年度水土保持统计调查研究＊

2020-12-22吉星宇

山西水土保持科技 2020年4期

吉星宇

（山西省水土保持科学研究所）

为了更好地贯彻落实国务院批复的《全国水土保持规划（2015-2030年）》，搞好年度水土流失综合治理面积统计，每年向国务院提交一份客观真实的规划实施答卷，水利部水土保持司制定了2017年重点调研计划，给部属水土保持监测中心下达了“全国年度水土流失治理面积统计机制研究”调查专题。受水利部水土保持监测中心委托，我所于2018年4月，承担了这项调查专题。

1 调查概况

1.1 调查目的

开展这项专题调查研究的主要目的，就是为了深入了解全国年度水土流失治理任务完成情况，分析中央各部门、地方、民间资本投资参与水土流失治理面积构成，弄清目前水土保持统计上报中存在的问题及原因，提出相应的完善统计机制对策措施，以便客观准确地指导年度水土流失治理任务完成情况的统计汇总，并对下一年度的水土保持工作提供决策参考。

1.2 调查区域

从2018年4月开始，我所抽调了数名科技人员，按照计划安排，进行了为期8个的实地调查。先后调查了宁夏回族自治区的盐池县、云南省的昌宁县、陕西省的陇县、辽宁省的北票市、河北省的涉县、山西省的浑源县、贵州省的盘州市、广西壮族自治区的隆林县、福建省的古田县、甘肃省的灵台县共10个省（区）的10个县（市）。这些县份，按照全国水土保持一级区划，涉及北方土石山区（北方山地丘陵区）3个县，西北黄土高原区3个县，西南岩溶区（云贵高原区）3个县，南方红壤区（南方山地丘陵区）1个县。

1.3 调查内容

重点就2017年度10个县（市）水土流失治理面积统计工作中的上报报表、统计数据、统计人员、统计项目、统计方式及有关影响统计准确性的因素等，进行全面调查。

按照投资渠道，涉及项目包括：

（1）水利部门归口项目。指由国家财政和中央预算内资金安排并由水利部门归口实施管理的国家水土保持重点工程。主要包括：财政国家水土保持重点建设工程、农业综合开发水土保持项目，中央预算内全国坡耕地水土流失综合治理专项工程、丹江口库区及上游水土保持工程以及面上小流域综合治理项目等。

（2）其他部门生态项目。指由国家财政和中央预算内资金安排、非水利部门归口实施管理，但与水土保持有关的国家各类相关生态建设项目。主要包括：国家发改委牵头开展的京津风沙源治理、岩溶石漠化综合治理、退耕还林还草、三江源生态保护等项目，国土资源部开展的高标准农田建设和土地整治项目，农业部门开展的退牧还草项目，以及财政部门会同国土、环保部门联合开展的山水林田湖生态保护修复项目等。

（3）地方财政投入项目。指由省级、市级、县级财政资金（不包括国家水土保持生态建项目中的地方配套资金）专项安排的水土保持生态建设项目。

（4）民间资本及其他投入治理。指由民间资本（企业、大户、社会团体等）、群众投劳、引进外资等投入，在水土流失区参与水土保持生态建设情况。

1.4 调查方法

一是每到1县（市），首先召开由地方涉及水土流失治理项目或内容的相关部门负责人参加的座谈会，详细了解有关项目的规划设计与实施情况，以及统计上报程序与方式；二是针对实施项目，对照规划设计、竣工验收资料，实地采用无人机航飞（由中国科学院遥感与数字地球研究所配合开展），确定分项治理措施图斑面积；三是分析实地调查治理措施面积与统计上报面积的具体差异。

2 存在问题及分析

通过对10个典型县（市）的调研，发现目前水土保持年度统计上报方面存在的问题较多，几乎涵盖于水土流失治理的全过程和多方位，既有规划设计方面的缺陷，又有思想认知上的各异；既有统计口径上的不尽一致，又有具体上报操作上的理解差异；既有部门之间的协调困难，又有检查验收标准上的差别。这些问题的存在，严重影响着统计数据的准确性和真实性。现进行归纳分析如下：

2.1 规划基础工作缺失与项目前期工作不扎实

（1）在水土保持基础工作方面，部分县（市）没有编制综合防治规划，不清楚水土流失面积主要分布在哪里，容易使统计数据难以把控。

（2）水土保持生态建设项目前期工作不深不细，现场勾绘设计治理措施小斑面积不准确，容易造成水土流失治理统计与实际实施情况出现误差。

2.2 统计报表不统一或统计项设计缺陷

（1）在年度统计报表设计上，大小口径（大口径指规计部门，表格非常简单，就1 张表；小口径指水土保持部门，非常详细，由11 张系列表组成）格式与内容不统一，缺少详细的填表说明，容易引起理解上的差异。（2）水利部下达的年度水土保持生态建设任务指导性指标，在省级以下层层分解过程中加码，使县级年度水土流失治理任务增大，从而造成统计上报超出指导计划数量较大。

2.3 非水利部门的水土保持生态建设工程难以协调上报

（1）非水利部门开展水土保持生态建设项目的地域，不一定完全落在水土流失区，造成了水利部门汇总的水土流失治理面积选择性上报。（2）需要治理水土流失的区域，存在部门争端，难以进行界线划分，为水土保持年度统计上报增加了困难。

（3）林业部门实施的退耕还林项目，大部分营造的是经济林，但退耕的不是《水土保持法》规定的25°以上坡耕地，而是修成多年进行农作的梯田，从而造成水土保持重复上报。（4）农业部门实施的农田配套工程项目和国土部门实施的土地整治项目，对已有的水土流失治理成果具有保护作用，而将所保护的面积作为治理面积，造成重复上报。

（5）部门间由于标准要求不同，统计口径不统一，使年度水土流失治理面积统计难以准确上报。（6）非水利部门完成的水土流失治理面积统计，不是依靠部门间的正常工作共享交流数据，更多的是依靠个人关系互通交流提供。

2.4 治理资金计划下达与统计制度不相衔接和配套

（1）由于经济体制影响，国家层面安排的水土保持生态工程建设项目，一般专项资金下达较晚，年度治理任务很难在当年完成，影响统计上报。

（2）现行水土保持统计方式，一般由县（区、市）逐级上报，市级对县（区、市）的报送情况有修正，省级对市级报送的情况也有修正，但上一级又不对下一级通报或沟通交流。

（3）水土保持重点县一般均为生态环境脆弱的贫困县，国家计划下达的专项资金，到达县级财政后要进行整合重新分配，存在专款不专用的问题，影响水土流失治理安排与年度统计上报。

（4）将年度水土流失治理任务分为硬措施（真正需要实施的如梯田、淤地坝、造林种草等措施）和软措施（不具体实施或极少实施的如封禁自然修复、水保耕作等措施），用70%或60%的投资完成30%或40%的硬措施，用30%或40%的投资完成70%或60%的软措施。

2.5 有几项治理措施纳入年度统计范围值得研究

（1）林业部门实施的封山育林与水土保持部门实施的封禁治理，仅只在界线处堆石定界或树立封禁标志牌，并确定专人加强管理，属于水土保持管理措施，计入水土流失治理面积有些勉强。

（2）农业与水土保持部门实施的种草项目面积，特别是一年生草，纳入年度水土流失治理面积统计上报，也应认真思考与处理。

（3）水土保持耕作作为水土流失治理三大措施之一，实际上属于农艺措施，但具有蓄水保土功能，计入年度新增治理面积（其他措施），应重新审视。

2.6 民间资本治理水土流失统计方式需认真思考

随着国家对生态文明建设的重视和人们对美好生活质量的日益向往，关注水土保持生态建设的社会群体越来越多，水土保持工作的社会性、公益性、共享性特点逐步显现，水土流失治理由长期以来的水土保持部门一家办变为全社会开展。这本是一件大好事，值得颂扬。伴随着企业转型、个体开发、大户治理及生态旅游业的兴起，民间资本投入水土保持生态建设的力度越来越大，生态产业、生态产品应运而生，加快了水土流失治理速度，提高了水土保持工程质量与经济效益。这部分治理面积如何纳入年度统计上报体系，在各县（市）调研时，曾就如何统计民间资本投入水土流失治理成果，多次询问，基本无果。有的回答，我们县没有统计这项；有的表明，我们县的此类情况都是上一级市里报送的，我们不了解情况；有的声明，我们只统计支持过的水土保持大户，其他的一概不清楚；有的声称，我们县的这项统计数据是其他部门提供的，水利部门不清楚。由于这部分治理成果的自发性、分散性和小规模性，好多情况相关部门都不清楚，从而给水土流失治理年度统计增加了难度。

3 完善年度水土保持统计报送的对策与建议

针对以上问题，现提出以下相关对策与建议：

3.1 正确认识统计工作，提高统计法制意识

3.1.1 提高对年度水土保持统计工作重要性的认识

水土流失治理是生态环境建设的重要组成部分，是推进生态文明建设的重大举措。年度水土保持统计，不仅体现水土流失治理与预防保护成就，而且是根据《水土保持法》规定，考核政府年度水土保持目标责任制完成情况的基本依据，更是下一步开展水土保持工作决策的重要依据。水土保持统计数据，同时也是水保部门开展信息化建设的重要支撑。我们要站在生态文明建设和生态安全的角度，提高对水土保持年度统计工作重要性的认识和站位，从思想上高度重视，行动上积极自觉，抱着对党、对国家、对人民、对行业认真负责的精神，按照规定要求，竭尽全力做好这项工作。

3.1.2 提高年度水土保持统计工作的法制意识

根据国家《统计法》的要求，必须保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，以发挥统计工作在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用。年度水土保持统计，虽然不是国民经济核算所需的财务资料，但它是水利行业的一项专项统计，也是一项基础统计，须按照《统计法》的要求进行，以保证数据资料真实可靠、系统完整、及时报送。树立水土保持统计工作的法制意识，有助于强化统计责任，发扬“忠诚、干净、担当，科学、求实、创新”的新时代水利精神，把统计工作高标准、高质量完成。

3.2 完善统计制度体系，提高统计人员素质

3.2.1 完善统计报表体系

针对目前规划计划部门与水土保持部门统计报表（口径）不一致的问题，建议使用统一的报表体系。报表体系设计初步设想包括六大块：一是年度水土流失治理成果总计与累计达到情况；二是年度水土保持措施实施数量统计，包括面状工程、线状工程和点状工程三大类，每大类下细分若干项；三是年度重点预防保护情况统计，包括采用的不同保护方式与面积；四是年度水土流失治理成果减少数量统计，包括不同情况减少已治理面积的不同措施数量；五是开发建设项目水土保持统计，包括不同项目数量、扰动地表面积、水土保持工程实施情况；六是水土保持投资统计，包括国家不同渠道投资、地方政府投资和社会力量投资。该体系比较系统全面，可根据具体情况设计相应的一整套报表，上下各级通用。同时，组织行业相关专家，编制详细的报送说明，以避免标准与口径不一。为长远考虑，可编制发布行业《水土保持统计规范》。

3.2.2 从制度上强化水土保持统计工作者的责任

建议建立水土保持数据采集、水土保持报表填写、水土保持报表数据复核、水土保持报表签批上报等系列制度，并明确统计数据采集者、填表者、复核者、审批者的相关职责，那个环节出了问题，追究其相应责任人的失职责任。

3.2.3 加强水土保持统计培训，提高统计责任者的综合素质

针对目前各级水土保持统计人员的文化教育、专业技能、政治素质等方面的差异，以及统计人员不断更换的实际，建议每年开展一次水土保持统计专门培训，聘请有关专家讲授统计法律法规、水利职业道德、统计报表体系、统计审签制度、水土保持知识等内容。通过培训考核，提高统计人员的综合素质。同时，实行水土保持专人统计，没有特殊情况，尽量不要更换统计人员。若必须更换时，要提前完成统计工作交接与手续移交。

3.3 认真开展实地勘察，提高前期工作质量

3.3.1 水土保持生态建设项目前期工作对年度统计的影响

目前，国家、省级开展的水土保持生态建设相关项目，均要求编制可行性研究报告、初步设计或实施方案，这些统称为前期工作。前期工作成果，不仅是项目工程进行施工的指导依据，而且是项目工程竣工验收的对照依据，直接影响年度水土流失治理成果统计上报。

3.3.2 认真开展水土保持生态建设项目实地勘察，是把控前期工作质量最为重要的环节

实地勘察与调查，包括编制前期报告所进行的资料收集、野外小斑勾绘以及实地典型调查等，其目的是弄清项目区的土地利用现状、水土流失状况和水土保持现状。只有弄清这些内容，才能根据当地生态建设、大农业生产发展和调整产业结构的需求，进行土地适宜性评价，布局针对性的水土流失治理措施。特别是小斑勾绘，以遥感影像为依据，一般在1∶10 000 地形图上进行，要求边界清楚，数据矢量化。这些工作，是编制项目工程前期报告最为重要的基础环节，一定要精准，否则，无法控制报告质量。

3.3.3 水土保持生态建设项目前期规划设计，是指导企业工队进行建设施工的技术依据

工程布局图图幅比例一般为1∶10 000，个别点状工程要求实测比例更大的地形图；梯田、水保林、经济林、淤地坝等水土流失治理措施，以相应的符号和数量在图上清楚表达。工程设计要求按相应的标准规范进行，重要的是典型设计和单项设计，规格尺寸合理合规，施工要求清楚明白。只有做到这些，才能真正对施工起到现场指导作用。为了把好规划设计关，建议参与项目前期报告评审的专家，一定要严格标准、实事求是、公平公正、不询私情。

3.4 严格进行工程验收，准确评价施工成果

3.4.1 水土保持生态建设工程验收对统计上报的影响

目前，无论水利部门实施的水土保持生态建设工程项目，还是其他部门实施的相关生态建设工程项目，都需要开展单项工程验收、阶段验收和竣工验收。这些验收成果，是年度水土保持生态建设工程统计上报的基本依据。所以，验收是一项非常重要的工作，验收成果数据的准确与否，直接影响统计上报的真实性。

3.4.2 水土保持生态建设工程验收方法对统计上报的影响

目前，验收的主要内容与方法：一是实地查看完工工程质量是否达标，有的还需要取样测试，达标的计数，不达标的不计数；二是现场量算复核治理成果小斑，考察实际实施的面积；三是翻阅财务凭证，审核投资使用的合理性。特别是现场量算复核治理成果小斑，一般采取抽查方法，根据抽查结果，测算措施实施面积。抽样的人为因素影响很大，加之抽查比例较小，容易出现误差。建议采用无人机航飞复核先进手段，对全部实施小斑进行现场复核，以提高治理成果计量的准确可靠性。

3.5 建立部门议事制度，互通交流项目开展

3.5.1 建立部门议事制度的必要性

目前，参与水土保持生态建设项目的部门较多，各家均属条管，只对上级管理部门负责，日常通气交流较少，项目开展、进展情况也不定期通报，对水利部门年度水土保持统计影响很大。根据国务院对《全国水土保持规划（2015-2030年）》的批复第六条精神，建议由省（区、市）、市、县（区、市）人民政府出面组织，协调相关部门，建立部门定期议事制度。

3.5.2 部门议事制度设计

根据水土保持统计上报需要，部门议事制度起码应做到以下三个方面：一是部门专项规划中涉及水土保持生态建设内容的征询意见制度。不管是采用会议还是函件征询意见，水利部门必须由专人负责，并将有关情况及回复意见写出书面材料，存档于水土保持统计管理人员处。二是部门相关水土保持生态建设项目通气制度。每季一次、半年一次或不定期，主要交流新上项目情况、前期工作情况、项目审批情况、项目进度情况、年度完工情况和竣工验收情况。三是水利部门行政区域年度水土保持公告编制及送达制度。水利部门每年根据水土保持监测成果，汇总分析编制的《水土保持公报》或《水土保持监测公报》，一定要及时送达相关部门，使其了解掌握水土流失动态及发展趋势，避免盲目新上重复项目。

3.6 三项措施统计上报，具体处理方案和意见

3.6.1 封禁治理与封山育林

对于封禁区域，建议处理方案为：如果实施了补植补种，按实际造林株（穴）数与常规造林密度计算面积，作为年度水土流失治理造林面积统计上报，剩余的封禁面积作为预防保护面积上报；如果仅只是划界树牌，强化管理，依靠生态自然恢复提高植被覆盖率，控制水土流失，计入年度重点预防保护面积；如果实施了封禁围栏，围栏长度作为线状治理工程上报，围栏内面积作为预防保护面积上报。

3.6.2 人工种草

建议处理方案为区别对待：若是一年生草类，在进行水土保持年度统计时，既计入当年新增治理面积，又计入当年减少的水土保持措施面积；若是多年生草类，当年种植数年收获利用，在可利用的年限内，只在种植当年计入新增治理面积，其他年份不计；在草地退化丧失生态防护功能年份，计入当年减少的水土保持措施面积。

3.6.3 保土耕作

区别情况，采用不同的处理方式：在坡耕地或风蚀区耕地上实施保土耕作的当年，可作为新增水土保持措施统计上报；次年如果继续保持保土耕作状态，因上一年度作为新增治理面积已统计过，本年度就不再重复统计；次年如果恢复常规耕作，则应计入减少水土流失治理面积；次年如果实施了坡改梯，则按新增梯田面积统计上报。