中美贸易摩擦背景下中国粮食安全的法制思考

2020-12-22郭晓蕊

湖北农业科学 2020年21期

郭晓蕊

（河海大学法学院，南京 211100）

近年来，中国粮食产量连年增收，但在人口数量、收入水平不断提升的情况下，供求关系依然紧张，粮食进口量居高不下。美国作为中国农产品主要进口市场之一，中美贸易摩擦给中国国内粮食安全带来较大影响，这使我们清晰认识到粮食安全必须掌握在自己手中。只有健全的粮食法制体系才能撑起粮食安全屏障，使中国踏上粮食生产强国之路。

1 中国粮食安全面临的挑战

1.1 粮食需求缺口增大

随着中美贸易摩擦的持续，中国粮食安全领域的短板逐步显露，首先体现在粮食需求缺口不断增大。如大豆的需求缺口不断增大，2018年中国大豆总产量1 600万t，不足进口量的20%，同年中国进口美国大豆共1 664万t，同比下降49.3%。由于美国是中国大豆进口主要来源国，且与另一主要来源国巴西大豆的成熟期不同，即使中国相继拓展大豆进口来源国并加大其他国家的进口量，也难以弥补目前国内的需求缺口。其次，粮食需求缺口继而引发国内部分粮食价格出现波动。粮价乃百价之基，粮价不稳势必影响到社会各个方面。如提取大豆油的副产品豆粕是制作牲畜与家禽饲料的主要原料［1］，由于国内大豆供给不足，导致近期鸡蛋等价格飞速上涨却依然供不应求。再次，国内粮食生产稳定性受到影响。针对大豆供给不足、过度依赖进口等情况，2019年中央一号文件提出实施大豆振兴计划，并出台了加大种植大豆农业补贴的政策。但在保证国家粮食安全的前提下，有限的耕地资源分配会变得更加艰难，大豆种植面积扩张势必挤压其他粮食作物的种植面积，导致其他粮食作物产量出现波动。

1.2 粮食主产区亟需转型升级

粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，目前中国粮食主产区粮食生产结构性矛盾突出，亟需转型升级。首先，伴随着经济快速增长、收入水平提高，食品消费结构发生转变，直接口粮消费逐年下降，肉禽蛋奶等间接口粮消费持续增加。但粮食主产区粮食生产无法满足食品消费结构升级的现状，在大豆和优质小麦、高粱等粮食作物供给方面一直未能摆脱对国际市场的依赖。其次，中国粮食安全面临“天花板”与“地板”的双重挤压［2］，农民的种粮利益得不到保障。一方面，部分粮食的价格高于国外粮食进口到岸完税后的价格，国内外粮价出现倒挂；另一方面，随着城镇化建设的推进，大量农村人口进入城市，种粮人口减少，劳动力价格和土地租金逐渐上涨等原因快速推高了粮食生产成本。最后，中国地少人多，耕地数量紧缺且地块分散、中低产田居多、受污染状况严重［3］，粮食产量与质量参差不齐。解决这些问题不仅需要加大对粮食主产区的资金和技术投入，还需要从法律层面明晰粮食行政主管部门的职责，完善粮食种植、流通、进出口等制度，加快粮食主产区的转型升级。

2 中国粮食安全法制现状与问题

2.1 缺乏粮食安全相关法律

粮食安全具有关系到国计民生的战略地位，但国内粮食安全立法却与其战略地位不符。调整粮食安全的法律法规除《粮食流通管理条例》和《农业法》“粮食安全”章节中的6个条文之外，主要依靠粮食政策来保证粮食产业的发展。不可否认，自2004年《粮食流通管理条例》颁布实施以来，各级粮食行政管理部门严格按照《条例》赋予的职责，结合相关政策的指引，对粮食生产、流通等领域的监管取得了显著成效［4］。但随着社会的发展及国际形势的变化，一些影响粮食安全的新问题、新挑战亟需通过法律来解决。如粮食主产区经济发展较为落后，与主销区财政收入相差较大［5］；在增添、修缮农田水利等基础设施和改造中低产田、加大粮食补贴调动农民的种粮积极性方面存在不足，需要通过利益补偿机制来平衡产销区的发展。然而仅通过《粮食流通管理条例》及各项政策中的鼓励性质条款推动粮食产销区之间建立长效合作机制，缺乏实际操作性。

当前中国处于从追求粮食产量到重视粮食整体安全的关键转型时期，由于需要全国统筹，涉及面广、问题较多，粮食安全相关法律时至今日还未出台。完善的粮食安全法制体系是保障粮食安全的基石，没有健全的粮食安全法制体系，粮食安全行政主管部门权责不清，产销区利益补偿机制无法落实。德、美、日等国家农业发展迅猛的原因除了科学技术水平发达之外，更重要的是具备完善的法律制度［6］。中国也必须通过法律制度的顶层设计来规范粮食产业秩序，保障粮食安全。

2.2 农村土地流转法律规定不完善

根据中国农村家庭联产承包责任制改革后的规定，耕地分配时应先根据土地肥力、位置等因素划分不同地块，之后将不同土地再次均分给每位农民。虽是为了保障公平，但造成农村耕地细碎化问题严重。为解决这一问题，提高土地利用率，中国于2014年提出农村土地“三权分置”改革，即土地所有权属于农村集体经济组织不变，将农民的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，农民有权将经营权通过签订土地经营流转合同在一定期限内流转出去以此获得收益。2018年《农村土地承包法》的修正正式确立了“三权分置”制度。“三权分置”制度在中国农村推行之后，从一定程度上提升了土地利用率，但并未出现预期的大规模增产，究其原因在于制度设计不合理，未能阐清土地承包经营权分离之后的权利内涵和边界，也未有相应的法律程序确保该制度的有效实施。同时，目前关于“三权分置”的法律法规及研究等基本以做大经营权为目标，集体经济所有权虚化［7］，如现实中缺乏集体经济组织对土地的调控、农村土地分配混乱、无法确保农民有足够的土地分配将影响农村稳定［8］。此外，相关土地流转程序及市场机制规定不健全，实际流转过程中问题频发，如缺乏土地流转法律服务机构等第三方服务机构，导致出现盲目流转、低价流转等不公平现象［9］。

2.3 粮食生产污染缺乏法律规制

中国过去以牺牲农业环境为代价来追求粮食高产的模式导致现阶段粮食生产面临土壤环境污染、耕地质量低下、高投入低产出等困境。不仅是粮食行业，整个农业行业的生态环境都是如此。粮食生产污染属于农业污染的一种，没有专门的立法予以防治，只能按照农业相关法律进行保护与防治。而有关农业污染和生态环境保护的规定散见于《农业法》《环境保护法》《土壤污染防治法》及其他环境保护与污染防治专项法律。推动生态农业发展的措施基本以政策、政府发展规划等形式为主，现有的规范性文件位阶较低，无法涵盖生态农业发展所需要的各个方面［10］，如对粮食生产资料过量投入、轮作休耕制度与土地持续退化等在法律方面缺乏应对的手段。

3 中国粮食安全法制建设的对策思考

3.1 加快出台粮食安全相关法律

粮食安全涉及多个方面，包括生产、仓储、物流、进出口等，目前《农业法》《粮食流通管理条例》及其他关于粮食安全的规定，已不足以调整中国的粮食安全法律关系，当务之急是加快出台粮食安全相关法律。首先，应落实耕地保护目标责任制，提高区域粮食综合生产能力，管好地方粮食储备，确立粮食质量标准，维持粮食价格稳定，加强粮食安全监测与预警应急机制等。其次，拓展粮食社会监管与救济途径。粮食产业具有公益性［11］，在保障政府宏观调控的基础上，可以仿照环境公益诉讼引入粮食安全公益诉讼，确认检察机关和粮食行业协会等的原告资格，形成除了粮食安全省长责任制之外自下而上的新型监管救济机制，保障粮食市场利益主体的合法权益，全面维护粮食安全。最后，明确各粮食安全行政主管部门的职责，避免出现部门职能交叉重叠、多部门共同执法的现象。

3.2 优化“三权分置”制度

中国独特的集体所有制加上农业人口众多，要想扩大规模经营，注定不能像美国那样推行农场模式［12］，通过优化“三权分置”制度可以推进适度规模经营，增加粮食产量。首先，应当明确土地承包经营权的性质与权利边界，防止出现纠纷时无法寻求确定的救济手段。其次，应当强化农村土地的集体所有权，将农民的承包权与特定地块分离［13］，避免农民的承包权与特定地块产生联系，从而影响集体对农村土地的调控力。最后，政府要健全土地流转市场交易平台，鼓励外出就业的农民将土地流转出去。建立县、乡两级监督机制，监管农村集体所有权的实施，引入第三方专业化经营机构如法律服务机构，以减少低价流转、盲目流转等土地不公平流转现象。健全解决纠纷机制，避免由于土地流转纠纷从而影响规模化经营。

3.3 推进生态农业法律发展

中国应当加快建立生态农业法制体系，健全相关配套制度以应对粮食及其他农业污染。首先，在耕地保障方面，应探索实行耕地轮作休耕制度，同时各省份应结合本省实际，以法律法规形式出台程序性规定，使耕地轮作休耕制度具有可操作性［14］。粮食主产区政府应当严守耕地保护红线，依照《基本农田保护条例》划定基本农田，保证耕地资源数量及质量，并严格执行农业农村部每年关于农田建设的任务。其次，针对粮食污染问题，行政机关应严格依照《环境保护法》等法律法规进行追责，预防粮食生产资料等的不当使用行为，使生态农业融入农民的生产耕种之中。