财政促进双循环格局发展思考

沈楠

[提要] 在经济形势复杂严峻，不稳定性、不确定性较大的宏观背景下，中央提出构建“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”具有重要的战略意义。在未来中长期“双循环”不断提质进程中，需要更好地发挥财政在国家治理中的基础性和支柱性作用，从助力要素市场化改革、着力扩大内需、支持产业结构升级、促进重大区域发展、推动更高水平开放等五大维度发力，推动构建经济“双循环”的制度基础、战略基点和增长抓手。

关键词：财政;内循环;双循环

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2020年9月9日

2020年7月30日，中共中央政治局会议首次提出了“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这是我国根据当前复杂严峻的经济形势，运用持久战的思想应对中长期问题所提出的发展战略。强调以国内大循环为主体，并非主动选择或被动放弃国际市场，而是希望利用内循环推动外循环发展，争取在国际市场中获得更大的发展空间和更多的战略主动权。历史经验也告诉我们：片面强调外循环，忽视内循环，会让经濟长期陷入困境，比如巴西和阿根廷。由于两国经济过度倚重外需，其自身产业升级缓慢、贫富差距加大、经济治理失灵等问题较为突出，并最终拖累了经济的外循环。可见，内循环和外循环是相互促进的，内循环支撑外循环，外循环带动内循环。在新的时代背景和战略定位下，政府需要更好地发挥作用，确保中国经济的航船行稳致远，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，积极的财政政策要提质增效，推动构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，实现经济的高质量发展。

一、财政助力要素市场化改革，构筑内循环制度基础

2020年4月9日，中共中央国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要“破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础。”可见，要素价格市场化和要素自由流动是现代经济体系的制度基石，也是推动经济高质量发展的前提。土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、数据要素是收入分配的载体，也是国家宏观调控实现的载体。要素的合理定价和自由流动，可以调动要素所有者的生产积极性，提升要素的配置效率和效益，塑造国内统一市场，促进国内大循环。

（一）推动要素市场化定价。土地作为一种重要的生产要素，价格长期存在畸形，农村土地产权问题、城市高房价问题都体现了这一点。相比之下，劳动力价格长期被低估，随着贫富差距扩大，中低收入群体边际消费倾向逐步下降，抑制了内需的增长。因此，在政策上要充分发挥财政税收在收入分配调节上的重要作用，提高财政在教育、医疗和养老等基本公共服务上的保障力度，降低居民防御性储蓄，提高居民消费意愿。同时，加快财税体制改革，可以考虑将房地产相关税费负担从建设和交易环节向持有环节转移，这样既可以抑制房价的过快上涨，坚持房住不炒原则，又可以缩小贫富差距，释放更大消费潜力。

（二）助力要素流通破壁。建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，需要畅通财政横向转移支付制度;深化户籍制度改革，公共服务要与常住人口挂钩，需要打破利益藩篱，构筑各级政府之间新型财政关系;培育要素市场，推动数字经济新产业、新业态和新模式，需要财政资金引导和支持等。可见，更好地发挥政府作用，需要财政发挥基础性和支柱性作用，与政府各职能部门在调节、监管、服务市场方面协同配合。

二、财政着力扩大内需，把握内循环的战略基点

2020年4月17日，中共中央政治局会议首次提出了“六保任务”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。保就业是“六保任务”的首要要求，也是世界各国宏观调控政策的核心之处，而保居民就业的主要目的是保基本民生，保住了就业、基本民生和市场主体，就有可支配收入，就会拉动消费，扩大了市场需求，进而稳住了经济基本盘。2020年7月30日，中共中央政治局会议强调“牢牢把握扩大内需这个战略基点，大力保护和激发市场主体活力”。可见，“保居民就业、保基本民生、保市场主体”是扩大内需的前提，也是经济内循环的战略基点。只有不断改善民生、保障中小民营企业持续发展壮大，才能真正扩大内需，促进国内大循环。

（一）保障和改善民生。要切实发挥政府作用，保障基本民生。一方面要强化了就业优先政策，统筹用好各类稳岗和纾困资金，帮助企业稳定现有就业岗位，渡过难关;另一方面要加强失业人员基本生活保障和再就业服务，重点关注高校毕业生、农民工、退役军人等重点人群就业工作，多渠道促进就业创业。另外，要加强财政扶贫投入力度，坚决打赢脱贫攻坚战，财政资金重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区和受疫情影响较重的地区倾斜。

（二）支持中小企业发展。要巩固和拓展前期减税降费成效，进一步完善减税降费的制度建设，持续减轻企业负担。通过财政奖补等方式扶持具有增长潜力的中小企业，促进其发展上台阶。增加政府性融资担保的范围、降低收费标准，解决小微企业和“三农”融资难、融资贵问题。

三、财政支持产业结构升级，打造内循环经济新的增长极

2020年7月30日，中共中央政治局会议提出“坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。”坚持结构调整的战略方向不动摇，是对前期供给侧结构性改革的深化，进一步明确要依靠科技创新，是强调供给侧改革中科技要素的重要性。在中国经济亟须跨越式发展机遇的当下，应当完善财政等宏观调控的跨周期设计，在改革“爬坡过坎，滚石上山”的关键时期给予最有力的支持。

（一）助力基础研究上台阶。在创新链条中，基础研究是前端，产业应用是后端，两者关系紧密，相互促进。由于基础研究成果的公共品属性较强，距离商业化较远，需要政府加大财政资金投入力度，推动基础研究上台阶。同时，政府要逐步完善产学研合作机制，增强各方参与产学研合作的积极性，加强产学研合作引导和资金投入，如提供相关基础设备、对重点领域设立相关规划和项目、建立财政奖励机制等。

（二）推动新兴产业发展。当前全球经济正处于产业升级的关键时期，第四次工业革命或将带来数字经济引领下的快速增长。我国应加大财政资金投入，发挥好财税政策结构性调控优势，引导资本、资源向战略关键领域聚焦，加快研发进度形成领先优势，支持包括数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业的发展，形成更多新的增长点、增长极，促进产业链向中高端迈进。

四、财政促进重大区域发展，形成内循环经济的增长高地

党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。2020年7月30日，中共中央政治局会议强调“要加快新型基础设施建设，深入推进重大区域发展战略，加快国家重大战略项目实施步伐。要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群，都市圈一体化发展体制机制创新”。在实践中，近两年城乡建设用地结余指标跨地区调剂，以及各大城市逐步加码的抢人大战，都在客观上促进了生产要素向城市集中。可以说，我国正在摒弃全国一碗水端平和城市单打独斗的发展思路，将增长潜力大的区域先发展起来，比如粤港澳大湾区、长三角、京津冀、中部三角和西部三角，逐步形成“城市群-都市圈-大中小城市-特色小镇-乡村振兴”全空间组合发展链条。

（一）引导区域一体化建设。人口向大城市集中是客观趋势，大城市人满后会向周边中小卫星城市溢出，从而形成城市群。目前，我国长三角、珠三角中小城市和小城镇数目多、质量高，有实现区域协同发展的现实基础。在政策上，要支持推进国家重大区域战略落地，如城际轨道交通等，通过完善相关财税政策，发挥各地比较优势，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（二）助力中西部地区产业梯队承接。随着东部地区劳动力、土地等生产要素成本快速上升，劳动密集型产业正在不断外迁。中西部地区的地方政府应积极对接，根据本地发展实际，通过减税降费、政策优惠等综合财税手段，有针对性地引进东部地区转出产业。考虑到产业链的协同性，劳动密集型产业转移的同时，一些先进制造业、资金密集型制造业也会同步转移，中西部地区应完善产业园区建设，做好承接准备。

五、财政推动更高水平开放，加快经济双循环发展提质

2020年7月30日，中共中央政治局会议再次强调“当今世界正经历百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。”事实上，美国自2008年次貸危机后，其贸易和资本流动规模已出现逆全球化的转变。随着美国经济社会不可调和矛盾加深，中美经贸摩擦也在不断升级。2020年的新冠肺炎疫情又加速了中美脱钩。全球经济的不确定性和产业链断层正在重构全球供应链、产业链和价值链，这既是挑战，也是机遇。中国在对外开放上保持了战略定力，积极稳外资稳外贸，加快海南自由贸易港等建设，加强“一带一路”等多边性经贸合作。

（一）积极应对贸易风险变化。在出口方面，短期要关注外资企业撤出可能带来的外需转移风险，可以考虑综合运用财税政策稳住外部市场，同时鼓励出口企业产品转向国内市场，降低出口型企业税费负担。长期要支持基础研究，运用税收奖补等手段，引导企业生产科技含量更高的优质产品，丰富我国价值链的多元性，提升高附加值产品占比。进口方面，短期要全面筛查美国技术封锁和全球疫情蔓延等因素导致的海外供应链断裂情况，政府应主动作为，积极谋划和支持产品替代。长期要在电子、医疗和高端制造等关键行业提供政策优惠，加大研发投入，支持科技进步和技术创新，推动卡脖子的技术和产品实现进口替代。

（二）运用多边主义稳定贸易投资。加快海南自由贸易港建设，以最大的税收优惠和包容性增长的制度创新，不断优化营商环境，吸引战略性优势产业聚集，带动我国现代化产业集群和区域经济协同发展。加深“一带一路”沿线国家经济合作，推进中日韩自贸区和中欧投资协定等经贸框架的谈判，积极参与国际税收合作，增强我国在多边税收合作中的话语权，在国际税收分配新规则构建中为我国谋求更大的“外循环”发展机遇和空间。

主要参考文献：

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[5]邵宇.提振消费是新发展格局的捷径[J].理财周刊，2020（08）.

[6]管涛.完整准确理解国内国际“双循环”战略[EB/OL].第一财经网，2020.8.2.