闲置宅基地治理专项债券发行机制探讨

林超 张林艳 郭彦君

[提要] 盘活闲置宅基地是乡村振兴过程中的重要环节，需要耗费大量资金，急需创新融资模式与渠道。所以，发行闲置宅基地专项债券是破解资金困境的重要手段。国家相关地方债发行法律政策、宅基地“三权分置”改革和已有涉地债券发行为发债提供政策支持、理论前提和实践基础。通过分析闲置宅基地治理收益来源，初步探索建立专项债发行程序，并对相应风险防控做出研判。最后，从发债项目选择、预防资金闲置、农村宅基地制度改革等方面，提出发行闲置宅基地治理专项债券的政策建议。

关键词：农村宅基地;闲置宅基地;地方专项债;乡村振兴

基金项目：国家社会科学基金项目：“农民阶层分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动机理及其政策协同研究”（编号：编号：17BSH077）;农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题：“推进农村宅基地制度改革研究”（编号：201926）;山西省软科学研究课题：“农村宅基地功能分化推动乡村振兴战略实施路径研究”（编号：2018041004-4）

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2020年8月28日

在我国2亿亩宅基地中，闲置宅基地高达3，000万亩，资源低效利用程度较高，所以盘活闲置宅基地对于农村土地制度改革与乡村振兴具有重要意义。但是长久以来，农村宅基地治理面临着资金需求量大、回报率低等问题，对地方政府来说，天量资金缺口成为推动宅基地工作的难点。在此背景下，2019年9月30日，农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作通知》中提出：“研究发行地方政府专项债券支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目”。根据我国财政部发布的数据显示，2018年末，财政部下放给地方政府债券总额为183，862亿元，而地方发行债券高达41，652亿元，其中专项债券占据30%，首次出现地方专项债券的发行量大于地方普通债券。由此可见，专项债券已成为地方政府的創新融资工具，将极大缓解地方政府财政压力。所以，研究地方政府关于闲置宅基地治理专项债券发行具有重要的现实意义。

一、发行闲置宅基地治理专项债券的必要性

闲置宅基地治理过程中涉及到房屋拆除费、农户安置费、地块整理复垦费、征地补偿费、公用设施建设费、项目规划费等多项费用，需要大量资金支持。但是，我国农村金融体系不健全，缺乏专业农村金融机构对闲置宅基地治理进行融资、开发和收益分配。特别是对于基层乡镇政府来说，财政压力巨大，无力承担宅基地整理项目成本。多数村集体由于缺少集体经济支持，也无法实现自我整理的预算，所以当前宅基地整理在规划、整理和后期管理运营过程中，主要依靠政府公益性补贴，加重了地方财政压力。所以，在乡村振兴过程中，面对巨大存量闲置宅基地，急需融资模式创新才能破解资金不足的困境。

二、发行闲置宅基地治理专项债券的可行性

（一）相关法律政策出台为发债提供政策支持。2015年财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）、2017年财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》中提出注重地方政府创新经济能力，创新使用发行债券进行融资。2018年财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号）提出将合理扩大专项债券的使用范围，积极鼓励地方创新和发展债券品种。这些法律文件为地方政府专项债创新提供了政策支持。根据相关文件，地方政府专项债券主要运用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目和城镇老旧小区改造等九个领域，但对其他未罗列出来的项目，可根据实际情况给予支持。闲置宅基地治理是为了盘活农村土地资产，提高农户的财产性收入，推动城乡融合发展事业，属于公益性资本项目，符合国家政策文件精神。同时，闲置宅基地治理模式多样，包括复垦后耕地流转、增减挂钩指标交易、转为集体经营性建设用地入市、宅基地就地利用等，通过土地出让金、指标交易费、场地租金和受让企业经营性收入等直接或间接来源为债券提供项目收益和还债资金来源，使得专项债发行具备一定的资本盈利能力。

（二）宅基地“三权分置”改革，为专项债流动性奠定理论前提。宅基地“三权分置”通过放活使用权，使之能流转、抵押产生经济效益，自营合作、出租、入股等经营方式能有效增加农户的收入。盘活农村沉睡的土地资产的同时促进宅基地存量市场发展。宅基地作为农村土地市场的重要要素，必须通过市场化手段配置，放宽宅基地流转市场范围，才能实现资源优化的局面。在充分盘活宅基地的财产价值功能的同时，也带动宅基地专项债券流动性。宅基地“三权分置”不仅在理论上疏通了宅基地产权改革基础的思路，在城乡市场中形成一个更为广泛的宅基地使用权流转市场，解决农村宅基地大量闲置以及农村空心化问题，而且为专项债券交易、流通提供了理论前提，提高了债券收益，增强了债权人投资信心，为更大规模债券融资提供可能。

（三）土地储备、棚改等涉地专项债为发行提供实践基础。近些年来，国家已经在土地储备、棚户区改造、城市更新等涉地领域发行了地方专项债券，极大地缓解了地方财政压力，为宅基地治理专项债发行提供了实践基础。2018年我国第一支棚改专项债在天津市政府发行，发行资金达到15亿元，期限为五年，且债券认购倍数达到2.69倍，票面利率为3.88%（许鹏，2019）。2016年，财政部、国土资源部联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确指出政府不得向银行等金融机构贷款用于土地储备方面的工作，需通过发债的方式解决资金需求问题。2017年第一支土地储备专项债在北京市政府发行。从土地储备专项债、棚户区改造专项债券的实际发行情况看，发行涉地专项债券可以降低项目的融资压力，促进当地政府经济发展，完善基础设施配置等，提高了政府举债融资发展能力。所以，闲置宅基地治理工作同样是地方政府的一项基础工作，可以参考已发涉地债券经验，高效运用专项债为乡村振兴过程中宅基地治理提供资金支持。

三、闲置宅基地治理专项债券发行初探

（一）闲置宅基地专项债券发行程序。第一，闲置宅基地专项债券的发行主体是地方政府，但在实际的实践过程中，可将主体扩增，例如地方国有企业可参与项目投资、运作和管理。第二，审批流程与发行流程同步，主要是自上而下的审核程序，全国人大、国务院、财政部、省级财政部门和市县级财政部门五级程序，市县财政部门申请后一层一层部门审核到全国人大。第三，发行方式。主要以公开发行为主，以公开招标和公开承销，主要的发行市场是银行和交易所两个债券交易市场。第四，闲置宅基地专项债券发行金额和利率。主要根据各个省份的经济发展程度向国家财政部审批限额为准，由地方政府和财政部根据项目所在地经济和项目未来收益分配额度。所发行债券的利率不能低于同期银行存款利率。第五，地方政府发行债券的债务率不能超过80%，通过发债融资项目收益率必须高于1.1倍，项目资金要求专款专用。

（二）闲置宅基地治理专项债券收益来源分析。闲置宅基地治理专项债券需要提供稳定的收益来源，才能获得市场信用，在债券市场募集更多资金。作为政府专项债券，除了政府信用担保外，项目本身也会产生多种收益，共同作为债券利息偿还的资金来源。（1）农地流转收益。闲置宅基地复垦为耕地后再流转可产生收益，主要有两种情况：其一，将闲置宅基地整理成耕地后流转，由村集体通过村民会议决定种植何种作物，作物从生产到收获由村集体负责经费支出，退出闲置宅基地的农户参与种植过程，产品销售后的收益由村集体与农户按7∶2分配，剩余10%用于前期村集体投入成本;其二，村集体将整理好的土地打包流转给适合规模化经营的企业或者合作社，从而收取土地流转费和项目管理费。（2）集体建设用地指标收益。在经济较为发达、人地紧张地区，根据当地政府城乡建设用地增减挂钩规划、宅基地整理规划，可以将农村宅基地复垦为“地票”等集体建设用地指标，各项目所在地根据当地经济社会发展水平、指标紧缺程度等因素综合确定当地指标基准价格，然后在公共资源交易平台进行公开竞拍，提高指标交易价格。（3）土地租赁、使用费。通过宅基地整理，可以直接转为集体经营性建设用地，然后通过租赁、出让等方式入市，获得土地租金或入市土地增值收益调节金。对于一次性出让所获得的土地增值收益，要将债务利息偿还后再进行二次分配。对于长期性租赁使用土地，可以将部分租金作为债券偿还来源。两种方式各有不同，租金可以提供持续现金流，但偿还期较长。土地增值收益调节金数额较大，可以一次性偿还。（4）项目经营收益。通过宅基地治理发展各种产业，相关产业项目经营收益也可以作为债券收益来源。例如，具有民族特色的村落可以规划为旅游小镇，除开每年旅游门票费用外，該项目所在地所附带饮食、住宿等其他收入是较为可观的。另外，可以将零散宅基地复垦后，通过调整入市方式，利用集体建用地建设租赁住房，通过房屋租金、物业管理费等收益来持续提供现金流，提高债券收益预期利润。（5）国有建设用地出让金。对于城中村内宅基地治理，由于城中村区位好，土地级差地租收益高，城中村土地整治项目的收益是将宅基地经过征收后转化为国有建设用地，通过招拍挂获得高额土地出让金。政府所付出的成本主要是征地拆迁的补偿费，其次是宅基地使用权与资格权退出的补偿费;最后是一部分土地增值的共享费，这一部分的费用由村集体持有，用于农户新迁入小区或者房地产商赔偿的住房的社区服务管理。

（三）闲置宅基地治理专项债券风险分析。闲置宅基地治理专项债券的发行主体是项目所处地的省级政府，而且项目产生收益是地市级的政府承担，除自身在市场产生的价值信用外，省、市级政府的信用担保项目的还款付息能力，项目自身市场化的价值和省市级政府的信用保障了此项债券收益稳定。利率按《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定是高于国债和地方政府一般债券。但任何投资都存在一定风险，如何降低闲置宅基地治理专项债券资金与需求之间的冲突，主要确认项目资金专一实用性、项目资金管理严格性、项目资金封闭运行等，能降低市场风险。首先，从市场化的角度考虑项目风险，闲置宅基地在整理过程中资金需求依靠政府过于单一，且政府资金承担能力弱，需要引入外部其他主体资金，但在吸引资金的过程中，政府与投资者之间的信息是不完全对称的，容易造成供不应求、供过于求等结果，这样使得部分债券全部被银行收购，或者债券无法全部融资。其次，从农村宅基地的角度考虑项目风险，一方面大量农户因为市场对农村土地的需求，会盲目拓宽自家宅基地面积，使得宅基地的增量不断增加，出现供过于求的局面，这时候闲置宅基地的价值在市场上是处于贬值状态;另一方面村集体和政府为了收取更多的利润，会倾向于将整理后的闲置宅基地用于商业化，从事第三产业和服务业，过度开发村庄资源，而旅游业等的发展需依托项目所处地的位置、经济等原因，造成项目烂尾或者项目建成后无盈利现象。最后，从债券市场角度考虑项目风险，专项债券虽然以地方政府信用背书担保，同样存在利率风险，利率受国家宏观经济运行、经济周期和国家财政政策的影响容易产生上下浮动，债券的固定利率是长期运行，导致跨越一个以上的利率波动周期，影响债券投资的收益水平。同时，地方专项债是债券市场的特有品种，同样受限于金融市场流动性影响，地方专项债券的市场替代性稍强，股票、基金等理财产品和长期储蓄存款都是各种风险爱好者所青睐的投资方式。

四、建议

为稳定政府经济发展，在国家大力支持地方政府开创地方债发行的大环境下，提出优化地方政府经济结构、开拓地方政府财政可持续性发展的要求，结合国家乡村振兴战略发展的需求，发行闲置宅基地专项债券发展是可行的、有利于振兴乡村经济发展的。第一，预判偿债时序，发挥项目机动引领作用。政府相关机构根据我国经济运行趋势等因素合理研判闲置宅基地治理专项债券的偿债时间，机动调整各类项目的还债期限，降低投资者风险。例如，宅基地整治用于农业生产项目，可能受自然灾害影响较大，对这类型的债务偿还以年为主，旅游业类的第三产业可根据项目具体的收入分5年、10年内还款。第二，地方政府建立资金管理机构，杜绝资金闲置问题。政府应该聘请第三方独立机构对专项债券项目进行信用评级和对闲置宅基地项目资金运营进行管理，成立资金运营平台。当项目提前完成后，项目资金可提前偿还给投资者，审计部门加大对闲置宅基地项目的跟进，防止因规划不合理、进展缓慢而导致资金闲置。第三，完善宅基地制度改革，加快建立农村宅基地管理体系。主要是在制度理论上为闲置宅基地专项债发行开通道路，加快落实宅基地“三权分置”改革，推动农户退出闲置宅基地，建立宅基地使用权流转市场，促进宅基地多功能利用。

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