生物安全立法的价值冲突及解决

丁国民,郭仕捷

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

“生物安全”在2020年中国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的背景下成为焦点话题。中央全面深化改革委员会第十二次会议提出要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系和制度保障体系。2019年10月21日，《生物安全法(草案)》首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议，草案二审稿于2020年4月26日提请十三届全国人大常委会第十七次会议审议。推进生物安全立法，不仅是基于保护本国生物安全的考虑，同时也是中国作为《卡塔赫纳生物安全议定书》(Cartagena Protocol on Biosafety)的缔约国所担负的国际责任的体现。目前已经制定的《传染病防治法》《检验检疫法》《野生动物保护法》等，都属于生物安全相关的立法，相互之间会出现规定冲突、体制不衔接等问题，因此，我国需要出台一部兼具基础性和综合性的《生物安全法》，既能够解决当前生物安全法律规范体系内部冲突、不协调的问题，又能为保护生物安全建构完整的体系。

一、生物安全立法的价值

(一)生物安全法的定位

在《生物安全法(草案二次审议稿)》中指出，生物安全是指国家有效应对生物因子及相关因素威胁，在生物领域能够保持稳定健康发展，利益相对处于没有危险和不受威胁状态，具备保障持续发展和安全的能力。从定义中，可以看到，“生物安全”是国家社会、经济、公共健康、生态环境正常发展，不受现代生物技术开发和应用活动侵害或存在潜在风险(1)对于“生物安全”的定义，曾北危在《转基因生物安全》中认为，生物安全是指自然界的变化给动植物系统带来的危害，以及人类活动和科学研究，可能给人类健康、生存环境可能带来的风险，参见：曾北危.转基因生物安全[M].北京:化学工业出版社, 2004:2-3。于文轩在其博士论文中总结狭义的生物安全是指生物技术的研发可能给人类生命健康、生态系统和生物多样性可能带来的影响，参见：于文轩.生物安全立法研究[D].中国政法大学,2007:12。。生物安全是涉及国家和社会安全的重要内容，也是人类命运共同体需要一起面对的问题。生物安全的落脚点在于“安全”，即人类社会和生态环境在不受外来因子干扰下正常存续和发展的状态。当然，包括自然的灭绝和消亡。外来因子可能来自自然，也可能来自人为，生物安全法规制的就是人为的干扰行为，其中最重要的是生物技术行为，即运用技术手段，按照预先的设计改造生物体或加工生物原料，以达到为人类生产出所需产品或实现其他目的。[1]

生物安全法属于新型的专业领域法，涉及范围广，专业性强，需要较高的立法技术。国际生物安全立法目的在于加强生物安全领域国际间合作与交流，促进人类命运共同体建设，以实现人类与自然和谐相生。国际生物安全法立法最早可追溯到1982年10月的《世界自然宪章》(World Charter for Nature)，生物安全是其关注的重点问题之一。[2]国际法上具有强制性约束力的主要渊源有《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)、《卡塔赫纳生物安全议定书》，尤其是《卡塔赫纳生物安全议定书》，该议定书适用于可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用，同时亦顾及对人类健康构成的风险，全面详细地规定了生物安全的目标、风险评估、风险管理、国家主管部门等方面的内容，明确了议定书的确立目标是生物多样性保护和可持续性利益，同时避免其可能给人类健康造成的风险。

生物安全领域最早的立法例出现在美国。早在1975年，美国的生物学家就已经意识到DNA技术会对环境和社会造成风险。于是，美国开始研究制定关于运用DNA技术的注意事项和防范措施，于1976年出台了《重组DNA分子研究准则》(Guidelines for Research Involving Recombinant DNA Molecules)，1986年又颁布了《生物技术管理协调大纲》(Coordination Framework for Regulation of Biotechnology)，专门研究生物安全管理的部门协议机制。生物安全管理部门各司其职。农业部负责农业领域的生物安全，如动植物基因和农产品安全。环境保护署负责植物和微生物安全。食药品领域的生物安全则由食品和药品管理局负责。[3]美国是最早意识到生物技术需要风险预防的国家，在立法定位上以产品为基点，倒逼生物安全防控。

英国于1978年颁布了《卫生与安全法》(Health and Safety Law)，其后，也颁布了相配套的法律法规。英国颁布的生物安全方面的内容都是关于转基因领域的。注重的是转基因生物科学领域的全程监管(2)比如英国在1991年就发布了关于转基因食品安全评估程序的规范；1992年发布的《转基因生物封闭使用管理条例》(Genetically Modified Organisms Contained Use Regulations)规定了转基因生物实验前要进行风险评估，建立地方基因修饰安全委员会并为风险评估提供咨询，初次开展工作或特定的后续活动,应将使用控制设施的目的通告给卫生与安全管理局，有些活动卫生与安全行政部批准后才能进行等。，更加注重生物伦理学，卫生和安全管理局有很高的执行权力，比如有权强制封闭转基因生物的实验和使用，当然，转基因生物实验必须经过层层审批后才能进行。英国的立法特点与美国相似，但是更注重政府的职能审批，在转基因生物技术领域实行严格把控。

在生物安全立法中，日本也是先行者。日本更注重生物安全标准的制定和风险等级的提前划分。美国和英国属于英美法系，注重的是当时审批，日本属于大陆法系国家，更注重生物安全法律的提前制定。日本于1986年颁布了《转基因生物工业化准则》，不仅明确了安全性等级，对于每一个等级也规定了相应的操作规则，甚至还包括对经营者、工人、安全负责人的职责和教育培训问题，事无巨细。日本的生物安全立法活动充分体现着审慎发展的特点，在法律法规中，甚至要求相关行业对于转基因产品造成的长期影响负责任，促使他们主动监控，审慎使用转基因生物技术[2]。

总体来说，各国的生物安全立法也基本都与《卡塔赫纳生物安全议定书》的立法目的一致，主要定位于风险预防、谨慎发展和全程管理。生物安全立法的内容基本涵盖了生物实验室安全、传染病防控、基因工程与转基因、食品安全、动植物检疫等等，生物技术研究、开发和应用遍布于各个领域，然而生物安全法律内容过于庞杂，要处理好生物安全法与其他法律之间的关系，就要牢牢明确立法内容，科学立法，更需要明晰生物安全立法的价值，在正确的价值引导下处置立法活动中可能存在的冲突和矛盾。

(二)生物安全立法的价值

生物安全立法目的的复杂性和多重性，决定了生物安全立法不可能只具有单一的价值追求。正义、秩序、效率是大部分立法所欲实现的价值，当然也是生物安全立法追求的价值所在。但是，多元化的价值追求必然产生交叉和冲突的问题。

生物安全立法的正义价值：保障自由与平等。正义价值自古以来都是法学家谈论的主要阵地，约翰·罗尔斯(John Bordley Rawls)在《正义论》(A Theory of Justice)中写道，何为正义，何为不正义，通常都被纷争不已。[4]各流派认定正义的定义也各有侧重，(3)如斯宾塞(Herbert Spencer)认为正义是“每个人都可以自由地干他想干的事，但这是以他没有侵犯任何其他人所享有的相同的自由为条件的，详见：埃德加·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999:255。但大都离不开“自由”和“平等”。从法的自由价值来看生物安全立法，法无禁止即自由，一方面，生物技术研发主体有研发和经营的自由。生物技术研发是一个漫长的过程，其好的导向是从生物科学理论出发，研发出生物产品投放生产，流向市场，产生经济效益。研发主体可能是科研机构也可能是个人，可以说，研发主体的自由取决于法律规定的范围。另一方面，研发主体之外的公众也享受自由，他们有权要求自己免受生物技术的侵害；有权要求知晓生物技术发展的进程，包括知晓生物产品的成分及对自身的利弊；有权监督国家生物安全立法活动和行政管理机关对生物科研主体的管制。孟德斯鸠说，有权力的人会趋于滥用权力。[5]公众有权利参与制度的制定和研究。从法的平等角度来看生物安全立法，相同条件下，生物安全法的主体享受同等待遇，承担同等义务。生物技术研发主体和公众既享受自由权利，也要承担相应的义务。因此，法律地位平等才能得到机会平等和待遇平等的结果。机会平等关注生物安全法的主体能否实现自由，待遇平等落脚在生物安全法主体对权利义务的承担程度。

生物安全立法的秩序价值：安全是核心。人类对于秩序的追求是法律起源的原因之一。[6]秩序是自然界和人类社会都存在的现象，而法律正是要维持和实现秩序。生物安全立法秩序价值即控制生物技术所带来的负面影响。生物科学是一把双刃剑，科学研究所产生的知识或产品会推动人类社会的发展，也可能有恶意的用途，双重用途下产生的道德困境正需要生物安全立法去化解一二。生物科学家有意无意可能会使得病原体变得更毒，传播得更广。美国生物学家曾对鼠痘病毒进行改造以逃避免疫反应的实验，其中描述了肉毒杆菌毒素如何被用于污染牛奶供应的研究，并且合成了马痘病毒。[7]2014年美国联邦专家安全咨询小组(Federal Expert Security Advisory Panel,FESAP)将生命科学中的生物安全和负责任的行为文化定义为“可以支持，补充或增强操作程序，规则和实践的个人和组织的信念，态度和行为模式的集合以及旨在防止生物制剂，相关材料、技术或设备的损失，盗窃、滥用和转移以及防止无意或有意暴露(或释放)生物制剂的专业标准和道德规范”[8]。安全的秩序能够保障人类的健康、生态环境的可持续发展和社会的稳定。

生物安全立法的效率价值：促进社会经济的发展。所谓“效率”，指在定量的资源投入和科学技术发展水平下，最大程度地使用经济资源。[9]生命科学的双刃剑特性使得生物技术也是推动社会经济发展的重要助力。科学对待生物技术的发展，要实现社会收益与成本之间的最大化。在《卡塔赫纳生物安全议定书》中并没有对“社会经济”进行定义，尽管《卡塔赫纳生物安全议定书》侧重于转基因生物对环境的潜在影响和危害，因为这是《生物多样性公约》的范围，但也提到了将社会经济因素纳入。依据《公约》，社会经济因素主要是指对生物多样性的改善和可持续利用，生物安全技术对经济效率的提高。此外，《卡塔赫纳生物安全议定书》的下一部分提到，希望各缔约方就社会经济这类问题开展研究和信息交流方面的合作。社会经济因素为广泛的解释留下了空间。生物安全风险评估程序现已成为转基因材料越境转移，改性活生物体的研究、开发和释放的既定前提。(4)《卡塔赫纳生物安全议定书》第26条。因此，社会经济实现的前提是生物技术风险的可控性。

二、生物安全立法的价值取向冲突

(一)正义价值与秩序价值的冲突

正义价值与秩序价值的冲突主要体现在贯穿社会正义理念和维护社会稳定性需求方面的对立统一。

第一，生物技术研发者的自由与生物安全预防原则的冲突。研发活动过程中，生物技术研发者拥有自由的研发权和收益权。他们将生物科学领域的成功应用于特定的生物产品开发中，研发行为本身是获取收益的桥梁。生物安全立法应当充分保障研发主体的自由研发权和收益权。然而，研发者的研发成果可能会影响到秩序价值的安全核心。人身安全是马斯洛需求层次中最低的需求，美国学者雷斯尼克(Resnik)和夏姆(Shamoo)在针对生物恐怖主义的研究中认为科学家的责任包括不进行或发表对他人有害或危险的研究或共享危险的生物材料，维护分类研究的机密性，报告可疑活动，告知公众和教育研究人员的义务。[10]即便不谈生物恐怖主义，就公众最熟知的食品而言，转基因食物对公众和生态环境的影响几乎是不可逆的。研发者的自由边界受限于生物安全预防程度的高低。科研主体都希望追求更高效率、更高产量的生物产品，但是往往越自由的研发活动风险也更高，生物安全预防程度高，科研自由就会被政治因素、社会因素、公众接受程度等原因所牵制。

第二，生物安全法主体的平等权受生物技术可预见性的限制。生物安全立法的秩序价值希望生物技术可控，相关的实验和产品对于人体健康、生态环境的影响可以具象化，不超出预估范围。而生物安全法主体并非都能对实验所带来的风险一一把控。对于科研主体来说，科研主体拥有自己的实验室并从事自己所熟知领域的创新性实验，因此需要担负起一定的责任。法律对实验室的使用也做出了制度性安排。比如我国2004年就发布了《病原微生物实验室生物安全管理条例》，基于实验过程保密性的要求，同一领域的科研人员相互之间也无法全然掌握技术进度，对于科研人员之外的普通民众来说，他们更不清楚生物科学实验的内容。在生物安全领域，普通公众相较于科研人员处于弱势地位。因为术业有专攻，二者之间的不平等有一种层级明显的差距，科研人员对生物技术科研实验的结果和产品可预见性更高。公众相对于科研主体具有不平等的地位，科研的内容和结果基于各种各样的顾虑都无法及时对他们开放，一旦发生生物安全事故，公众却是直接受害人。当然，有些生物安全项目涉及国家安全等，受到保密条款的保护，但对于涉密级别、保密时长以及公开对公众有密切影响的内容应当在法律中明确规定，否则生物安全法主体之间无法实现实质性公平。

(二)正义价值与效率价值的冲突

正义价值的自由和平等，对于效率价值有着不同的作用。

首先，生物科学研发者的研发自由和收益自由对社会经济的发展起着正面作用，而发生的不可控影响则会损毁秩序价值，进而影响到效率价值。单就生物技术的自由价值与效率价值两者关系而言，科研人员的自由度越高，生物产品越丰富，对社会经济的影响越大。公众的自由度越高，生物安全信息的知晓程度越高，一方面基于本身收益会支持生物科技的发展，比如因为转基因改良技术，对于水果蔬菜的品种选择更加多样化；另一方面，基于对自身健康安全的考量会反对某些生物科技的发展。并且，按照立法的民主原则，生物安全立法应该赋予公众参与权和监督权。公众通过各种途径参加到生物安全立法的过程中来，发表意见，同时也对生物技术研发者的行为进行监督。在相互交错的关系下，自由价值与效率价值相互制衡。

第二，平等价值对于效率价值的影响在于，生物安全法的主体是否拥有相关的权利以及要承担的义务，以及拥有多少权利承担多少义务，事关每一位公民，会对社会经济产生正面或负面的影响，形式上的法律地位平等并不等于享有权利的实质平等。法律上的形式正义是为每个个体提供平等的机会，不问结果，实质正义更多的是关注结果的公平。[11]生物安全法在立法过程中要兼顾形式正义和实质正义。在生物安全法的立法上，实质正义更加重要，因为生物安全法涉及的利益太广泛，法律程序不一定能保护弱势群体。法律是滞后的，生物科学技术是发展的，法律规制的目的也是为了实现实质正义，制度要遵守，但立法者应当融入充分的智慧，规章制度要留有余地，当生物科学发展到一定程度而出现负面苗头的时候，即使牺牲效率，也要保护公众的安全和社会的稳定。由此分析，正义价值和效率价值之间存在着一定的冲突关系。

(三)秩序价值与效率价值的冲突

秩序价值与效率价值的冲突最明显的体现是社会经济发展需求促使生物科学实验的深入发展，但所带来的负面影响一旦失控，又会影响到社会经济的发展。因此，在生物安全决策过程中包含更广泛的社会经济因素是有争议的。有观点反对将社会经济因素纳入生物安全决策过程，他们认为，如果没有明确的声明或理由，社会经济因素将成为拒绝转基因技术的“通盘理由”。从社会经济的角度出发，可以遵循监管发展道路，其中一些国家使用了预防原则，该原则允许它们不做出监管决定或作为先发制人的措施来拒绝转基因技术，这些事例使得转基因技术完全不能发展。[12]具体而言，将社会经济因素纳入生物风险预估表明，广泛而不确定的社会经济考量将会阻碍技术开发和转让的发展。另一方面，社会经济因素对于保护转基因产品对当地和土著人民的负面影响很重要。这种观点不仅包括科学风险评估，而且还包括更广泛的社会经济考虑因素，包括伦理、哲学和宗教方面的关注，因此，这种立场有可能与预防原则保持一致。经济发展的需求既要促使生物科学技术的发展，也要控制生物科学技术的发展。

三、生物安全立法价值冲突的调适

(一)生物安全立法的价值排序

生物安全立法具有多元价值追求，不同的价值之间也有位阶次序的问题。在生物安全立法价值体系中，正义价值应当是首要目标，秩序价值次之。此外，正义和秩序价值是效率价值的前提，效率价值对前两者又起到保障作用。[13]

首先，正义价值和秩序价值的优先级高于效率价值，当然在社会高速发展的今天，效率价值位阶较低却也是不可缺少的，反对将社会经济因素纳入生物安全决策过程的考量并不可取。相反，社会经济因素应该充分纳入生物安全决策过程，社会经济的发展保障了正义价值和秩序价值的实现。生物技术的不断进步，既能够带来更多的经济效益，同时也能为预防风险提供技术支持。

其次，生物安全立法在价值层面着重应该考虑的是自由，保障生物科研者的科研自由是生物安全法的奠基层，在此基础上才能对他们的行为有所限制；同时，重视保障公众的自由，公众是生物安全立法下最大的受众，充足的、适当的知情权是公众对于保障自身健康的基本需求。在负面影响引发的秩序危机下，保障公众充分的知情权才可能遏制恐慌情绪的蔓延，2020年初新型冠状病毒肺炎疫情便验证了此观点，公众对于每日确诊的数字了然于心，明白处于疫情严重的时期，便会自觉做好防护；知晓确认病例的每日下降，会对疫情蔓延被遏制的情况有了解。因此，生物安全立法首先要保障生物科研者的科研自由权和收益权，更要保障公众的知情权和参与权。就秩序价值而言，技术本身的双刃剑特征使得技术呈现着中立性。正义价值向正当途径引导，秩序便是正义的，正义价值引导不够，秩序便会混乱。在保证正义的前提下，调适秩序，落实到生物安全法则是，保证生物科研者和公众的自由与平等权，然后立法中既要明确责任，也要明确义务，审慎调适。

综上所述，生物安全立法最高价值追求应为正义价值，其次应当考虑秩序价值。效率价值在价值体系中虽然位阶最低，但其重要性仍然不能忽视。

(二)运用生物伦理学调适因效率产生的冲突

在考量社会经济因素纳入生物安全决策的过程中，核心要确认的问题是道德问题。社会经济需要发展，也不能无原则的发展，在正义价值的大框架下可以决定生物技术的方向，但涉及具体的生物安全立法，则要考虑生物伦理问题。比如动物权利问题，知识产权和技术转让，参与动机等。生物伦理学被定义为生命科学道德问题的广阔领域，通常被认为包括医学，生物学以及环境，人口和社会科学的某些基本方面。[14]传统的医学伦理学领域将包括在此范围内，现在伴随着许多其他主题和问题，因此，生物伦理学是与生命科学，尤其是现代生物技术，更具体、相关和直接的道德问题。生物伦理学可以被看作是描述性、规范性和互动性的生物伦理学。描述性生物伦理学是人们如何看待自己的生活，道德互动以及与生命有机体的责任。规范性的生物伦理学告诉人们决策过程中在伦理上是好是坏的重要原则。交互式生物伦理学是人们、团体和社区之间关于描述性和规范性生物伦理学的辩论和讨论。伦理学有一些基本理论，即后果、行为和动机。相应的论据适用于评估生物技术应用的伦理学，无论它们是否通过观察结果，是否对幸福做出贡献。基于行动的伦理学只关注行为本身的道德性，而不关注后果。基于动机的理论是通过观察行动的动机来判断伦理的，例如行动是否出于良好的意图。在现代生物技术中至关重要的基本伦理原则是，无论其提供的良好动机和益处如何，它都不应损害人类健康和环境，包括对动物、人类、植物、环境和公众可能造成伤害。[15]在考虑因社会经济要素而使得正义价值和秩序价值让步时，要牢牢把握道德核心，充分运用生物伦理学论证生物技术的必要性和对人类社会、生态环境的影响。

(三)运用生物安全文化调适因秩序产生的冲突

正如前文所言，法律具有滞后性，生物安全仅靠法律条文无法实现实质正义，管理生物风险需要一种组织文化，该组织文化应以负责任的方式进行，遵守相关法律、法规、指南和政策，并着重强调全面确保传染病原体和毒素的生物安全性，整个生命科学行业的规范、价值和信念。[16]秩序价值中双刃剑的开关在生物科学研究者手中，负责任的科学使科学家成为解决方案的一部分，而不是问题的一部分。[17]生物技术研发者如何成为解决方案的一部分而不是问题的一部分，生物安全立法过程中需要对生物技术研发者开辟特别的规制和引导。立法或许不能使科研者达到舍己忘我的境界，但可以通过立法规制科研者滥用生物技术的行为。同时，通过制度安排，彰显立法价值，通过奖惩手段，引导科研行为，使得科学研究者的行为合乎科学伦理。科研主体必须认识到决策情况具有双重用途的道德含义，评估道德决策对他人和社会的影响，并了解道德决策如何受到功利主义(侧重于结果)与形式主义的影响。生命科学中的社会责任可以被描述为一种共识价值、需求和利益的研究追求，在广泛的社会背景下，生物伦理、社会影响、官方审查都会使得其在行动与行动之间取得平衡，而立法正应该将这些都考虑其中，充分调动官方和公众，在各个环节都体现生物科学中的社会责任，采取预防措施，并设法减轻新兴技术的负面影响并增加其正面影响。

除此之外，生物安全立法还应该纳入对科研主体培训的规范，侧重于基础能力和安全能力。能力定义为可观察和可衡量的面向行动的陈述，描述了对有效执行工作至关重要的基本知识、技能和能力。通过提供指导框架来制定教育和培训计划，确定角色和工作职责以及评估个人绩效和组织能力，从而加强了科研队伍的建设。通过培训，使得科研主体将安全视为一种文化，而不是一种强制性义务，安全文化可以成为提高生物安全性的催化剂。如果人们不遵守规则和程序，那就毫无价值，负责任的文化对于确保人们遵循安全和保障程序以及在新的或陌生的情况下以负责任的态度行事至关重要。政府和非政府组织(包括专业组织)对组织文化的兴趣日益浓厚。关于生物安全的培训、教育、行为守则，和类似的干预措施，有效地促进生物技术的研究，但是目前在生命科学实验室中，很少有系统的努力来评估干预措施对组织文化特定方面的影响，生物安全立法应当填补空白，引导组织文化来调适生物技术所带来的负面影响，从根本上管控人类的行为对公众健康、生态环境的不利行为。

四、结语

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情在世界范围内暴发，使得人们更加意识到生物安全的重要性。因此，制定一部科学完善的《生物安全法》成为当务之急。目前，国家生物安全立法体系正在建立和完善中，对于一些现行法律已有规定的，《生物安全法》应当做好统筹，加以扬弃，将不合时宜的条款删去，保留其中精华。国际社会中其他国家的生物安全立法的特点和定位，都体现着不同价值的侧重。对于任何一部法律，都有其正义价值、秩序价值和效率价值的体现。对于生物安全立法而言，生物安全立法目的是通过立法使得国家社会、经济、公共健康、生态环境正常发展，不受现代生物技术开发和应用活动侵害或存在潜在风险。自由和平等都是有边界的，因此正义价值既是首先应该实现的价值，也是在立法中应充分发挥作用的价值，法条设置上，明确科研主体和公众的权利和义务，调整自由和平等的边界，让正义价值充分的实现。秩序价值体现在克服生物技术所带来的负面影响，是生物安全立法中最直接的目的。在立法活动中，需明确道德核心，运用生物伦理学调适经济高速发展需求与生物技术伦理的边界，让秩序价值充分体现。为了更好地实现秩序价值和效率价值，运用立法将生物安全组织文化传播于生物技术领域，从根本上引导和保障科研主体和公众对生物安全领域的重视。