全面把握“三权分置”深化农村宅基地制度改革

文_ 李国祥

根据党的十八届三中全会部署，我国自2015年开始在全国选择一些地区开展农村宅基地制度改革试点。在试点过程中，2018年中央提出农村宅基地制度“三权分置”理论。2020年6月30日中央深改委通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调要落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，同时保障农民房屋财产权和适度放活农民房屋使用权，即农村宅基地“三权分置”和农民房屋“二权分置”，简称农村宅基地“三权分置”。农村宅基地“三权分置”，简单地说，就是在合法的同一块农村宅基地设计三维权能：赋予集体拥有“所有权”，赋予集体成员“资格权”、允许社会成员拥有“使用权”；农民拥有房屋“财产权”，可以在一定期限内让渡房屋“使用权”。无论是学术界还是基层干部甚至是部分农民，对此都耳熟能详。在社会普遍熟知的同时，更需要进一步深刻全面把握，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是在世界上由中国独创的最具价值的重要创新成果之一，对深化我国农村宅基地改革具有重要的指导意义和实践意义。

一、农村宅基地集体所有必须在守住底线中体现

落实农村宅基地集体所有权，就是要清晰界定农村集体或者其委托代理人的权能，既不能失能，又不越界。农村宅基地集体所有权落实与否，事关能否守住改革红线和底线，事关农民权益和农村社会公平，事关农村改革动力和农村社会稳定发展。

改革就是要打破常规，甚至冲破现有制度框架。但是，我国农村宅基地改革是有红线和底线的。如果农村宅基地集体所有权不落实，那么就根本谈不上坚守土地公有制性质；如果农村宅基地集体所有权失能，农村土地用途管制就难以到位，乱占耕地建房就有可能发生；如果农村宅基地集体所有的权能越界，农民权益就可能受损。坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，是各地积极探索落实宅基地集体所有权具体路径和办法需要着力把握的深刻内涵。

几年来，各地在农村宅基地改革试点中主要探索集体对宅基地的管理制度、方式和方法，在对农村宅基地管理实践中落实集体所有权，重点是通过农村宅基地规划、审批、分配和监督，体现集体所有权的权能，取得了一定成效，但是仍然不够全面。一些地方在落实农村宅基地集体所有权实践中还可能存在认识上的偏误和实践上的偏差。推进农村宅基地改革，把握农村宅基地集体所有，关键是要不断清晰地界定农村集体对宅基地的权能和对农民房屋管理的合法效能，确保农村宅基地改革底线不逾越。

落实农村宅基地集体所有权，往往是地方和基层推进农村宅基地改革的重要动力来源。从实践来看，地方推动农村宅基地改革，一般都不会独立地开展农村宅基地改革，而是和其他改革配套推动农村稳定和发展，推动新农村建设和乡村振兴。这本无可厚非，也与国家“三农”大政方针一致，但在具体做法上存在逾越集体所有权边界的风险，可能把“三权分置”变成一维集体所有和房屋财产农民所有的简单化落实，极端的情形体现在撤村并居做法上。

撤村并居，实现农民集中居住，让农民放弃过去占有的宅基地和建设的房屋，等同于让农民自愿或者被迫有偿退出宅基地的资格权。尽管农民可以在农村集体提供的宅基地上建房，但对农民建房的约束较多，等同于农民拥有的宅基地资格权被剥夺或者权能严重“缩水”，往往遭到农民的抵制。一些地方在撤村并居实践中，可能在经济上给予补偿让农民购买商品房，这等同于让农民彻底放弃宅基地资格权，农民被迫上楼，这在农村宅基地改革实践中也是不允许的。

一些地方在撤村并居中全面推进农村宅基地改革，往往与国土整治、危房改造，贫困地区还可能与易地扶贫搬迁等结合起来，可以增加耕地和建设用地，基层推动农村宅基地改革动力更足，但是可能带来的风险也高，与农村宅基地改革促进稳定发展初衷可能相背。

农民集中居住，既是一个经济问题，又是一个文化、传统、习惯问题，现实的答案是一个多选题，而不是单选题。从经济上考虑，农民集中居住，公共设施建设人均成本低、农民生活方便，公共服务水平高。农民集中居住的经济优势十分明显。城镇化是现代化经济的最重要支柱，这就是最好的例证。即使是农村，未来的长期趋势也是分散的农民集中居住。但是，尊重农民个人选择，是社会进步的体现。强制改变农民居住和生活意愿，与现代文明社会格格不入。更何况，短时间让农民集中居住，势必要让农民分摊成本，突然改变居住习惯可能给农民带来不适，还有收入和生计等问题需要面对。

笔者曾在某地一个由分散居住转变为集中居住的农村了解到，当地年龄偏大的一些老人，打工无人要，有的老人的子女赡养能力有限，过去分散居住可以养鸡养鸭，在空闲地种菜，自给的副食品可以减少生活必需品开支。集中居住后，一些地方虽然可能给老人养老金增加了上百元，但不足以抵消增加了的生活开支。

因此，农村宅基地改革的动力培育，最好不要与撤村并居等同起来。当然，如果一些地方条件成熟，农民撤村并居意愿高，此时推动农村宅基地改革动力足，按“三权分置”将农村宅基地改革落到实处的时机最好，“三权分置”会将新时代具有中国特色的社会主义农村土地制度优势充分体现出来。

二、赋予农民宅基地资格权重在保障农民权益

农村宅基地“三权分置”改革中的实践难点是“资格权”认定。这涉及农村集体成员的认定。我国农村集体是在社会主义革命和建设时期逐步形成的。在城乡二元结构阻断农民进城的封闭条件下，农村集体相当稳定，成员确认不成问题。随着城乡二元结构的不断瓦解，城乡之间和地区之间人口流动成为市场经济条件下最活跃的生产要素和社会进步尊重个人迁徙权，使得农村集体成员的确定越来越难。面对不再封闭的农村集体，城乡之间人口流动给农村集体成员带来的影响已经不明显，国家顶层设计的改革和各地户籍政策落实都明确现阶段农民进城不影响农村宅基地资格权。但是性别和婚姻往往是认定农村集体成员和宅基地资格权的难点。一般来说，成年男子结婚组成家庭拥有宅基地的资格权，这一认定难度不大，不会产生分歧和矛盾冲突，而外嫁女和入赘婿组成的家庭是否拥有宅基地资格权往往会成为问题。解决这一难题，必须消除一些地方农村固有的性别歧视观念。如果在观念上男女平等了，不按性别来确定农村集体成员及宅基地资格权，难题就迎刃而解了。

落实农村宅基地“资格权”之所以是难点，不仅在于越来越开放的社区对农村集体成员认定难，而且还在于对“资格权”的理解和应用。拥有“资格权”的农户，是否一定能够分配到或者保证占有宅基地？一些地方出现占用耕地建房，除恶意违法案例外，也可能因为没有规划合法的可用于分配的宅基地，于是默认农民占用耕地建房。赋予农民拥有宅基地资格权，主要是针对宅基地“存量”和合法的宅基地增量而言的。如果农村集体没有宅基地存量，即使农村宅基地制度赋予农村集体成员的权益，也不允许农民在耕地上建房，否则就逾越了农村宅基地改革的红线和底线。

一些地方将宅基地审批权限下放到乡镇，而基层干部对宅基地“资格权”的理解就显得十分重要。按照“三权分置”理论，超面积标准占用的宅基地，就不属于无偿获得的集体成员资格权赋予的权益了。超面积标准宅基地问题，可能是一户多宅，多个宅基地面积加总起来超过当地规定标准，或者虽然是一处宅基地，但实际占用超过当地标准。对于历史形成的宅基地超面积占用问题，不管现实中采用激进的或者放任的或者其他方式处理，逻辑上说主要三种方式：超面积标准的有偿使用、强制退出、暂不处置。无论哪种处理方式，都会引发超越农村宅基地改革本身的社会问题，必须慎重。笔者认为，对于这个棘手难题，必须从农村社会稳定大局出发，先易后难，先增量后存量，渐进地推进改革，切勿因为机械地落实宅基地“资格权”将本来和谐的农村社会搞得“鸡犬不宁”和“鸡飞蛋打”。对于超面积标准的宅基地收费，我们一定要记住历史教训。农村税费改革前的“一税轻（农业税负担轻）、二费重（农业税附加和集体提留等中央规定收费）、三费四费无底洞（地方和基层干部巧立名目的收费）”的农民负担格局千万不能重演。

三、设计宅基地使用权就是要允许市场机制能够规范发挥配置作用

目前我国农村宅基地和农民房屋方面存在突出问题，包括：一方面，部分农民没有宅基地建房，却存在着一户多宅，宅基地在农户间配置失衡；另一方面，一些地方出现空心村，存在着农民长期闲置的房屋，却出现乱占耕地建房，农村宅基地和农民房屋供求失衡。

落实适度放活宅基地使用权和农民房屋使用权，有限但有效地发挥市场机制对农村宅基地和农民房屋的配置和调节作用，是解决农村宅基地和农民房屋供求失衡的基本途径。积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和农房资源，要区分不同情况采取不同处置方式。对于大量农民已经离开的村庄，要推动实施农村闲置宅基地复垦试点，增加耕地来源。对于部分农民常年外出打工而闲置的住房，要允许农村宅基地和农民住房适度流动，促进其高效利用。特别是在推进产业振兴实践中，要盘活利用农村闲置宅基地和闲置住房，发展乡村旅游、农村民宿、家庭工场、手工作坊等。

四、全面把握农村宅基地“三权分置”改革要义在于发挥制度综合效能

我们不仅要从“三权分置”的不同维度权能及其在实践中发挥深化农村宅基地改革，而且要从“三权分置”整体全面把握农村宅基地深化改革。

如前所述，深刻把握“三权分置”推进农村宅基地改革，就是既要避免任何权能的缺失，造成底线突破或者丧失发展动力，又要避免每个权能边界过大，侵害其他权能。农村宅基地“三权分置”改革，就是要让每个权能在其边界发挥应有的效能，不能将“三权分置”简单化，在实践中变成“一权”或者“二权”，也不能将农村宅基地“三权分置”深化改革简单地变成加强农村宅基地管理。

全面把握深化农村宅基地“三权分置”改革，就是要让这一制度创新能够发挥看似不可能的相互冲突的多目标同时能够实现，而且发挥的综合效能最大化。以无偿公平分配为基本特征的农村宅基地，必须发挥多种经济社会综合效能。农村宅基地，要能够体现社会主义农村基本制度下农民的最有效保障；要在市场经济体制下具有资源要素属性，能够适度流动和有效地发挥市场机制作用，实现优化配置，成为经济社会发展动力。附着在农村宅基地之上的农民房屋，是农民的财产，既要让农民能够自由支配，又要能够成为中国特色城镇化进程中尊重农民在城乡自由流动消除居住约束的最有效手段。

承载多种经济社会职能的农村宅基地和农民房屋，简单化地私有化，不仅与社会主义基本制度不相容，而且所能实现的目标或者所能发挥的效能必然是顾此失彼。社会上有人抱怨农村宅基地“三权分置”改革把简单问题复杂化，难为了农民，甚至有人受极端私有化思想影响担心农民权益被剥夺了。如果我们真正全面理解“三权分置”，就不难理解这一经济社会制度的综合效能是单一权能所不能比拟的。适度放活农民宅基地和农民房屋使用权，虽然可能因为限制农民彻底放弃宅基地和房屋而没有让农民一次性获得最大收益，但是，这一制度给农民带来的长期收益、经济风险规避和城乡自由迁徙保障是单一产权制度所无法实现的。更何况，农民完全放弃农村宅基地和房屋，给社会带来的风险最终都需要社会来承担。至于农民在实现自身权益和流转中无法深刻全面理解“三权分置”可能出现偏误，这无须否认。现代社会是一个分工社会，加强专业化服务包括公共的和市场化的专业化社会服务，是深化农村宅基地制度改革，实现好、维护好、发展好农民权益而必须配套的重要措施之一。

最后，我们在全面深刻把握“三权分置”理论、深化农村宅基地改革实践中，要与农村承包地“三权分置”改革相区别。要注意两者一些做法完全不同，全面深刻理解两者做法不同的深层次原因和改革需要实现的综合效能差异。如承包地改革实践，主要是通过新一轮确权登记颁证推进，而宅基地改革试点虽然有地方颁发房产证，但这并不是全国各地普遍一致的做法。农村承包地改革强调稳定承包权和放活经营权，实践形式是“增人不增地，减人不减地”，鼓励承包地多种形式流转，而农村宅基地改革更强调落实资格权和适度放活使用权。落实农村宅基地改革资格权，促进农村社会公平；适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，促进资源要素合理流动和优化配置。