长江大保护背景下的检察公益诉讼实证研究——以宜昌市伍家岗区人民检察院为例

骆东平， 宋林涛， 李若

(1.三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002； 2.宜昌市伍家岗区人民检察院， 湖北 宜昌 443000)

随着自然气候变化的影响和人类不合理开发活动的加剧，长江的水资源、水生态和水环境等面临十分严峻的挑战。2012年《民事诉讼法》第55条确立的公益诉讼制度为长江保护提供了公益诉讼这一全新的保护方式后，最高人民检察院2015年7月2日发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，该方案的规定为长江保护检察公益诉讼的实施提供了更为明确具体的制度保障①。

最高人民法院2017年12月4日发布了《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也于2018年3月1日公布。这既为基层人民检察院开展公益诉讼工作提供了法律依据，又凸显了基层人民检察院开展公益诉讼工作对于长江大保护的重要意义。更为重要的是，检察公益诉讼实际上是国家治理体系的子系统，是体现国际治理能力现代化的一个重要方面[1]。

一、伍家岗区人民检察院基于长江大保护进行的公益诉讼实践探索成效

2016年以来，宜昌市伍家岗区人民检察院基于长江大保护积极开展的公益诉讼工作，主要包括行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼两种类型，公益诉讼工作取得较好成效。2016年12月至2018年8月共立案14件，其中行政公益诉讼8件，刑事附带民事公益诉讼5件。共办理诉前程序9件，其中行政公益诉讼诉前程序8件，刑事附带民事公益诉讼诉前程序1件。共起诉7件，其中行政公益诉讼3件，刑事附带民事公益诉讼4件，全部诉讼请求获得法院支持②。通过诉前程序，该院督促行政机关收回国有资产600万元、复植公益林地7亩，拆除建筑退回非法占用的柏临河湿地公园土地35.02亩，无害化处理被废机油污染的土壤697立方米。通过起诉，恢复基本农田29亩，向长江投放鱼苗8万多尾。

1.坚持两个原则以确保工作顺利开展

一是坚持党的领导原则。坚持积极主动向中共宜昌市伍家岗区委汇报，争取区委对检察机关开展公益诉讼工作的领导和支持。如在某村委会开山采石导致公益林被毁、区农林水局怠于履职一案中，某村委会以修建道路名义取得临时用地批准，后擅自变更林地用途，开山采石长达6年时间，虽经区农林水局多次责令恢复，但长期未恢复到位，采石造成森林损坏、泥石滑坡、扬尘污染。该院及时向区委报告，得到区委区政府高度重视，组成由区乡两级政府部门参加的整改专班，强力支持区农林水局加大执法力度，督促该村委会在1个月内回填泥土、补植树木7亩。

二是坚持既保护公益又促进发展原则。该院将工作重点放在长江流域水源、空气、土壤等重点领域偷排偷放有毒有害污染物、非法排放严重超标污染物、无证为他人处置危险物等环境污染犯罪以及严惩非法捕捞、非法采矿等多发高发破坏生态环境犯罪。同时，努力探索建立修复性司法机制，恪守谦抑原则，在保护长江流域生态环境的前提下，该院在办案中充分发挥沟通协调作用，通过争取政策支持、提供法律咨询、协助论证方案，想方设法为企业降低生态修复成本，维护正常的生产经营秩序。在办理该区国土分局未依法履职案件中，湖北某公司商品砼分公司未经批准在长江支流柏临河入江口2公里处建设搅拌站，生产运行近四年时间。由于该公司没有进行环评审批，设备设施不到位，导致粉尘严重污染空气和河流，成为柏临河湿地公园建设的“钉子户”，群众反映强烈。考虑到该公司是市重点项目花溪路的建设单位，伍家岗区院多次和国土部门研究办法，在区政府支持下，协调加快异地搅拌站的建设，保护湿地生态环境的同时，做到保障工程建设不受影响，促使该公司下决心自行拆除了非法建筑，退还土地35.02亩。

2.构建三个模式以确保精准诉讼

一是建立专项办案组模式。试点期间，2016年12月成立“公益诉讼出庭办案组”“公益诉讼调查办案组”，跨部门抽调骨干组成两个办案组精干力量，检察长直接参与办案组调查取证、沟通协调，办案组先后进行线索分析、案件研讨、对外协调会15次，着力推动查办案件的数量和进度，保障起诉案件的庭审和判决效果。2017年7月正式修法以后，成立“公益诉讼检察官办案组”“环保检察官办案组”，同年12月成立“驻长江航运公安局保护长江生态环境检察官办公室”，公益诉讼检察官办案组和环保办案组相互衔接配合，每周轮流从两个办案组中派出一名工作人员到检察官办公室工作，摸清情况，联合相关行政部门开展环保执法专项检查、环保刑事案件和公益诉讼工作；负责环保执法日常联络和信息沟通，会商协调重大案件，依法提前介入疑难复杂案件，引导侦查取证。

二是建立线索摸排联动模式。该院要求各部门在各项工作中，树立发现和移送公益诉讼线索意识，并落实到检察官个人业绩考评工作中。在办理刑事案件、侦查监督、民行和控告申诉工作中同步摸排公益诉讼线索。在侦查监督的两法衔接工作中，必须联合公益诉讼检察官共同衔接行政单位、调阅行政执法案卷。在有关刑事案件工作中，必须对行政机关执法情况进行摸底，并通报公益诉讼办案组。通过线索联动摸排，在2017年3至4月一个月时间内，发现生态环境保护领域5起线索，涉及区国土分局、区农林水局、区环保局、市林业局、市供销社、市国土局、市财政局等部门，迅速摸清了案件来源。刑事检察部门移送涉及环保类刑事附带民事公益诉讼线索9件。

三是建立科技取证模式。在勘验现场询问违法人、证人等情形时，实行同步录音录像，客观真实记录调查活动，对取证范围较大的，运用无人机拍摄固定证据。在调查前述某公司非法建设搅拌站占用湿地公园线索中，专案组动用无人机航拍5次，拍摄照片百余张，全面直观展示了该公司对湿地的破坏与周围青山绿地产生的强烈对比，区院航拍照片的手段，配合发出的诉前检察建议，直接加大了区政府协调处理力度和国土、环保部门对该公司的执法力度。

3.强化常态沟通以确保监督效果

一是加强合作，探索公益诉讼双赢模式。在办案期间，积极和行政部门沟通协调，以保护“公益”为共同目的，共同推动工作。依法监督的同时，支持行政部门大胆履行职责。如，在前述某公司占地案中，区国土分局认为该公司违法占地是为市重点项目配套服务，其履行职责有难度，主动要求该院发出检察建议。为确保被占用土地及时退还，维护国家利益，该院及时向该局发出检察建议。该局根据检察建议作出责令限期整改决定，并按程序上报宜昌市国土局，市国土局对该公司作出责令退还土地、限期拆除违法建筑的行政处罚决定。

二是加强沟通，形成认定共识。在起诉、开庭、判决等关键时间节点，先后5次与法院专门召开案件研讨会，就诉讼请求、法律理解与适用、检察机关诉讼地位等问题进行反复沟通，消除在法律适用上的分歧。

三是畅通渠道，建立长效联动机制。该院与长江航运公安局宜昌分局会签了《环境保护专项监督衔接工作机制意见》《环境保护专项监督衔接工作十项机制》和《检察官办公室职责及分工》等文件，促进打击环境违法的工作常态化、制度化、规范化，形成主动移送案件、接受监督的良好氛围。2017年底，经过宜昌市人民检察院与宜昌市渔政部门沟通协调，该院被赋予查看市、县两级非法捕捞行政处罚案件的权限，由此能够及时掌握所有涉及长江环保执法单位的执法信息，加大了检察监督力度，畅通了公益诉讼案件的线索来源渠道。该院重视与其他行政执法部门的衔接、协作，加强与市、区两级主管单位的联系，及时交流和掌握行政执法动态。该院先后11次组织与行政机关的工作联席会议，建立信息交流定期通报机制，研究和探讨行政执法中存在的问题和困难。

二、长江大保护中检察公益诉讼面临的问题

宜昌市伍家岗区人民检察院通过公益诉讼方式，在较好地实现长江大保护目标的同时，也遇到了一些急需解决的问题，这些问题在长江流域地区其他检察院推进的检察公益诉讼中也不同程度地存在，主要体现在以下几个方面。

1.案件线索来源仍然不足

一般认为，检察机关发现公益诉讼的案件来源有3种途径[2]：一是群众举报，即群众发现可能损害国家利益和社会公共利益的行为后，积极主动向检察机关举报；二是有关机关交办或者转办的案件，如党委、人大、上级检察机关以及其他部门发现的行政违法行为交给检察机关办理；三是检察机关通过检察办案活动、网络舆情等渠道发现的损害国家利益或社会公共利益的行为。

目前伍家岗区人民检察院公益诉讼案件线索来源主要有3种：一是通过办理刑事民事案件发现；二是在履职过程中，通过查询行政部门的台账等方式获得；三是群众举报。但总体而言，目前面临长江大保护中的公益诉讼案件线索来源不足。其原因主要有二：一是在当前法治环境下，除行政机关在履职中遇到极大阻力，希望检察院介入能更好推动其履职外，行政机关很难主动告知检察机关其违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，或者主动要求检察机关以其为被告提起公益诉讼。二是举报响应机制不健全，群众举报线索来源少。侵害公益案件线索没有具体被害人，群众举报的执着性不足，要激发群众举报热情，一要大力宣传检察机关的公益诉讼职能，二要设置路径方便、反馈及时的举报渠道。

2.证据收集难

在长江大保护的司法实践中，伍家岗区人民检察院一直注重对长江生态的保护，严厉打击长江非法捕捞水产品刑事犯罪，2015-2017年，分别起诉16件32人、18件40人、19件34人。2018年初，伍家岗区检察院决定，开展对非法捕捞水产品刑事犯罪开展刑事附带民事公益诉讼工作，启动对长江生态修复的司法保障。此类案件中，刑事附带民事公益诉讼的证据依附于刑事案件的证据，刑事案件证据与民事公益诉讼案件证据需要同步搜集。尽管经过与宜昌市渔政、长江航运公安局宜昌分局的协作配合，打击非法捕捞违法犯罪出现了良好态势，禁渔期内尤其是白天的非法捕捞行为大幅减少，但非法捕捞分子根据工作形势的变化，转变违法犯罪手段，导致相关证据收集难度进一步加大。

一是作案手段隐蔽导致证据收集难。如2017年3月的一次执法中，长江航运公安局宜昌分局和渔政部门在江面开展联合执法，发现一可疑船只后，民警驾船靠近展开检查，发现该船下铺有渔网，数人合力拉起后发现该渔网长达100米。该网分3层，中间一层网眼仅0.8厘米，外面两层网眼6厘米，大、小鱼一旦进网就无法游出，属禁用渔具。但是在夜间巡查中，这类犯罪线索极难发现。夜间执法，执法人员与执法对象的安全隐患较大。因外地曾发生多起执法人员抓捕过程中导致相关人员溺水身亡的案件，在收集证据过程中如发生激烈冲突的情况下，渔政执法人员一般选择放弃。

二是不法分子极易毁弃犯罪证据。违法人员反侦查能力越来越强、违法工具越来越先进，导致取证难度和查处难度越来越大。如该院办理的刘某某、辛某某非法捕捞水产品一案，执法人员在夜间巡查中驾驶执法艇在江中巡查时发现两人驾驶电打鱼船只正在作业，执法人员正准备靠前查处时，辛某某为逃避检查迅速逃离现场，刘某某将电打鱼工具和渔获物丢弃至江中，导致证据不足。

三是执法装备无法适应夜间环境导致证据收集难。目前，渔政执法人员日常执法主要配备执法记录仪和小型摄像机，但是办案设备夜间拍摄功能极差，能见度低，无法有效地记录违法犯罪行为。该院办理的胡某某、李某某非法捕捞水产品一案中，嫌疑人利用长达50米的电拖网捕鱼。而查处时由于未拍摄到拖网是否通电，导致对其社会危害性认定不足。执法船只方面，常用船只为橡皮艇，仅能乘坐执法人员2-3人，部分水域还无法到达。

四是执法力量不足导致证据收集不及时。湖北宜昌市伍家岗区检察院负责查处巴东至枝江段长江水域非法捕捞水产品犯罪活动，该段有232公里水面，宜昌市渔政执法队伍仅有20余人，工作时间跨度大，船舶分布广，现有执法力量无法做到24小时及时出现场，导致在查处违法犯罪行为的时候无法做到快速反应。而电打鱼时效性极强，渔政执法人员接到举报后赶到现场，违法行为已经结束。

3.长江生态损害的鉴定机构寻找难

在长江大保护过程中，检察公益诉讼主要涉及水污染、水生态损害、水资源保护、岸线资源利用、江湖关系等众多领域，而具体案件涉及的问题领域将更加细化且专业性很强。由于长江大保护工作开展时间不长，长江生态损害鉴定领域存在有相应资质的鉴定主体不多、权威性不足等问题，导致检察机关办理公益诉讼案件时鉴定主体难找，进而影响到对相应的违法犯罪行为的有效且合理的惩处。如伍家岗区人民检察院在办理李某某、许某某在长江枝江段百里洲镇曹家河村水域非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案件过程中，如何科学评估李某某、许某某通过电捕鱼的方式导致生态损害问题成为该案妥当处理的关键。伍家岗区人民检察院通过多次协调工作，仍然没有找到相应鉴定机构，最终决定采用专家意见形式，对生态损害问题进行评估。最后区检察院找到中国水产科学研究院长江水产研究所，该研究所接受了委托并作出评估报告，该评估报告详细地分析了由于电捕鱼对渔获物没有选择性，电极产生的扩散电流会导致所触及的各类水生动物死亡或受损，以及其他方面的严重危害。并评估了二被告在禁渔期使用电击捕鱼造成成鱼潜在总损失量大约为176千克，导致幼鱼损失量约为72750尾，导致浮游生物、无脊椎动物、软体动物等损失量难以估算。因此生态修复建议在电捕水域放流成鱼176千克、幼鱼72750尾[3]。专业而权威的评估报告为法院裁判提供了科学依据，也使得犯罪嫌疑人口服心服。

4.恰当的生态修复方式的确定难

对于破坏生态环境和资源保护的侵权行为，根据《中华人民共和国环境保护法》第64条、《中华人民共和国侵权责任法》第3条、第15条第一款第(五)项之规定，侵权人应当承担相应侵权民事责任。其中最主要的是生态修复。然而对于诸如在长江河道进行非法采砂的行为人如何承担生态修复责任在司法实践中却是一个难题，主要是什么样的方式是最利于河道航道的修复，生态修复的最优方式与侵权人实际承担责任的能力如何进行有效的平衡。

如伍家岗区人民检察院在办理黄某等在长江枝江段马洋洲水域盗采江砂案件中，黄某等在未取得河道采砂许可证的情况下，在长江枝江段马羊洲水域盗采江砂29.5万吨。非法采砂的不利影响主要表现在对自然生态的破坏以及对人文环境安全的影响。采砂作业对自然生态的破坏主要表现在水环境、水生态方面，即在采砂作业过程中，一方面大功率吸砂泵将扰动采区附近河床，另一方面，泥沙被吸后，经过过滤的退水仍然排放在江中，上述两方面均引起采砂附近江段局部水体的悬浮物浓度增加，影响水体的感观性状；同时，江砂在开采过程中由于泥沙中吸附的重金属解吸，也可能造成重金属的二次污染；另外，采砂船的含油污水、生活污水和船舶垃圾的排放，以及油污泄漏，将造成可采区及其附近水域的水质污染，对水环境造成破坏。江沙被采后，河段由于短时间内得不到补给，地形地貌发生一定改变，造成采砂区域附近的水流和河床底质发生变化，这些变化将会对水生生物栖息地产生一定的不利影响，从而对水生生物的生存和繁衍造成一定的不利影响。对人文环境安全的影响主要为：一是采砂破坏河床结构及胶结层的保护，使泥沙起动更容易；二是对附近堤防、护岸工程及洲滩稳定产生影响；三是非法采砂的弃渣无序堆积在河床或主槽内，容易形成无规律的新暗礁，进而对采砂河段的通航产生影响。

对于侵权人如何履行生态修复责任的成本计算上，宜昌市伍家岗区人民检察院走访了多家鉴定机构，最高的修复费用为400多万元，最后办案人员通过多次实地考察，依据水利部长江水利委员会委采砂管理局的规定，从生态修复效果和侵权人承担责任能力等方面综合考虑，最后确定根据长江水利委员会水文局长江三峡水文水资源勘测局、长江航道勘测设计研究院提出的专家意见，采用抛填块石对采砂受损河段的河底进行工程防护，利用附近规划的疏浚河道工程，将原本需疏浚的石块运输过来进行抛填，所需成本降至100余万元，最终使得该案得以妥当解决，但该案这一结果的获得十分艰难。

5.刑事附带民事公益诉讼是否需公告应该予以明确

为了保障其他法律规定的主体的公益诉权，使得法院裁判更具正当性，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条明确规定了检察民事公益诉讼的特殊公告程序。此特殊公告程序规定只有在无其他法律规定的主体提起诉讼的情况下，人民检察院才可以提起诉讼。然而在司法实践中，一些不法者在从事破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益保护的违法行为时，其行为不但构成犯罪，还造成了社会公共利益的损害。当发生这类情况时，人民检察院需要提起刑事公诉，同时也可以提起民事公益诉讼，从而形成两个案件。基于两类诉讼的诉讼主体一致，基本事实相同，为节约司法资源，妥当确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，该司法解释在第20条规定了刑事附带民事公益诉讼[4]。不过，该司法解释并未就人民检察院此时提起的刑事附带民事公益诉讼究竟是否需要公告予以明确规定。

三、长江大保护中检察公益诉讼制度完善的对策

检察公益诉讼对促进长江大保护具有十分重要的现实意义，因而有必要对于推进检察公益诉讼工作相关制度等方面不断予以完善。

第一，相关行政机关转变观念解决案件线索问题。长江大保护工作是我国相当长一段时间内的重点工作，相关行政机关应该转变检察机关提起行政公益诉讼是“找茬”的观念，在认真履职的过程中，积极支持检察机关的公益诉讼工作，建立信息交换的机制和平台，按照有关规定及时全面地将执法案件信息录入“两法衔接”平台，为检察机关的行政公益诉讼案件来源奠定基础。当然，检察机关也应该恪守谦抑原则，尊重行政机关的职权。同时，检察机关也要主动发展“智慧检务”，为群众提供便捷的参与和举报途径。更为重要的是认真贯彻落实好最高人民检察院、生态环境部等10部(委局)于2019年1月7日印发的《关于印发〈关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见〉的通知》中有关线索移送方面的要求。

第二，加强组织建设，增强执法机关的证据收集能力。基于长江保护工作的重要性、执行力量和执法装备无法适应当前工作需要的现实情况，国家应该强化渔政、采砂等有关执法机关的组织建设，适当增加人员编制，不断加强执法人员执法素质的培训，配备适应新形势需要的智能化程度更高的执法装备，增强证据的收集能力。

第三，探索多元化生态修复机制。惩治环境领域违法犯罪行为，加强生态环境保护，不仅要充分发挥好惩治、预防、监督职能作用，也要切实发挥好教育和保护等职能作用，在加大打击力度的同时，抓好生态环境修复工作。因此，检察机关要全面贯彻落实恢复性司法理念，对于行为人主动采取补救措施，消除污染、积极赔偿、防止损失扩大的，依法予以从宽处理，以促进受损生态环境得到及时有效的修复和补偿。积极探索对水体、土壤、环境污染等案件的多元化生态修复补偿方法，切实将违法犯罪对资源破坏和环境污染的损害降到最低。

第四，深化司法办案合作机制，推动统一执法标准。为更好地推进长江大保护工作，检察机关在办理案件中应与其他机关不断加强协作配合。首先，应当建立健全长航公安等侦查机关的提前介入、指导侦查的办案机制，和区人民法院的案件交流机制，就非法捕捞和非法采砂等违法犯罪行为证据认定标准、量刑标准形成共识，依法准确有效打击破坏长江生态环境的犯罪。如为了更好地追究非法捕捞水产品案件中违法人员的生态修复责任，侦查人员应该及时通知检察机关工作人员到案发现场指导取证，如对渔获物及时进行证据固定，明确渔获物的品种、大小、重量等。其次是不断完善沿江检察机关检务合作机制，这既是落实“检察一体化”的要求，又是落实“强化法律监督、维护公平正义”主题的具体举措。对其他检察机关在本辖区内的调查取证建立专门联系渠道，全力配合办案单位，对先期获取的证据必须采取妥善的保全措施，保障合作单位异地调查取证顺利进行。总之，可借鉴长三角地区的司法协作机制，重点从主体机制、程序机制和运行机制三方面进行着手[5]。

第五，完善刑事附带民事公益诉讼的公告制度，明确相应的鉴定机关。为了更好地推进检察公益诉讼中的刑事附带民事公益诉讼基于节约司法资源的需求，以及符合现行法律规定的从事生态环境和资源保护公益组织的数量少的现实情况，明确规定检察机关在此种情形下无需进行公告，这也更加符合前述刑事附带民事公益诉讼设置的价值追求。同时，通过相关法规、规章甚至政策明确规定长江保护中涉及生态环境和资源保护案件的鉴定机关，不仅是满足检察机关办理此类公益诉讼案件的现实需要，也是办理此类刑事案件的现实需要。

注 释：

① 《试点方案》中规定：“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”

② 本文的有关数据如无特殊说明，均属宜昌市伍家岗区人民检察院和相关单位调研时获得。