陇南市武都区坪垭藏族乡易地扶贫搬迁的实践探析

贾瑞霞

中共陇南市委党校，甘肃 陇南 746005

陇南市位于甘肃省东南部、秦巴山片区，全市贫困面大，贫困程度深，是全省乃至全国扶贫开发的主战场之一。坪垭藏族乡是陇南市武都区唯一的藏族乡，是全市25个特困片区乡镇之一，全乡辖9个行政村18个社，9个行政村中有8个依次散落在白龙江南岸海拔1 100m的半山腰至3 000m的山头上，高寒阴湿，交通不便，生活用水需人背驴驮，遇到大雾或下雨天气则寸步难行，生产生活极为不便，而且滑坡、泥石流、地面垮塌等地质灾害频发。因此，就地扶贫开发成本高，就地脱贫难度大。

面对这种状况，陇南市和武都区两级政府在多次深入坪垭藏族乡调研的基础上，于2016年由武都区正式提出对坪垭藏族乡实施整乡易地扶贫搬迁的总体构想，决定对符合条件的8个村1 236户5 731人实施易地扶贫搬迁，总投资4.694亿元，规划建设用地754亩，这一构想最终被纳入甘肃省“十三五”时期易地扶贫搬迁重点建设项目。

经过省、市、区、乡、政府和村组织及相关部门两年多的努力，截至2018年底，整个建设项目已全面完工交付使用。建成了1 236套藏式风情住宅楼和乡政府、卫生院、法院、电商办、公共服务中心，并配套建成坪垭中心小学、幼儿园，同时为有效解决搬迁村民的后续收入问题，建成了扶贫车间、观光农业园、藏戏传习所、藏族风情商业街和锅庄广场、游客中心等。目前，项目实施户已全部搬迁入住，乡政府及各机关单位、坪垭中心小学、水、电、道路、污水处理站等均已完工投入使用。

一、坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁后的特色优势

（一）特色旅游资源优势

坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁安置点靠近G212国道，距离陇南市政府所在地武都区约40km，交通便利。安置区内，藏红色和白色相间的藏式风情住宅楼在建筑风格上充分突出藏族文化特色，1号安置区建设以“十四颗佛珠”为主题；2号安置区建设以“莲花永驻”为主题；两个安置区从整体空间上融合形成“宁静致远、莲花永驻”充满藏式风情的莲乡珠地。从坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁安置点观景台俯瞰，藏红色和白色相间的两层藏式风情住宅楼整齐排列成莲花状，五彩经幡在一排排楼层之间随风摇曳，藏戏传习所、藏族风情商业街和锅庄广场、游客中心等配套设施坐落其间，极具发展特色旅游产业的资源优势。

（二）扶贫车间的产业发展优势

坪垭藏族乡在实施整乡易地扶贫搬迁的同时，引进企业联办扶贫车间，投资530万元，在紧挨坪垭藏族乡腰道村的搬迁安置点，组建了“合作联社+公司”模式的酒店用品加工厂（扶贫车间），专业设计生产销售一次性酒店用品、特色旅游商品等，初步形成了帮助搬迁户就地就近就业、实现产业脱贫的基础性条件。2019年4月29日，武都区13家知名酒店、宾馆、饭店负责人赴坪垭藏族乡考察对接莲花兆瑞公司（扶贫车间）产品销售合作事宜，旨在通过考察对接，使各大酒店、宾馆、饭店能够深入了解扶贫车间的生产理念、产品质量、发展规划，进而促成扶贫车间与各大酒店、宾馆、饭店的合作，带动搬迁户就地就近就业。

二、坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁后存在的问题

（一）搬迁村民存在“两头跑”的现象，实际入住率有待进一步提高

坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁后，随着居住环境的改善，村民们的生产生活方式都在一定程度上发生了很大的变化。但是，原有的生产方式在短期内无法彻底改变，而生产方式又决定生活方式。村民们从大山上搬迁到了白龙江畔的安置点，但是山上的耕地以及花椒等作物仍然需要耕种和管护，这些客观原因决定了村民不能一直居住在安置点。因而出现了农忙时节上山，农闲时节下山两头跑的状况。平常只有在坪垭中心小学上学的孩子及家长长住在安置点。

（二）拆旧复垦工作有待继续推进

坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁解决了“一方水土养不起一方人”的问题，从根本上改善了全乡1 236户5 731人的生存环境，村民搬迁后，居住环境得以改善，但是主要收入来源仍然是外出务工收入，留守的村民在农忙时节，需要较长时间居住在山上的旧房，农业生产用具和粮食等农作物也需要存放。村民搬迁后留在山上的危旧房、空置房可以拆除，废弃宅基地可以整理，但是仍然可以居住使用的房屋难以严格执行“一户一宅，占新腾旧”的政策规定，客观上必然给拆旧复垦工作增加难度。而拆旧复垦需要达到村民愿意、村民受益、村民满意、村民参与，在此基础上，才能真正做到“能拆快拆、应拆尽拆”。

（三）后续扶贫产业基础仍然薄弱

易地扶贫搬迁，搬迁是手段，脱贫是目的，后续产业扶贫是关键。搬迁后的坪垭藏族乡为有效解决搬迁群众后续发展问题，致力于发展特色产业，已建成了1.4万亩的花椒基地，但是因为从栽植到收获需要较长周期，目前对村民增收的贡献有限。已投产的扶贫车间因为疫情的影响，产品销路受阻，村民就近就地就业难度加大。旅游产业方面，具有藏族风情的二层住宅楼，除了用于村民自住外，极具发展特色民宿资源优势的空置房屋，并没有被利用起来，没有形成集食住游娱购为一体的产业链，不能将游客留下来，旅游产业尚未起步。

（四）社区组织建设有待加强

坪垭藏族乡整乡易地扶贫搬迁，不仅仅是5 000贫困群众在地理位置上的迁移，更是生产生活方式的重建和社会关系的重塑。为了加强安置区的后续管理，针对搬迁后集中居住的特点，按照社区化管理模式，已将原来的行政村划分为4个社区。5 000人的社区管理事务具有任务重、内容繁杂、责任大的特点，需要社区组织切实发挥其凝聚民心，融合村组的作用。比如原来散居在山上的不同村组间的村民集中居住在安置区后的融合；以及安置区内环境卫生的整治；帮助、带领村民致富等事务，都需要社区组织具备相应的人力、物力、财力才能保证其有效地开展工作。但现实情况首先突出表现为社区管理人才以及整个安置区青壮年人口的缺乏，长住在安置区内的仍然是老人、妇女、儿童，如何吸引年轻人返乡并且留住年轻人使其在安置区内发展仍然是一个难问题。且因资金短缺，社区组织日常运行和设施维护没有保障，安置区内路灯因为耗电量过大而长期不能使用。

三、对策建议

（一）统筹谋划推进安置区住房和配套公共服务、产业就业设施的综合利用

统筹谋划推进安置区住房和配套公共服务、产业就业设施的综合利用，加大产业帮扶力度，切实增加村民收入，巧打“民族特色”牌，依托藏式风情住宅楼、藏戏传习所、藏族风情商业街和锅庄广场、游客中心等硬件设施，充分挖掘利用丰富的藏文化民俗资源，组建坪垭藏族乡旅游公司，由旅游公司牵头，将安置区内所有村民可用于对外作为特色民宿的空置房屋、以及每户可使用人员情况登记在册，通过网络等各种渠道向外推介。和省内外有关旅游公司合作，将坪垭藏族乡作为特色景点纳入周边相关的旅游线路之内，比如和宕昌县的官鹅沟景区、哈达铺景区以及武都区的万象洞景区合作，形成一体化特色旅游线路。组织留在安置区的妇女参加酒店旅游业务培训，培育一批相对专业化的民宿旅游从业人员；依托坪垭腊肉的知名度，在城区、安置区建立专营店和特色农家乐进行推广销售，将坪垭藏族乡打造成集食住游娱购为一体的特色旅游景点，延长游客逗留在坪垭藏族乡的时间，将现有的资源优势充分发挥，依托旅游产业带动村民致富，吸引年轻人返乡。

（二）充分利用扶贫车间优势，促成扶贫车间尽快复工复产

从技术、资金、销路等环节着手，加强对扶贫车间工人的技术培训，进一步提升产品质量，在产品质量和市场同行同类产品基本一致的前提下，与本区各大宾馆酒店协商洽谈，加强合作，为扶贫车间的产品打开销路，回笼资金，实现生产销售的正常化和经营的可持续化，切实解决村民就业问题，增加村民收入。加快万金生态养殖场建设，充分利用安置区周边广阔空间，发展生态养殖业，增加村民就业机会，依靠产业发展解决村民就近就地就业问题，才能彻底使村民留在安置区，进而推动“两头跑”的拆旧复垦工作的进程，也能得以进一步解决。

（三）深入了解搬迁户家庭经济情况

摸排每一搬迁户家庭对山上的耕地、宅基地等的依赖程度，因人因地合理确定对每户拆旧复垦的程度和进度。对仍然主要依赖耕地获取收入的搬迁户和主要依靠务工取得收入的搬迁户区别对待，在部分搬迁户依靠土地耕作的生产方式短期内不能彻底转变的过渡期，合理确定保留必要的生产用房，保证村民在拆旧复垦前居住使用的需要。随着产业扶贫工作的扎实推进，只有真正解决了搬迁户就近就地就业的问题，生产方式彻底转变后，经过一定阶段的过渡期，搬迁户才能转变生活方式，才能落实建新房必须拆旧复垦的政策要求。

（四）加强社区干部队伍建设，提升社区管理水平

依据陇南市委组织部《关于实施村干部队伍建设“两强两化”工程的意见》要求，以“政治素质强、带富能力强、知识化、年轻化”为标准，建设一支过硬的安置区社区干部队伍。积极探索安置区管理方式和方法，健全党建为统领，自治增活力，法治强保障，德治扬正气，自治、法治、德治相结合的社区治理体系，形成共建、共治、共享的社区治理格局。充分调动和发挥搬迁村民积极性、主动性和创造性，努力提升社区管理水平和服务水平。特别是要发挥搬迁村民主动意识，建立红白理事会、调解委员会、妇代会等社区群众自治组织和互助协会，建立居民公约，民主理财等制度，实行自我管理、自我约束、自我教育、自我服务。充分利用藏戏传习所、藏族风情商业街和锅庄广场，开展形式多样的文体娱乐活动，让搬迁村民适应新的社区生活，逐渐形成良好生活习惯，形成和谐的邻里关系，共同打造干净、整洁、文明、幸福的新家园。同时完善管理制度，落实人员和经费，确保有人办事，有钱办事。成立物业公司，推行专业化和社会化物业管理，开展环境卫生清洁、景观绿化管理等服务。开展文明社区、文明楼栋、文明家庭、文明村民等评选表彰活动，营造争当先进的深厚氛围，培育文明乡风，设置曝光台，敢于向不良风气亮剑，弘扬社会正能量，补齐搬迁村民的精神短板，激发脱贫致富内生动力。