草原生态保护亟待解决的几个问题

王汝富

甘肃省草原技术推广总站，甘肃 兰州 730030

进入新世纪以来，国家日益加大草原保护建设力度，在甘肃累计投入草原保护建设资金163.51亿元，实施了一大批草原保护建设工程，如退牧还草、已垦草原植被恢复、退耕还林还草、退化草原人工种草生态修复等；认真贯彻落实草原补助奖励政策，积极推进基本草原保护制度，实施草原禁牧，落实草畜平衡，全省完成草原承包2.4亿亩，草原禁牧1亿亩，草畜平衡1.4亿亩；配套建成草原围栏1.28亿亩，补播改良退化草原3 000多万亩。全省建有草原固定监测站（点）1 154个、草原鼠虫害测报站17个，聘用草原管护员1.5万名，基本实现了每个行政村有1～2名草管员，基本搭建起草原技术推广、监理监测、灾害预警防控体系和保护体系。从2013年起，甘肃省委、省政府将“草原植被盖度”指标纳入每年市（州）领导班子政绩考核和全省经济社会发展主要指标考核范围；2017年，省政府又以行政性规章方式确定了草原植被盖度的目标任务和考核程序，推动全省各地加强草原保护修复。一系列政策措施的落地实施，全省天然草原退化速度有所减缓，2019年草原植被盖度达到52.9%。

但是，由于甘肃省地跨青藏高原、黄土高原、蒙新高原，地理位置特殊，天然草原主要分布于甘南高原、祁连山—阿尔金山山地及北部沙漠沿线。高寒区积温低、鼠虫灾害严重，干旱区降水量少、蒸发量大，草原生态环境系统整体脆弱，加之天然草原超载过牧、过度利用的现象屡禁不止，乱垦、滥占草原和破坏草原的行为时有发生，诸如青藏高原区草地“黑土滩”现象和草地沙化现象、祁连山流域草原出现的荒漠化现象、黄土高原和黄河流域的水土流失等问题依然严重，已成为当前新形势下草原地区迫切需要解决的主要矛盾，要满足人民日益增长的美好生活需要，必须按照节约优先、生态优先、自然恢复的基本方针，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，深入研究问题和剖析根源，积极应对、着力探索有效的办法和措施。笔者认为，甘肃草原生态保护主要存在四个方面的问题。

一、体系方面，草原管理和服务机构不健全

没有健全的管理体系，没有完善的服务体系，就不可能很好的去管理草原、保护草原，草原生态保护、建设和合理利用等工作就落不到实处，就是一句空话。问题存在的原因归根结底就是一些地方政府和部门对草原的生态定位、生态功能的重要性认识不到位，对“五位一体”总体布局生态文明建设认识不够，对山水林田湖草生命共同体中草原生态保护的重要作用认识不清。即使在行业内部，也有轻视草原生态功能的现象存在。草原植被盖度还没有纳入生态文明建设和美丽中国评估指标体系中。

甘肃虽然将草原植被盖度指标列入了市（州）和县（市、区）各级政府考核目标任务，但是，相对于其他行业来说，一些地区还是把草原工作没有摆上重要位置，机构改革前，与其他部门相比，草原管理和服务机构队伍本来就比较薄弱，全省14个市（州）86个县（市、区）从事草原管理和技术服务的人员在2 000人左右，要保护管理和服务2.68亿亩草原的繁重任务。

机构改革后，在国家和省级层面草原行政管理力量得到了一定强化，但是，从目前甘肃各市、县级改革的实际情况来看，不但没有得到强化，反而被削弱，特别是市（州）县（市、区）级草原技术推广机构和技术力量严重流失。据初步调查统计，全省仅有32个县单独成立了林业和草原局，甘南州和临夏州所属县市都没有设置独立的林业草原机构。

由此可见，机构改革使草原机构不仅没有得到加强，而且监管和技术服务力量大幅削弱，以至于有些地方无法正常开展工作。当然除上述原因外，作为从事草原服务和管理的单位，在机构设置、人员配备、项目运作、经费争取等方面的主动性、积极性不够，也是一个重要原因。

二、科技方面，草原生态系统科技支撑力度不足

由于体系不够健全，技术人才短缺，技术力量自然不强。再加上科研经费投入严重不足，一些必需的科研平台无法启动建设，自然对草原生态演替及退化机理等方面的基础研究不够，技术研发和创新能力不足，研究成果自然缺少。在具体工作中存在有这样三个突出问题：

（一）草原资源状况不清

由于草原资源调查与林业部门林地资源调查判定林草面积的技术标准和方法不统一，造成林草面积界限不明、重叠统计，草原面积究竟有多少，草原质量如何等基本情况，还没有准确、权威的数据来表达。

（二）相对于农业、林业等行业，草原在研究、调查、监测、评估等方面，基础工作薄弱

甘肃在草原资源动态监测方面，仅有国家级监测点23个，有部分监测点由于技术力量不足，缺少经费支持，目前处于停顿状态。因此，不仅监测点布局少，研究点分散，监测基础设施和手段落后，而且运行不畅，无法提供点面结合的数据。

（三）理论研究与生产实际结合不紧密，成果推广转化不足

仅有的科技成果在生产应用中示范带动能力不强，转化效率低，对草原保护修复治理缺少有效的集成技术。在草原管理理论和政策方面研究不足，难以体现决策咨询作用。

三、管理方面，依法治草力度不够

目前，草畜平衡制度、草原载畜量测定、草原有偿使用制度、草原使用权流转等制度的落实还缺少地方性配套办法。甘肃草原条例2007年实施，当时条件下，草原以生产服务为主，现在是以保护生态优先，已不能适应现阶段草原生态保护工作。

一方面新草原法还未颁布执行，草原条例也未适时修订出台，天然草原等级评价标准的制定工作滞后，无标准可用；另一方面草原执法力量薄弱，执法手段很落后，对禁牧和草畜平衡区域监管缺少手段和办法，修路、采矿、城镇建设占用的草原相当部分没有按草原法规严格管理，村级草原管护员的作用发挥远远不够，落实禁牧和草畜平衡制度的长效机制还未真正建立起来。

四、政策方面，缺少适宜草原地区的生态补偿机制

由于甘肃省自然条件严酷，牧区社会人口增长，生产门路少，收入低，农牧民靠草原资源牧养牛羊生活，传统的以追求数量为主的草原畜牧业生产方式仍然是牧区的主要生产方式，牧民为了增加收入，只能增加牛羊养殖数量，由此造成草原超载过牧，草原面临的压力日益剧增，据2019年草原资源调查测算，甘肃省有70%的草原面积仍然在退化。

草地退化是草地生态系统结构特征、能量流动与物质循环等功能过程的恶化，是整个草地生态系统的退化。2019年全省牲畜超载率10.6%，在一些牧业县，尤其是人口密集、草原面积人均占有相对少的地方超载现象格外明显。超载过牧使植物群落结构中优质牧草比重下降，毒杂草比例上升，植物群落构成发生退化，动物区系种群陷入危机，有益昆虫和鼠虫害的天敌减少，草原生态每况愈下。草原退化不仅是资源问题，也是社会经济发展中的问题。草原存在的各种问题已难以依靠自身来解决，如草原承包问题、生产方式问题、草原使用权流转问题等怎样化解经济发展与草原保护的矛盾非常紧迫，关系到草原生态保护与老百姓安居乐业，关系到草原地区的可持续发展。

因此，我们要进一步提高政治站位，从建设生态文明的全局出发，认真研究上述矛盾和问题，积极采取有效措施，制定出台和落实草原生态保护补偿机制相关政策，着力加快推进草原治理体系和治理能力现代化，推进生态文明和美丽甘肃建设。