草原地区资源开发与牧民生计间的博弈

其其格 鲍娜仁高娃

[摘要]矿产资源的开发，可以短期内快速提升一个地区的经济实力。然而，得天独厚的资源禀赋给一个地区带来发展契机的同时，也常常让它陷入发展上的路径依赖。在实地调查内蒙古草原地区矿产企业和矿区牧民时发现，部分牧民的草场被征收后他们的生产、生活受到较大的影响，主要体现在补偿标准过低、矿区牧民安置不合理等诸多后续问题。草原地区的矿产资源是大自然赋予人类社会的宝贵财富，我们必须慎重、合理、适当开发和利用，同时一定要保护草地资源和及时修复被破坏的草原生态环境。

[关键词]内蒙古;草原;资源开发;牧民生计;博弈

[中图分类号]F592.7

[文献标识码]A

内蒙古地处我国北部边疆，行政划分上归西部地区，属于干旱半干旱的草原、戈壁地区。内蒙古是我国重要的自然资源主产区，拥有丰富的草地资源和矿产资源。目前，全区共发现矿产143种，具有查明资源储量的矿种为91种，有77种矿产的查明储量居全国前十位，其中居前三位的有31种。煤、铅、锌、银、稀土等16种矿产保有资源储量居全国第一位。目前全区有4499家非油气矿山企业，其中大型矿山153家，中型矿山288家，小型2100家。据《内蒙古自治区矿山地质环境保护与治理规划》（2011-2015年）统计，矿业开发占用、破坏全区土地面积1100.95km2，占矿山用地面积的27.78%;草地在破坏的土地类型中所占比例最大，为44%。可见，草原生态环境由于矿山企业的乱开滥采行为遭到极大破坏。

草原地区，尤其是内蒙古干旱、半干旱草原属于生态极度脆弱地区。在长期发展进化中，草原生态系统和生物物种逐渐适应复杂的生存条件，形成相对平衡的关系。这是强大的自然生态规律，也是草原人民世世代代保护的结果。但是，人类的经济活动（如矿产资源开发）彻底打破了这种自然平衡关系。处于中国西部地区的内蒙古，在中国工业化加速的过程中始终扮演着产业链上游的角色，在获得资源开发带来的物质财富的同时，也面临着可持续发展的挑战。资源经济带来的物质财富，对政府的财政收入贡献是巨大的，但对大多数草原牧民来说并没有得到应有的利益。大量开发资源需要征收牧民大量的草场，部分牧民因此失去了世代相传、赖以生存的草场。

1研究地区概况

1.1矿区基本情况

本研究对象地域选定于内蒙古克什克腾旗境内的X矿区。矿区所在地的B苏木位于克什克腾旗北部，距旗政府所在地——经棚镇约160km。境内有丰富的矿产资源，主要有价元素为银、铅、锌等，是克什克腾旗重要的矿产资源开发基地。该苏木东西宽120km，南北长70km，总面积29.33万hm2，其中草场面积22.73万hm2。据2020年初统计，苏木辖13个嘎查，2个社区，常住人口8942人，其中蒙古族占83.5%，是以蒙古族为主体的纯牧业苏木。

采矿企业入驻初期，除了矿区核心区的几户牧户以外，当地牧民第一次被征收的草场并不多，对多数牧民的生產、生活造成的直接影响也不大。但随着采矿范围的不断扩大，占用的草场面积也逐渐增多。矿产资源的勘查、采、选、冶炼等生产加工需要占用大量草场。此外，矿企的废弃土石渣的堆存，露天采矿形成的矿坑以及建设厂房、修缮道路等同样需要占用牧民的草场。因此，矿区对牧民草场征收范围也不断扩张，并逐渐渗透到草原深处。在矿区附近居住的部分牧民的草场，在短短几年间经历了被数次征收。

1.2征地（草原）补偿方式及标准

国家始终拥有草原的最终所有权，而公民拥有使用权和经营权。目前，绝大多数草原已承包到户，这是广大牧民的基本生产、生活资料。任何组织、企业或个人占用、建设、使用这部分草原，就意味着原承包经营者将失去基本生产生活资料，因此必须对其进行相应补偿。然而，在现实中，对被征收草场的牧民来说他们的话语权和选择权却少的可怜。只要草原征收的行政命令一形成，就意味着牧民将永久性失去这片草原的使用权和经营权。因此，对被征收者的经济补偿是实现社会公平的最后一道防线，也是这部分牧民未来生活的唯一希望。实际上，在征收和补偿等关键环节当中，地方政府将起到极其重要的中间协调者作用。对地方政府部门来说，引进矿产企业是促进经济发展和增加地方税收最好的手段，简单来说是请来的“财主”，因此必须优先保障入驻企业的征地、建设、生产等所有环节。同时，作为人民的“父母官”，也要考虑当地失地牧民群体的根本利益。因此，地方政府始终需要扮演“两面”角色，也是矿产企业与牧民之间的重要协调者。但是，在地方“公共利益”和牧民“个人利益”面前，政府往往优先考虑公共利益，尤其是少部分人的个人利益经常被忽视或甚至被无视，这也是大部分矿区客观存在的现实问题。

征收草场补偿标准的确定实际上就是企业与牧民双方利益的衡量过程。如果只是企业与牧民双方当事人协商，问题的确简单的多，毕竟双方是买卖者关系，你情我愿的前提下才能达成最终协议。但是，实际情况并非这么简单，因为还有一个重要的中间协调者——地方政府，政府代表的是“公共利益”，而且补偿标准也是由政府最终决定的，这样一来问题变的更加复杂化。目前而言，征收草场补偿标准的制定遵循两个原则：其一是根据被征用草场前五年平均饲养牲畜价值和年产经济植物价值;其二是地方居民收入水平、物价指数等因素来制定最终标准，而且每年的补偿标准都不一样。这意味着补偿标准具有一定的灵活性，而恰恰如何把握这个灵活性的幅度是体现公平公正的最后一道防线。

实地调查中了解到，自矿企人驻后共三次征收了当地牧民的草场，而且每一次的补偿标准都不同。其中第一次的补偿标准为660-680元/667m2，第二次为1200元/667m2，最后一次约2000元/667m2。

2矿企、政府、牧民的三角关系

矿产企业是以探矿、采矿、矿产品销售为主的资源开发性企业，它的特点是技术含量相对较低，且利润相当丰富，对地方政府的税收贡献大。国家经济需要发展，合理适当开采矿产资源对经济发展和能源供应起到重要作用。然而，如果不能很好地平衡企业、政府和牧民三方错综复杂的利益诉求及资源开发与生态环境的关系，必然会对当地生态环境和传统产业带来极大的影响。

政府的职责是保护公民的生命、财产安全及各种合法权益。对广大农牧民来说，政府是他们最大的后盾，也是唯一的依靠。然而，在资源开发过程中农牧民往往成为弱势群体。在征地（草场）过程中，作为承包经营者的他们话语权并不多，因为他们只能也必须听从“家长”的全权安排。而现实情况是作为“家长”的政府，更多考虑的是“公共利益”，也就意味着让这些少部分农牧民为了“大众利益”而必须做出一定的让步和发扬“舍小家，顾大家”的精神。法律上明确规定，土地的所有权始终是国家或集体所有，这也是政府部门最有力的“杀手锏”。因此，只要政府出面，基本上没有征不到的土地或草原，而唯一区别就是补偿金的多与少的问题。

综上，矿企、政府和牧民三方充满利益冲撞的博弈当中，前两者往往是最大的受益者，而后者（农牧民）成为弱势群体。这也是草原地区资源开发过程当中普遍存在的现实问题。在不少地方，资源开发的正面成果（财富）被少数人得到，而资源开发的副作用却由当地居民来承担。在资源富聚的中西部地区，特别是一些资源型经济比重较大的地区，这种现象就体现得更为明显。资源越来越少，富豪越来越多，农牧民越来越穷。当地的老百姓本是政府服务与保护的对象，但偏偏在资源的市场化过程中，屡屡出现“两强剥夺两弱”的现象，即政府与企业联合创造出“双赢”而以农牧民前途和生态环境为代价的情况。

3结语

草原地区矿产资源的开发必须高度重视生态代价和牧民的基本生存权。草原是我国最大的陆地生态屏障，同时也是广大牧民赖以生存的生产资料。牧民是草原的守候者，也是草地资源的承包经营者，他们的合法权益必须得到保护和尊重。对牧民草场的征收一定要重视征收过程的合理合法、补偿标准的公平公正和牧民生计的转型升级等后续安置问题。草原地区的矿产资源是大自然赋予人类社会的宝贵财富，我们必须慎重、合理、适当开发和利用，同时一定要保护草地资源和及时修复被破坏的草原生态环境。正如习近平总书记所讲的：“吃祖宗饭砸子孙碗的事绝对不能再干”。大自然只会给人类一次机会，一旦遭到严重破坏很难得到完全恢复。但愿我们的子孙后代还能看到美丽富饶的大草原。

[参考文献]

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[4]郑易生，中国西部减贫与可持续发展[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[收稿日期]2020-07-10

[作者简介]其其格（1975-），女，內蒙古赤峰人，副研究员，博士，研究方向：牧区经济、环境经济;鲍娜仁高娃（1977-），女，内蒙古赤峰人，讲师，博士，研究方向：资源与环境。