乡村治理能力现代化存在的问题和对策

2020-12-21李安迪

农村经济与科技 2020年19期

[摘要]乡村治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的重要组成部分。新冠疫情下，乡村治理能力方面暴露出的问题在于，行政权力的单向治理，组织内卷滋生的形式主义，治理能力内生性不足和村民价值取向的原子化。造成这些问题的原因要从经济、制度和文化等多个方面进行分析。促进乡村治理能力现代化的对策在于，一是加强乡村基层组织建设，完善多元主体参与;二是简政放权，激活乡村“自治”;三是因地制宜重建乡土文化，完善“德治”。

[关键词]乡村治理能力现代化;新冠疫情;原子化;自治

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

乡村治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分。没有乡村治理能力的现代化，也就不可能实现国家治理能力现代化。新冠疫情的出现扰乱了乡村正常稳定的生产生活秩序，考验着乡村治理能力。

1乡村治理能力现代化存在的问题

此次新冠肺炎疫情是新中国成立以来涉及范围最广、传播速度最快、防控难度最大的一次突发性公共卫生事件。疫情爆发以来，党中央高度重视，习近平总书记亲自部署、指挥、批示，各省相应启动重大突发公共卫生事件一级响应，由此展开了一场全民防控抗疫的新局面。由于正值春节，广大农村地区务工返乡人员较多，走亲访友、嫁娶祭祀等活动频繁，农村疫情防控面临着复杂多变的严峻局面，考验着乡村治理能力。在党中央领导下，乡村组织积极行动起来，采取多种方式进行疫情防控工作。首先，从乡镇到各个自然村的乡村干部利用高音喇叭播放疫情形势，宣传疫情防控工作，并由村组组长挨家挨户发放疫情防控宣传单，提高广大群众对疫情严峻性的认识。其次，封村封路、设置卡点，对外来车辆和人员进行核查劝返，严控外来人员进入及本村居民出入，走街串巷摸查外地务工返乡人员，对疫情高发区返乡人员进行居家隔离，跟踪测量体温，防止疫情扩散及传入乡村。第三，阻断和减少人与人接触、聚集是防止疫情扩散的最有效手段，因此，颁发一系列走亲访友、红白喜事、庙会、祭祀、聚众聊天等活动的诫令。

疫情防控工作开展以来，乡村社会没有出现疫情的大面积蔓延，乡村社会秩序也相对稳定，村民的自主性提高，不少乡村把“少出门、不聚众、不给国家添麻烦”作为口头禅。村民群众也通过高音喇叭、电视、互联网、微信群等多渠道了解到疫情相关的知识，且认识到疫情的严重程度，不少疫情高发区返乡人员主动上报自己的行动轨迹并主动做到居家隔离，有需要举行红白喜事的人家也主动取消活动安排，很多农民群众积极参加到防疫工作中。农民群众的积极配合给乡村组织疫情防控工作减轻了负担，有效阻止了疫情在乡村社会的传播，也为国家集中精力抗击疫情高发地区赢得宝贵时间。

但是，乡村疫情防控中也暴露出乡村治理能力的一些不足，应急能力的欠缺、治理观念僵化和死板，拘泥于表面要求的形式主义，村民价值取向上的原子化，对村内公共事务置若罔闻等，这些乡村治理中的弊病是制约乡村治理能力现代化的绊脚石。

1.1乡村治理是政府运用行政权力的自上而下式单向推进模式，采取了“一刀切”的简单化方法

自上而下的单向治理方式不能因地制宜，不能顾及实际情况及现实问题。疫情防控工作表现为基层干部从县至乡、从乡至村、从村至组的自上而下的单向治理行动，呈现的是一种被动式治理。由于乡村青壮年群体、乡村精英等中坚力量大量流出，乡村基层组织大多是老弱群体为主，行动缓慢、思想守旧、对现代科技信息手段掌握不够，治理方式方法流于简单粗暴，不能高效合理的运用新方法、新路子去应对解决新问题，体现在乡村疫情防控中仍然一以贯之的采取老办法、土方子、运用自上而下的政府行政权力解决问题。例如，一些乡村地区在疫情防控中采取自上而下“一刀切”的治理方式，封村封路，挖断乡村的主要道路、堆砌土堆、设置障碍物等强行阻止村民出入村庄、实行封闭式的治理方法，虽然这种方式有效阻止了疫情向乡村社会的蔓延，但同时也切断了农民生活日用食品的供给渠道，阻断了医疗物资、救护车等一些突发应急事件的处理问题，从而产生本可避免的一些悲剧或可笑局面。防疫人员对有些在村庄聚众聊天的群众进行辱骂劝返，有的甚至大打出手，激化了乡村内部矛盾。不管大事小事急事，禁止村民出入，不理会村民群体的合理意愿，也不尊重他们的需求，这导致一些村民群众的合法利益不必要地受损。乡村基层组织本是政府与村民之间联系的纽带与桥梁，是对接国家资源向农民群体输入的关键点，但个别乡村基层组织领导干部却“拿着鸡毛当令箭”，借政府行政权力的威严，打着抗击疫情的旗子，对遵纪守法的农民也随意辱骂殴打，过度管制。这种简单粗暴且滥用权力的单向治理方式在一定程度上损害了国家政府的形象，激化乡村内部的矛盾，阻碍着乡村治理能力的提高。

1.2乡村组织内卷化滋生乡村治理形式主义

“上面千条线，下面一根针”。在中同的广大农村，上级政策千头万绪，最后都要靠乡村干部这根“针”去落实。在一定程度上，乡村基层组织作为国家政权在乡村社会的代理人和国家政策资源在乡村社会的执行者，是确保乡村社会秩序稳定，保障乡村群众生命财产安全的关键。但当前造成乡村治理危机的一个原因是，国家资源自上而下向乡村社会转移的过程中也配套了严格的管理过程，乡村组织对接国家的每一项资源时都要完成巨大的程序性的、形式主义的、证明自己合理合法合规使用资源的办事留痕工作，要应付很多上级督查，要按照上级要求但可能未必符合本地实际的方式来开展工作。一是，乡村基层组织对政策文件理解不全面，基本要求掌握不精准，稍微复杂的技术性工作不能熟练操作，但畏于上级的行政权威和完成工作任务的心理，曲解任务的性质，保证办事留痕证明做过的原则，就会出现填写表格、登记信息、写报告等表面形式来应付上级的任务，又或者胡编乱造一通，做出一些表面文章来草草了事，根本不在意信息的真实性和有效性，只要上级不追究责任且存在办事留痕的证据就万事大吉。二是，对出入村庄的人員进行信息登记，由于乡村本就是熟人社会，乡亲邻里之间碍于人情面子，许多村民嫌麻烦，出入根本就不登记或者根本就不遵守登记的规定，而乡村干部也是互相推诿扯皮、怕麻烦、大事化小小事化无，“睁一只眼闭一只眼”不予理会，反正登记册上只要有人登记，能保证上级检查核实做做样子也算是完成了工作任务。三是，核查返乡人员的务工地也是得过且过，乡村熟人社会，闲暇时间村民就在一起聊天解闷，谁家丈夫、孩子在哪打工、上班都是一清二楚，但村民通过各种小道消息和虚假新闻对新冠肺炎认识不足产生的恐慌与乡村干部不愿意得罪人的心理一拍即合，很多返乡人员就谎报、瞒报务工地。乡村干部也不愿伤了和气，随便一登记就算核实过了。这样一来，事关广大乡村社会人民群众生命安全的登记排查，变成了弄虚作假、应付上级检查的表面形式。

1.3乡村治理能力内生性不足，村民原子化

一是，在全国已经形成统一劳动力市场的背景下，乡村社会大量青壮年劳动力进城务工，乡村社会形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，尤其是“乡村精英”的流失，导致乡村社会出现空心化，发展内生性不足，组织能力、群体意识和自我发展能力弱。二是，费老在《乡土中国》中提到：“在乡村工作者看来，中国乡下佬最大的毛病是‘私”。“一说公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了。没有一家愿意去管‘闲事，谁看不惯，谁就得白服侍人，半点谢意都得不到”。“从这些事上来说，私的毛病在中国实在是比愚和病更普遍的多，从上到下似乎没有不害这毛病的”。随着家庭联产责任承包制的实施，造成了乡村社会人际关系的利益化，村民大多根据个人利益衡量各种人际关系。“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，农民对集体组织的依赖性越来越弱，乡村社会关联度降低，村民原子化，越来越体现出“私”的概念。这种“私”的观念重塑了农民的价值观，使农民分化为单一的原子化的个体，而原子化了的农民越来越关注个人得失，对村庄内的公共事务置若罔闻，对村级组织漠不关心。乡村组织缺少中坚力量的参与，组织内自我“造血”功能弱化，乡村治理能力表现出有心无力的局面。疫情期间，为了阻断病源向乡村社会的蔓延，封村封路，但封村封路能挡得住车辆却挡不住行人，乡村社会广阔天地，村民居住分散，田间小路、农业生产路纵横交错，四通八达，乡村组织人员稀缺，不可能顾及到所有出入口，部分村民为了满足自己的私欲，绕过检查点从这些小道自由出入，对疫情的严重性置若罔闻。此外，还有一些村民胡编乱造理由，从卡点光明正大的出入村庄，如若乡村干部不放行，他们就耍“泼皮”，语言攻击卡点人员，藐视乡村干部权威，扰乱防疫工作，为了满足一己“私”欲，完全不顾村庄集体防控疫情的大局，如果任由这种“私”的原子化的行为肆虐，势必对乡村治理能力带来更大的挑战。

2乡村治理能力现代化存在问题的原因分析

这次疫情中的乡村治理能力所表现出的治理困境制约着乡村治理能力现代化。探究阻碍乡村治理能力的原因，需要从经济、制度和文化三个方面来加以分析。

2.1经济方面

第一，市场经济发展，乡村社会分层分化，乡村许多青壮年劳动力进城务工经商，有能力者在城市安家定居，不能在城市安家定居者，也不愿回到乡村，只有等到他们在城市不能依靠劳动力生活，而且不能在城市安家定居时，他们才会把返回乡村作为一种退路，乡村人财物大量外流，农村资源较少，出现了普遍的空心化与空壳化。乡村组织人员稀缺，发展内生性不足。第二，乡村人员外流务工的收入持续提高，日益改变自己在村庄经济结构中的位置，村干部因为不能进城务工，只有农业收入和微薄的误工补贴，导致村干部变成村庄贫困户，也就普遍出现了当不起村干部而不得不辞职外出务工的情况。乡村组织日渐式微，发展能力逐渐衰弱。第三，家庭联产承包责任制的实施，一方面调动了农民的生产积极性，提高了劳动生产率;另一方面也形成一家一户的小农经济，改变了先前的合作经济体制，村民所作所為多把经济利益放在首位。乡村中坚力量的村民多数流人城市或城镇，经济增长成为村民的价值追求。因此，乡村组织大多以老弱群体为主，组织不健全，制度不合理，治理能力缺失，对上级政策文件理解不透，对新生事物适应能力较低，新冠疫情下的乡村治理能力频现尴尬。

2.2制度方面

第一，乡村组织在对接国家资源下乡时，国家也相应配套了严格的管理过程，这就要求乡村组织要有办事留痕的证据，上级越是要求严格，乡村组织就越是会倾向留痕工作，而忽略了落实是否到位。乡村干部的待遇也从以前的误工补贴变为工资制，他们的经济依附于财政，他们的晋升依赖于上级考核，在这种格局下，乡村干部越来越行政化，主要工作者5用于应对上级检查评估，填报表、整资料、写报告等占据了主要的时间和精力，很少接触到村民群众，为了应付上级考核，完成上级任务，表面文章、面子工程也随之而来，乡村治理能力处处暴露出不足，演化为形式主义。第二，村干部行政化，逐渐成为政权在乡村社会渗透的代理人，主要职责是为了完成上级交付的任务，对村内事务失去了关注的时间和精力，只对上级政府负责，忽视了农民主体地位。然而，市场经济下，村民对村组织集体的依赖也越来越弱，村民之间的关联度也日益降低，农民之间的关系愈来愈远，乡村社会处于离散状态，村民的自我组织、自我管理和自我发展能力非常弱。乡村社会处于“一盘散沙”的状态，很难组织起来管理村内公共事务。第三，压力型体制下，村级组织的行政职能往往发挥到极致，村委会承担着大量上级派遣的公共事务，很难有时间和精力接触村民组织自治，村民自治被“悬空”和“虚化”，村民自治难以向广度、深度推进。村民“自治”也相应沦为有形式无内容。

2.3文化方面

第一，家庭联产承包责任制改革以后，乡村社会结构单元又重新复原为一个个原子式的个体。一家一户小农经济的兴起，商品经济的冲击，造成传统乡规民约流失，乡村内在的习俗风气，在经济利益的冲击下逐渐淡化。与市场经济相应的“物的依赖关系”及其观念也不可避免渗透到人们的日常生活之中，“物化社会”的诸多弊端开始显现，相当数量的人“富了口袋，穷了脑袋”。传统的乡村习俗逐渐衰落，日益增长的财富成为农民的主观追求。第二，乡村中坚力量的青壮年外流，造成村内空心化，乡村传统文化没有参与主体，移风易俗的乡土文化缺乏继承和弘扬。外出务工的青壮年，接受到城市新兴文化的洗礼，注重追求潮流文化、快餐文化、断代文化，这种以经济利益为目标的文化，重塑着农民的文化观。乡村喜闻乐见的文化遭到遗失和淡化，传统文化日渐式微。第三，国家自上而下输入乡村的文化，以精准化、规范化和模式化为主，不符合乡土性特点，农民不易于理解和接受，反而会遭到村民的排斥和抵触，甚至厌烦。乡村社会缺乏传统文化的传承与弘扬，自私自利的行为在乡村社会见怪不怪。

3提升乡村治理能力现代化的对策

围绕乡村治理能力现代化暴露出来的问题及成因，必须从加强乡村基层组织建设、简政放权、重建乡土文化等方面探寻对策。

3.1加强乡村基层组织建设，完善多元主体参与的治理格局

乡村基层组织是国家权力向下和农民利益诉求向上的传输带，是两者之间的“媒介”。乡村治理能力的优化不仅要有政府自上而下的行政权力，而且还要有以农民为主体自下而上的参与、配合行为。一是，应将乡村社会懂农业、爱农村、有能力的乡村中坚力量以及大学生青年群体吸纳到乡村基层组织中去，他们大多知识丰富、头脑灵活、又有在城市工作的经历，对新事物敏感，对新技术掌握快、发挥好，能高效的理解和实施上级的任务，能更好的对接国家资源向乡村社会的输入，在治理方式方法上也能因地制宜处理化解乡村矛盾。改变疫情中面对生搬硬套运用行政权力“一刀切”的单向治理方式，转化为上下联动、互通有无、群防群控的双向治理局面。变运动式治理向常态化治理转变，谋求运动型治理策略与科层组织常规行政的良性互动，实现运动式治理与科层运作的“双轨协同”，通过高效的层级协作机制，为常态治理提供丰富的制度供给。二是，充分挖掘积极引导乡村社会中的精英群体参与到乡村治理中来，乡村精英群体有一定的财力和声望，是社会转型时期催生出的地方势力，或是退休干部、转業军人、乡村能人，这类群体因有长期在外工作经历，见过世面、经验丰富，在处理乡村事务中也能各抒己见、各尽所能，治理方式方法较为先进。如在疫情防控期间，能吸纳乡村精英群体参与疫情防控工作，凭他们在乡村社会的地位声望以及丰富的阅历和经验，则更能灵活、便捷的解决乡村社会存在的问题，既能代表农民群众向上表达意愿，也能代表基层组织向下传达信息，改变自上而下运用政府权力的单向治理方式，转为上下联动的双向治理及多向治理，不仅要服从于自上而下的政策规定，同时也要尊重自下而上村民合理的意愿，达到两者之间互相合作、共同治理，提升乡村治理能力，阻止疫情蔓延至乡村社会。

3.2简政放权，激活乡村“自治”

简政放权是激活村民自治的前提。首先，要解决村民“自治”有形式而无内容的困局。由于村干部的正规化、脱产化愈来愈演变为国家政权在乡村社会的渗透，进而形成乡村干部只对上级负责而忽视农民群体。行政权的强力渗透所造成的村干部行政化，使农民更难以对村干部实施监督，少数基层政权和基层干部脱离民众，基层出现“黑恶化”的现象，进一步引起农民强烈不满。原子化的村民难以组织起来参与村庄公共事务，表达自己的意愿，满足个人需求。其次，遏制形式主义的蔓延。少数乡村干部在对接国家资源下乡时越来越不尊重农民的意愿，不论村民是否同意或满意，不考虑政策是否因地制宜，适合乡村社会的发展，自上而下地把上级交付的任务上传下达。乡村社会留守的386199部队发展内生性不足，自我组织能力弱，他们只关心家庭，对村庄里的公共事务不关心也不参与，村干部让交钱就交钱，让填表就填表，对国家政策一知半解。一些乡村干部缺乏有效监督，对下贪污腐败，对上只做表面形式的文章。因此，县乡政府应对乡村组织简政放权，不能一味的下达行政命令给乡村组织实施国家政策，对接国家资源。上级越是给乡村组织压力，乡村组织越是为了工作而工作，越是会做表面文章，国家下放乡村社会的资源，给予农民的福利就会好事变坏事。村庄的公共事务应该交付给村庄内部，由村民自己决定该做什么，不该做什么，国家政策资源下乡，由乡村干部准确地把政策对村民群众讲清楚、了解透，让村民群众结合自身的利益考虑问题，自己对自己负责，一旦有了切身的利益，村民大多都会变成理性人，懂得衡量利弊，也会积极参与到村庄公共事务中来，被动接受也就会变为主动参与，村民“自治”也就有了组织基础，加强了对乡村干部的监督，村庄公共事务也就不会再有表面形式、面子工程，乡村治理能力也将得到日益改善。

3.3因地制宜重建乡土文化，完善“德治”

市场经济下，名利逐渐腐蚀着人们的思想观念、价值信仰。造成当前乡村文化组织主体弱化，参与主体缺失，国家自上而下的“文化下乡”因失去了乡土性特点不被农民接受和认同。一方面，地缘的分离使乡村社会中坚力量离土又离乡，地域的不断扩大让他们脱离了村庄，无法参与到村庄文化的组织中去，村庄文化组织主体缺失。另一方面，村庄精英群体的外流使村庄普遍“空心化”，而“空心化”了的村庄内生发展不足，村庄文化参与主体呈现缺失状态。在这种局面下，乡村文化靠国家自上而下的输入而没有接受群体显得无能为力。乡村文化普遍缺乏组织和参与主体，丧失了乡土社会淳朴的民风及精神文明，乡村社会道德沦落、乡规民约遗失、传统文化后继无人以及乡村治理乱象丛生。乡村社会相应出现了天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良风气，增加了乡村治理的困难。

“德治”是重建乡土文化的关键。首先，结合乡村社会的风俗习惯，农民自身对文化认同的特点，移风易俗向乡村社会输入文化下乡资源，确保这类文化能被农民理解、认同，达到国家文化下乡资源和乡村文化协调共生的局面，把国家输入的文化资源转化为乡村社会喜闻乐见、具备乡土地方性特点、农民易于理解认同的文化形式。加强传统文化、村规民约、好人好事、孝道文化等在乡村社会的传播力度，定期举办道德讲堂为村民树立道德信仰，高音喇叭定时播放历史道德模范先进事迹，让村民们耳熟能详，采取道德积分奖励机制，调动村民的主动性，激发乡村社会人心向善、凝心聚力的作用。其次，深入挖掘乡村传统文化、非物质遗产文化，把村规民约、良好家风事迹、乡村先贤等的优秀事迹进行加工改编，通过村民们的表演、说唱或相声等舞台形式表现出来，让村民参与进来，便于接受和认同，让优秀传统文化、先辈的伟大事迹植根于村民的心底，践行于村民的行为上。如在疫情中，部分村民藐视制度规定自由穿行村庄内外，胡搅蛮缠扰乱乡村干部工作等，面对这种行为，应采取道德教化、社会舆论来加以制约，乡村熟人社会，通过一件小事让乡亲邻里对某一人改变看法，那么在乡村社会就会因丢了面子而抬不起头，以此道德舆论去约束不遵守规定的村民从而达到更好的治理效果。

总之，疫情防控暴露出乡村治理能力现代化方面的诸多问题，采取有效对策破解这些难题，乃是贯彻落实党的十九大精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

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