分运用大数据和人工智能技术提升应对的科学性和精准性

应对重大突发公共事件离不开信息的搜集、梳理、分析和解读。随着信息技术的发展，大数据和人工智能已经运用到经济社会生活的方方面面，重大突发公共事件的区域协同治理，应当以大数据和人工智能为基础建立信息共享平台，打破信息“孤岛”的束缚，强化各方的信息收集，实现信息的集成、分析、研判、传输和共享，尽可能提升应对重大突发公共危机的科学性、精准性和有效性。在信息共享的基础上，定期对相关信息进行研讨和交流，提升预警能力。成熟稳定的合作机制，要求合作各方将对话交流、信息共享等机制作为日常工作常抓不懈。在信息共享和对话机制建设方面来看，粤港澳地区从2001年以来先后组织了卫生行政高层联席会议、防治传染病联席会议，突发公共卫生事件应急合作和应急管理合作协议等，对话交流与合作进入常态化和制度化运行的状态。粤港澳地区在应对重大突发公共事件的信息通报、信息分享、技术互助等方面的合作经验丰富，但是大数据和人工智能的运用应当加强，强化信息的精准性，对决策提供科学和精准的支持。

（四）注重区域合作应急资源的合理配置

2003年的SARS 事件和2008年的汶川地震造成人民生命财产的重大损失，国家为弥补公共卫生和应急管理存在的不足，投入了大量人财物力，但是实际效果并不十分明显，还存在许多不足，如应急资源准备不充分，资源配置不合理，资源效能未能发挥应有作用，区域的资源保障协同机制基本上处于空白状态。现有应对重大突发公共事件的资源调配主要靠中央政府进行协调，由于地方协同机制阙如，条块分割，各自为战，严重削弱了资源投入和使用的绩效。通过区域协作，可以“实现区域内资源的统筹使用、优势互补，有助于减少各自为政背景下重复建设导致的资源浪费，实现资源的相互促进和价值增值”[18]。最近新冠疫情爆发，疫情早期面临资源严重不足、供需错配和资源浪费等问题，因此，重大突发公共事件的区域协同治理，要求形成跨行政区域的应急物资储备体系，确保充足、有效、精准地调配各区域资源。在我国，有京津冀、长三角、粤港澳、环渤海、东北和西南等经济带、城市群和合作区，这些地区地理相连，经济联系紧密，人员往来密切，在促进区域协同发展的整体规划中，由各成员方根据财政能力、经济发展水平和资源条件等因素，建立区域性的应急物资储备体系，内容包括物资种类、仓储物流、财政分担、使用管理和监督机制等方面。

（五）为社会应急力量参与区域协同治理提供平台和制度保障

我国公共危机治理模式充分体现着全能主义政治的特征，政府全面掌控着公共危机治理的制度供给、社会资源、公共力量、信息传播和社会动员[19]。全能主义造成政府大包大揽，政府也必须承担因社会危机爆发带来的各种责任，容易遭到各方批评。社会力量参与不足，组织人力互动很少覆盖到社会公众层面[20]。另外，全能主义政府容易导致公民处于被动状态，缺乏公共生活的参与空间[21](P131)。十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[9](P28)。重大突发公共事件的治理要求以政府为主导，也需要各类社会组织和公民的积极参与，只有政社互动和政社合作，才能提升公共危机应对的透明度和提高工作效能。因此，要求重大突发公共事件区域协同治理应当为社会应急力量的参与提供平台和制度保障：一要为社会应急力量提供信息共享渠道，提高政府信息的透明度；二要规范社会应急力量参与公共危机区域协同治理的规则、程序、保障、惩戒和激励机制；三要对社会应急力量进行分类，在危机应对中合理配置不同类型的应急力量，做到效能最大化。

五、结语

重大突发公共事件区域协同治理既是一个理论问题，也是实践中必须解决的现实问题。新冠肺炎的迅速传播，短时间内造成医疗资源的紧缺，对政府应急能力和府际协同带来巨大挑战，单靠某一个地方政府无法应对跨区域的重大突发公共事件。因此，不管是从政府责任还是从区域共同利益的角度，应对重大突发公共事件的区域合作成为必然。当前，我国各地区在重大突发公共事件协同治理方面还存在诸多不足，要求区域间加强合作，达成共识，形成合力，为保障人民生命财产安全、促进社会公共福祉做出最大贡献。