精准扶贫：准公共产品的内生变革

李重新

(中国长江三峡集团 长江珍稀植物研究所， 湖北 宜昌 443000)

2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫，精准扶贫的雏形开始形成。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调建立精准扶贫工作机制，识别贫困人口，做到扶真贫。2015年11月27日至28日中央扶贫开发工作会议在北京召开，作出到2020年全国所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的承诺。会后中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚决打赢脱贫攻坚战。由此开始了全国范围内的精准扶贫，就全面实施以来的实践证明，扶贫成绩突出，同时仍然存在亟待完善的方面，其中精准扶贫的排他性的弊端就是其中之一。

一、精准扶贫的内涵界定

精准扶贫是与粗放扶贫相对应，意思就是针对贫困户，谁贫困就扶谁，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[1]。精准扶贫主要是通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，凝聚社会各界的力量参与扶贫事业[2]。就其实施办法，主要包含精准识别、精准帮扶、精准管理等，其中精准识别是前提，精准帮扶是关键，精准管理是保证。精准扶贫突出精准二字，针对不同贫困地区、不同贫困对象、不同的致贫原因在实践中采取针对性的政策。精准扶贫政策在实践中形成，十八大以前我国的扶贫政策经历了从建国初期的全国性救济贫困人口，到20世纪80年代的区域性扶贫，发展到21世纪初的以县乡村为单位的扶贫，十八大以来转变区域性扶贫以贫困户为单位，采取滴灌式扶贫，用靶向式疗法对贫困人口不仅“输血”而且“造血”，由粗放式向集约式转变。

精准扶贫的提出有其深刻的社会背景。首先，我国自改革开放以来，经济发展迅速，成为世界第二大经济体，经济增长速度高于世界平均水平，具备足够的经济实力进行资源权威性的分配。其次，社会主义的本质和共同富裕的目标决定了，各族人民应当享受经济发展和改革发展成果，重点也适时逐步从“允许一部分人先富起来”，转变到全国各族人民共同富裕。最后，以往的扶贫政策在某些区域并没有使广大的真正的贫困人口受益，反而缺乏相应的公平性，出现富人被“扶贫”现象。与此同时，长期存在的城乡二元制结构，导致广大农村人口在住房保障、教育、医疗、养老、就业、交通、娱乐等方面长期落后于城市，被排除在外城市体系之外。

二、准公共产品收益转变

扶贫政策不仅关乎民生，而且对经济和社会有重大影响。笔者在研究扶贫政策时借鉴了经济学和社会学的理论，谨慎认为扶贫政策也是一种准公共产品。公共产品是指公共使用和消费的物品，面向群体社会成员，具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指某人对公共产品的消费不会对其他人的消费构成影响。非排他性则是指某人消费某一公共产品，是不能排除其他人对这一产品的消费[3]。现实生活中我们接触的公共产品多数为准公共产品，例如教育、医疗、卫生、铁路、城市公共交通等，准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间，不同时满足非竞争性和非排他性[4]。

改革开放以来我国实行优先发展策略，不可避免地造成东西部差异大，城市和农村差异大，人与人之间财富差异大，逐渐形成了城乡二元制结构，例如，进入城市的农村务工人员子女，不能公平上学。教育、医疗、养老等名义上的纯公共产品实际演化成准公共产品，并且排他性和竞争性有加重的趋势。通过分析我国的扶贫政策和实践可以发现，我国的扶贫政策属于准公共产品的范畴，当下的精准扶贫政策同样是准公共产品。扶贫不是针对所有人，而是针对一定的人群必须具备一定条件。例如我国目前使用的贫困线是2011年划定的2300元，按照这个标准我国有八千万贫困人口，这八千万就是扶贫的对象，至于贫困线上的人哪怕趋近于贫困线的人，理论上是没有纳入扶贫对象的。随着国家经济实力的增强，政治体制的改革，文化软实力的提升，以及各项社会福利事业投入力度加大，更加注重社会公平，政策制定更加科学化。十八大以来，我国更加明确了实现两个一百年的步伐，更加注重公平正义，让人民共享改革发展成果，针对农村存在大量贫困人口，提出了精准扶贫政策。

三、扶贫范围排他性重构

精准识别，精准管理，精准帮扶是精准扶贫主要路径，从历年扶贫实践发展而来，对标准范围作了调整。自改革开放以来，实施东部沿海及发达城市优先发展策略，导致中西部地区欠发展，尤其是广大的农村地区发展速度极为缓慢。进入21世纪以来，我国相继开始实施西部大开发和三支一扶等惠民利民的政策，大大改善了农村长期落后的局面。此外，每年的中央一号红头文件必然涉及农业，党和政府把“三农问题”作为重中之重，从最初的免除农业税到后来的农业补贴，以及在农田水利设施建设、耕地保护、农业科技等提供资金技术支持和援助。农村的生产关系得到了调整、生产资料得到了补充，从而促进了农村生产力的发展。从财政和税收等政策支持农村经济发展来看，例如鼓励发展农村合作社，奖励养殖大户、对农村创业提供技术支持、贷款服务、减免税收等，从源头上寻找破解农村经济发展难题，摆脱经济发展的桎梏，农村经济发展更加得到重视。教育方面减免学杂费，补助生活费，实施儿童营养工程等，重视农村学校基础设施建设，提高农村义务教师工资收入，保障教师和学生的基本权利，更加重视学校安全，保证就近入学促进教育更加均衡、公平等。针对农村困难大学生，提供助学贷款、代偿服务，在高校招生方面更加照顾少数民族及农村贫困地区学生，为农村学生提供更多成长成才的机会。尤其是十八大以来，农村教育得到了党和政府的高度重视，不仅在资金上提供了支持，更是在政策、人才等方面格外重视，农村义务教育及人才培养得到了前所未有的发展。近年来，农村的民生医疗也得到了极大地改善，医保社保的参与率不断提高。国家针对农村现实状况，实施了大病医疗保险，保障人民的生命健康权，同时对各类农村贫困人口根据实际情况实施了农村最低生活保障制度，有效保障了农村贫困人口生存基本权利。针对农村交通不便、信息闭塞的问题，实施了村村通，互联网进村入户，某些西部区县改变了不通火车的历史，搭上了经济快速发展之道。互联网技术的普及带来农村电商发展，农村特色旅游，农村文化节目也开始为世人所知，同外界联系更加紧密，农村的生产和生活水平有了较大的提升。

精准扶贫实施以来，农村贫困状况得到了改善，农业现代化建设取得重大进展。但是，长期积累的历史欠账较多，城乡发展差距依旧很大。“三农问题”解决是现代化建设的前提和基础，精准扶贫政策的实施改变了以往天女散花式的扶贫，以绣花的功夫扶真贫，有效地维护了农村经济发展利益。社会主义的本质要求是实现共同富裕，精准扶贫政策的实施大大改善了农村贫困状况，保障了贫困人口的发展利益，但是现代化强国目标实现的薄弱环节依然在农村。鉴于此，党的十九大提出了乡村振兴战略，对精准扶贫有了更高的要求，二者既有区别又有联系，乡村振兴战略突出的是顶层设计，注重解决相对贫困，精准扶贫侧重于微观的政策，注重解决绝对贫困。从时间节点来看，精准扶贫目标是到2020年实现全面建成小康社会，乡村振兴是到本世纪中叶实现乡村全面振兴。因此，在破解“三农问题”实践中需要将二者紧密地衔接起来，在微观层面打造好精准扶贫这一准公共产品，在顶层设计上维护好乡村振兴这一公共产品，确保实现农村贫困人口的特惠，也能实现农村广大农民的普惠。

四、准公共产品收益平衡

从改革开放初期的优先发展到十八大以来全民族的中国梦的提出，从大范围区域性的扶贫到以贫困人口为单位的精准扶贫，从城乡二元的户籍制度到统筹城乡发展科学实施城镇化，体现了我国不同时期准公共产品范围的调整，以适应时代发展。改革开放四十年我国经济总量已跃居世界第二位[5]，各项事业均取得重大进展，综合国力显著提升，同时经济发展不平衡、大量农村贫困人口依旧存在、生态破坏、环境污染、社会不公等问题日渐凸显。

习近平总书记在全国扶贫开发工作会议上指出，“没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”精准扶贫作为一项准公共产品，是以贫困地区的贫困人口为瞄准对象，改变过去以贫困地区所有人口为对象的扶贫，具有一定程度上的排他性[6]。这种排他性是必然的。只有保证贫困地区真贫困的人口得到扶贫，才能改善农村经济状况，带动经济发展，从而加快全面小康社会建设的步伐。西方国家构建准公共产品的收益机制是引入市场机制，这是与其经济发展阶段相适应的。处于经济发展初期和中期的国家只能由政府承担准公共产品的建构。广大的农村地区，大多经济基础薄弱、基础设施落后，无论是在人才、技术、市场、资金都处于弱势地位，因此完全依靠市场机制的引入从根本上拉动农村经济发展，改善农村贫困人口生产生活条件是无法实现的。

准公共产品在本质上是一种制度设计，是为了弥补和矫正市场失灵，从而维护社会公平、保持社会发展，满足社会共同需要。我国是具有中国特色的社会主义市场经济，政府需要发挥宏观调控职能，弥补市场不足，发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性。然而市场经济的特性决定了，优势资源不会自动积聚于农村，加之农村投入周期长、资金回流速度缓慢、资金的边际成本大、基础设施严重不足，致使农村经济长期得不到有效的发展。扶贫事业的艰巨性，更加难以吸引市场进入，唯有政府提供这一公共产品，才能使广大农民共享改革发展的成果。

五、结论

准公共产品受到经济发展阶段、经济发展方式、政治经济制度等的制约，本质上是一种制度安排，体现着技术特征。准公共产品的本质属性和当前中国经济发展现状相结合，共同决定了准公共产品的排他性设计[7]。我国是社会主义国家，社会主义的本质决定了准公共产品的设计必须注重社会公平，有利于实现共同富裕，努力实现基本公共服务均等化。精准扶贫背景下排他性机制的设定应当注意以下几个问题：

第一，原有的准公共产品设计长期偏向城市，将广大农村人口排除在外，城乡福利政策呈现“二元”化，差异巨大。要想从源头上打破原有公共利益分配格局，进行公共产品的技术性排他制度重构，就必须转变原有的城市偏向战略。中国经济近年已取得重大成果，政府财政收入增长迅速，政府应当转变政府职能，从建设型政府向社会公共服务型政府转变，增加在社会保障及公共福利方面的支出，加大政府财政转移支付力度，鼓励东部发达城市的剩余财力向中西部流动，促进城乡各项事业包容性增长，共享改革和发展成果。精准扶贫政策的设计是将贫困人口包含在内，将非贫困人口排除在外，努力做到真扶贫、扶真贫，是实现全面小康的重大举措，有效改变了城乡“二元”结构，保障了农村广大人民群众的发展权益。这里的排他性着重从脱贫攻坚角度来讲，相对贫困问题的解决则需要乡村振兴战略来保障。

第二，往年数据表明中国广大农村依然存在大量的贫困人口，精准扶贫政策在精准识别、精准帮扶、精准管理均存在不可回避的问题。主要表现在以下几个方面：首先，贫困的标准难以确定。农村收入来源多样化，致贫原因多样化，贫困情况各有不同，因此在评议或者选举贫困对象时存在困难。其次，当脱贫返贫时需要调整扶贫对象，然而农村中贫困对象的“进入”和“退出”机制缺乏规范。最后，贫困是某些贫困地区农村的普遍现象，精准扶贫只针对部分贫困人口，将其他贫困线附近的人排除在外。广大农村贫困人口众多，准公共产品排他性设计一定要突出公共性，将更多的农村人口纳入体系内。精准扶贫是历年扶贫政策的重大发展，是对城乡不平衡政策的调整，有利于改变城乡长期不合理的差异公共福利制度。

第三，近几年我国城乡收入差距增速放缓，扶贫事业取得重大成绩，在消除绝对贫困后，相对贫困问题更加凸显，因而在打好脱贫攻坚战的同时，稳步推进乡村振兴战略实施，是破解“三农问题”的制胜法宝。乡村振兴是一个系统性工程，从顶层设计的方向为农村经济、文化、社会、生态发展指明了方向[8]，其中就包含继续巩固和发展精准扶贫攻坚的成果。在《乡村振兴战略规划(2018-2020)》中明确指出：“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”[9]，因而在切实带动绝对贫困人口脱贫同时，确保相对贫困人口也能享受农村发展的红利，是乡村振兴战略的应有之义。