从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式

钱锦宇

(西北政法大学 行政法学院，陕西西安 710063)

对于迈入21世纪的全人类而言，最为重大的主题，无疑就是如何在全球政治经济秩序深度重构的大变局之下，通过何种政治智慧和治理模式，谋得全人类的生存、和平与发展。全球治理在取得局部实效的同时，却也面临着前所未有的深刻危机和严重挑战。一方面，在当下的多重现代性竞争的客观约束下，西方政治文明所育生的制度及其制度化进路，不再是推进现代化和获取政治正当性的唯一标准和模式，伴随着多重现代性建构的持续展开，西方政治文明逐渐展现出自身的弊端，西方晚期资本主义面临因政治制度失去被统治者的信任而产生的合法性危机和制度所蕴含的文化价值系统危机。另一方面，广大发展中国家总体上仍面临着经济发展滞后、生活水平低下、国际竞争劣势、贫困甚或战乱的威胁，实现包括政治治理现代化在内的全方位现代化，仍然是发展中国家力求实现的一个政治目标。因此，对于当下所有国家而言，通过制度创新和制度改革来释放发展动力，通过探索适合本国国情的发展道路和治理模式来破除发展难题和治理障碍，无疑成为各国政治生活中亟需完成的重要课题。

中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是中国国家治理现代化的政治纲领和行动指南。在发展中国家根据自身政治实践而塑造政治治理模式的探索过程中，最为世人所关注的，很可能就是中国治理模式。事实上，2008年全球金融危机爆发后，由于中国较为成功地化解危机，西方世界开始关注中国经济发展模式。而近年来，随着中国在跌宕起伏的国际关系和错综复杂的国内问题的处理上获得的重要成绩，中国治理模式也成为西方政治界和理论界的重要论题。尽管中国治理模式同样受到“中国(模式)崩溃论”、“中国(模式)威胁论”和“中国模式否定论”的挤压，但是如果抛开理想模式假设论或者政治审美情节，就不难发现，“中国模式是客观存在的。”(1)郑永年：《中国模式：经验与挑战》，中信出版社2016年版“修订版序”第Ⅶ页。就治理而言，中国共产党作为领导党和执政党，在中共十五大明确“依法治国，建设社会主义法治国家”的基础上，进而在中共十八大以来的顶层设计当中，建构了以全面深化改革为动力，以推进国家治理现代化为导向，在“全面建成小康社会”这一根本目标的统摄下实现“全面依法治国”和“全面从严治党”协同合作的“善治”理念和模式。从国家治理的愿景规划来看，(2)关于国家治理(能力)的历史维度、当下维度和愿景式维度的划分，可参见丁忠毅：《托底与共享：国家治理能力建设的社会政策路径》，载《社会科学战线》2017年第1期。从法治走向善治的治理模式演进，对于中国政治理论和政治实践而言无疑是具有重大意义的。因为，从法治走向善治，不仅清晰地展示出中国共产党人在新时代面对新问题和新挑战不失时机地推进治理理念的进步，而且预示着中国治理模式的完善。

尽管当下中国学界对于法治和善治的研究成果已经汗牛充栋，然而，意识形态的执拗、政治审美情节的偏执，抑或政治理论滞后于政治实践的现实，很多时候制约了人们对于中国由法治走向善治这一治理模式演进的更好理解。因而，有必要认真对待如下几个关于中国政治治理模式演进的问题：从法治走向善治这一中国治理模式演进的外在激励是什么？善治的中国模式的构成要素是什么？其政治图景又呈现出什么样的特点以表征一种普遍性价值和示范性意义？

一、国家治理现代化：中国治理模式演进的外在激励

探索制度变迁和模式演进的外在激励是什么，始终是制度学派的重要课题之一。如果我们把国家治理系统视作一个在一定程度上也具有自我关联、自我指涉、自我协调，自我进化的自洽系统的话，那么，以制度安排为基础的治理系统会为了适应外部环境的变化，应对新产生的问题和新出现的挑战而不断调试自身，以实现有效治理的任务。这种调试的最直接表达，就是以治理制度的变迁为支撑的治理模式演进。这也是任何治理系统持续获得其生命力的必要条件。

(一)改革开放以来国家治理模式的变迁

改革开放以来，中国共产党人就高度重视并在不断探索中国自身的国家治理的理念、制度和模式，并不断实现对自身的超越。早在1978年中共中央工作会议闭幕式上，邓小平就谈到社会主义民主与法制建设的问题，提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，”(3)《邓小平文选(第二卷)》，人民出版社1994年，第146-147页。从而在党的意识形态上完成了从“革命与斗争”到“民主与法制”的跨越。究其原因，就在于党对新时期实现四个现代化这一根本任务的认识和定位。而以民主和法制为中心的制度建设和治理模式，是实现工业、农业、国防和科学技术现代化的必要条件，即“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制”。(4)《邓小平文选(第二卷)》，人民出版社1994年，第187页。

中共十五大正式提出依法治国基本方略，则再次完成了中国治理的一次跨越。中共十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”以“法治”取代“法制”，则标志着依法治国提升为中国政治治理的基本方略，为现代国家治理的构造奠定了根本基础。

(二)21世纪国家治理现代化的紧迫性

迈入21世纪的中国，一方面承载着改革开放以来所取得的举世瞩目的发展成就的光荣和实现中华民族伟大复兴的梦想；另一方面却也面临着一系列困扰中国可持续发展的难题和挑战，如核心战略资源供给的短缺性，经济增长结构调整的迫切性，改革发展红利分配的公平性，生态环境与经济发展的失衡性，社会矛盾纠纷的复杂性，现代法治思维意识的薄弱性，等等。而导致这些问题和障碍产生的一个重要原因，就是中国国家治理的滞后性。有学者已经指出：“国家治理能力落后和国家治理体系原始，这是中国传统社会迟迟未能进入现代化门槛的根本原因。”(5)[美]罗斯·特里尔主编：《习近平复兴中国——历史使命与大国治理战略》，New York: CNTimesBooks，Inc. 2016.pp.32.

国家治理的滞后性不仅是中国国家制度现代化建构的最大短板，而且成为了导致新时代中国社会主要矛盾的重要根源。正如中共十九大报告指出的那样，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对于美好生活的追求随着时代的发展有更高更新的要求，但治理的滞后性制约了发展的平衡性和充分性，从而形成了新时代中国社会的主要矛盾。化解这一主要矛盾的根本举措，就在于全面深化改革，完善社会主义制度，推进国家治理的现代性建构，实现治理体系和治理能力的现代化。

(三)作为国家治理现代化导向的善治

中共十八大以来，中国领导人就着力推进以全面依法治国和全面从严治党为基础，以人民幸福生活为目标的治理现代化，探索走向善治的中国道路，实现中国国家治理的再一次超越。

习近平在中共十八届三中全会上提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革总目标的设定，为中国国家战略的规划和设计规定了明确的指向，其最为直接的表达，就是中共十八届四中全会将“全面依法治国”和中共十八届六中全会将“全面从严治党”作为实现国家治理现代化的根本进路。一方面，作为推进国家治理现代化的一大战略部署，全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。”(6)《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，人民出版社2014年版，第5页。另一方面，作为推进国家治理现代化的另一大战略部署，全面从严治党要求不断完善执政党治理的制度化、规范化，“坚持思想建党和制度治党紧密结合”(7)《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，人民出版社2016年版，第3页。，努力开创治国理政新局面。

从上述战略部署的内涵和要求来看，当下中国治理的现代化，呈现出两个鲜明特征：其一是依法治理的规范性依据呈现出多元性。除了中共十五大“依法治国”理论建构的规范性依据(即以全国人民代表大会及其常务委员会为主的国家立法机关所制定的国家法)之外，形成完善的党内法规体系明确上升成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。与此同时，全面依法治国强调在国家治理现代化的展开过程中，要发挥道德对于现代公民意识塑造的功能和行为的规范性功能，实现依法治国和以德治国的协同治理，反映出治理规则体系的多元性。其二，呈现出治理系统的多重性特征。不仅包括国家治理和社会治理，而且包括也必然包括执政党治理和对于全球治理的参与。这种治理系统的多重性，既是由中国的“政党——国家”体制所客观决定的，也是由中国作为一个负责任的大国为国际社会贡献治理的中国智慧和中国方案所决定的。

值得注意的是，如果将中国的国家治理现代化置于善治这个21世纪以来生机勃勃的论题的语境中，就不难发现，国家治理现代化，在某种意义上，就是以善治为导向。因为从本质上看，善治是以“一体多元”为本质特征的治理。所谓“一体”，就是以寻求社会利益最大化为根本目标，并在这个根本目标的统摄之下实现多系统治理的协同与合作；所谓“多元”，则表现为：(1)治理系统的多重性；(2)“治理规范系统的多元性。”(8)钱锦宇：《善治视域下民间规范的价值定位和正当性基础》，载《湖湘论坛》2018年第1期。而从中共十八大以来中央的顶层战略布局来看，恰恰是在构建一种善治的中国模式。具体而言，在国家治理现代化的导向之下，全面依法治国和全面从严治党的战略布局展示出治理系统的多重性(即国家治理、社会治理、执政党治理和对于全球治理的参与)、治理规则的多元性(国家法、党内法规，以及国家法认可的习惯等)和治理的协同性和合作性特征，而国家治理现代化的推进是为了在新时代应对国内国外的重大风险和剧烈挑战，通过提升治理绩效并降低治理负荷而最终实现国家的长治久安、党的执政兴国和人民的幸福安康。归根到底，是以实现“人民幸福生活”和人的全面发展为终极目标。因此，中国治理模式的演进将会呈现从法治走向善治的轨迹，即：在以推进国家治理现代化为导向、在以实现人民幸福生活和人的全面发展为终极目标的统摄下，实现由国家治理、社会治理、执政党治理和全球治理构成的多重治理系统之间的协同与合作。笔者将其称为善治的中国模式。善治理论的中国表达，无疑是对于现代治理理论的发展和完善。如果将善治的中国表达置于中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的语境中，则更是能够清晰地发现，探索善治的中国模式，是中国特色社会主义制度的重要构成，是中国特色社会主义制度在推进治理现代化历程中展开的逻辑必然。

二、四大治理系统：中国式善治的内在逻辑

如前所述，善治的中国模式，是国家治理体系和治理能力现代化在治理模式上的必然要求。“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”(9)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第91页。这意味着，在中央顶层设计者的视域中，善治的中国模式关涉诸多领域的治理，并由此形成多重治理系统。中共十八届四中全会强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将执政——执政党治理、行政——政府治理、治国——国家治理与社会治理置于更加突出的地位来强调。鉴于此，笔者将着重论述执政党治理、政府治理、社会治理，以及全球治理这四个系统。

(一)完善执政党治理的制度化：中国式善治的关键

1.“政党——国家”体制与治理系统的多重性。“办好中国的事情，关键在党”(10)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第43页。，那么某种意义上可以认为，理解中国的实际，关键也在党。要全面客观深刻地理解1921年以来现代中国、尤其是新中国成立以来的政治进程，就必须将中国共产党的领导作为一个核心要素予以认真对待。在中国“政党——国家”体制结构内，中国共产党不仅是执政党，也是领导党。不管是对于作为现代民族国家的中国而言，还是对于作为领导党和执政党的中国共产党而言，21世纪第二个十年意味着更具挑战性的议题和更加艰巨的任务。为了有效应对由执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验构成的“四大考验”而必须加强执政党治理，提升其领导能力和治理能力。更为重要的是，除了面对“四大考验”，中国共产党人自身还面临着包括精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险和消极腐败危险在内的“四种危险”。这些考验能否成功应对，上述危险能否有效克服，不仅直接关系到党和国家的前途命运，而且根本上关系到人民的幸福安康。习近平在2016年庆祝中国共产党成立95周年大会上，旗帜鲜明地提出“治国必先治党，治党务必从严”的主张，(11)同②。要求全党要以自我革命的政治勇气，着力解决党内部存在的突出问题，在经受“四大考验”和克服“四种危险”的基础上，完成和肩负确保中国共产党始终是中国特色社会主义事业的坚强领导核心这一伟大任务和历史使命。可见，中共十八大以来，执政党治理成为中国政治生活中的一个极具重大意义的政治主题。只有从严治党，坚定不移地反对腐败和有效遏制腐败现象蔓延，才能够使党的领导地位和执政地位更加巩固，领导能力和执政的能力才能够获得运行的逻辑前提和政治平台。而这也清晰地展现出，在中国“政党——国家”体制结构内，中国的治理系统呈现出多重性，国家治理和执政党治理就是其中最为重要的两个系统。

2.制度治党、从严治党与治理规则的多样性。从严治党是推进执政党治理、增强党的领导能力和执政能力、确保执政党治理获得实效的核心议题和关键所在。虽然1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，把“依法治国”上升为宪法的基本原则，但是，“依法治国”以及由其派生的“依法行政”解决的更多的是中国治理系统结构内部国家治理的方略和模式问题；虽然宪法第五条明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，并且《中国共产党党章》明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。但是，除了宣告宪法和法律作为国家根本大法所具有的至上性权威之外，“政党——国家”体制中的另一个关键系统——执政党治理的问题，并未得以全面解决。因为，中国共产党是“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”(《中国共产党党章》总纲)，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那么我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”(12)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第43页。因此，在执政党治理结构中，仅仅以宪法和法律为治理依据，无法满足从严治党的政治要求。换言之，“依法治国”和“依法行政”方略之下，以全国人民代表大会及其常设委员会所制定的规范性文件为核心的国家法，无法有效支撑“政党——国家”体制下中国政治治理的多重系统。为了支撑和保障执政党治理的有效展开，有必要引入新的规范性体系，即毛泽东在1938年正式提出的、以党章为核心、规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，即“党内法规”。对于党内法规的意义，习近平指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策……我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”(13)《习近平：坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》，新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2016-12/25/c_1120183663.htm。登录时间2019年7月1日。只有在“政党——国家”体制的政治语境内，才能够充分理解中共十八届四中全会提出的全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，并将“形成完善的党内法规体系”作为社会主义法治体系的重要组成部分。

3.执政党治理的规范化助推善治的中国模式。由上述分析可见，纯粹的国家法体系无法有效支撑中国具有多重性特征的治理系统；单一的“依法治国”理念也无法为中国“政党——国家”体制下以“从严治党”为原则的执政党治理提供全部所需要的规范性资源。正是由于执政党治理规范化的迫切需求，使得中国政治治理模式必须要由中共十五大提出的“依法治国”，演进为中共十八届四中全会提出的“全面依法治国”和中共十八届六中全会提出的“制度治党”：一方面，作为治理依据的规范体系已经从国家法发展到国家法与党内法规并举；另一方面，治理的领域已经从国家治理、政府治理和社会治理拓展到国家治理、政府治理、社会治理、执政党治理和全球治理。“政党——国家”体制下的完善执政党治理的制度化和规范化，势必推进中国治理模式朝着一种多系统合作治理和治理规范系统多元化的方向发展，即依法治国与制度治党、依规治党的统筹推进。

(二)全面推进政府治理法治化：中国式善治的核心

1.国家能力与强政府建设。政治始终是人类生活的核心议题，在国家起源及国家功能定位的问题上，无论是柏拉图、亚里士多德，霍布斯和洛克，还是商鞅，墨翟，黄宗羲和孙中山，都趋向于认为，国家源自于人类对于自身生存和发展(避害、互助、求利)的需求。国家能否实现上述目标，则直接取决于国家能力的强弱。对于现代国家而言，国家能力可以等同于国家治理能力，即国家“在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。”(14)李强：《宪政自由主义与国家构建》，载王炎编：《宪政主义与现代国家》，三联书店2003年版，第19-46页。作为国家的生存要素，21世纪的国家能力主要表现为规制和约束公权力滥用的能力、预防和治理腐败的能力、反对和打击形式主义和官僚主义的能力、有效展开政党续造的能力，重塑法律有效治理的能力，整合社会道德伦理的能力和国家战略竞争能力。国家能力的主要创造者和施用者，无疑是在国家中具备正当性与合法性的政府。“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家权威性的表现形式。”(15)[英]米勒、波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第312页。政府的强弱，在一定程度上，总是反映出国家能力的强弱，二者呈现出正向关系。因为，在讨论这一问题时，不能被自由主义与专制国家的西方式传统的对立思维所迷惑。事实上，人类幸福生活的获得和全面发展的实现，离不开强有力的政府(或者说强大的国家能力)的支撑和保障。在福山看来，造成困扰全球治理、尤其是发展中国家治理的普遍性难题，如贫困、毒品、艾滋病和恐怖主义的一个重要原因，就是国家能力的缺失和政府的弱化。“世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”(16)[美]弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，(序)第1页。

2.法治化是构建“有限但有力”型政府的根本路径。权力是国家和政府得以有效运转并实现其法定职能的必要条件。然而，权力无限的政府并不等同于强有力的政府。恰恰相反，政府权力的无限制，反倒会弱化政府的权威，进而减损政府的权力的有效性。究其原因：首先，政府权力的滥用是政府腐败的重要诱因。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”(17)[英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，译林出版社2011年版，第256页。政府权力的界域过于宽泛而不接受任何制度约束的话，那么从长远来看，这种无限权力将会直接侵害或潜在威胁政治共同体成员的利益，阻却人类实现其互助和求利的目标，为可能的暴力对抗埋下伏笔。习近平多次强调，如果腐败得不到有效遏制，必然导致“民怨载道、社会动荡、政权垮台”。其次，政府的权威最终源自于人民的认同，政府的权力根本来自于人民的授予。只有当政府的权力运行具有公信力，权力运行的结果符合人民的根本利益的要求，这种对于政府权威的认同才会生成，权力的正当性与合法性才会得以证成。从这个角度看，政府公信力是国家治理取得实效的重要资源之一。然而，当政府权力的边界模糊不清，或者权力的行使不受制度约束，或者权力的行使缺乏有效监督，都会导致政府公信力的降低，进而消解政府权威的正当性与合法性。现代国家构建的核心任务，就是塑造一个(权力)有限但是(权能)有力的国家及其代表——政府。为了实现这一目标，法治成为中央顶层设计的必然选择。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”(18)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第391-392页。按照法治原则的要求，一切政府的权力，都要有宪法法律的依据；一切政府的行动，都要在宪法法律的框架内实施。质言之，“政府必须在法律的范围内活动，法律应当为防止行政权的滥用提供保障。同时，政府必须有效维护法律秩序，积极推进社会福利，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”(19)谢晖：《价值重建与规范选择——中国法制现代化沉思》，山东人民出版社1998年版，第414页。

3.新时代政府治理法治化的要求。推进政府治理的法治化，实现依法行政，是能不能实现依法治国的一个关键。(20)习近平指出：“能不能做到依法治国，关键在于党能不能实现依法执政，各级政府能不能依法行政。”参见习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第120页。面对新时代的新问题、新挑战和新任务，从法治走向善治成为中国治理模式演进的方向。善治是以全面依法治国为基础和条件的国家治理。它不仅是在全面依法治国的基础上寻求社会利益最大化的治理过程，更是强调治理的正当性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性和公正性。(21)参见俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第33页。而就政府治理系统而言，法治政府、有限政府、透明政府、阳光政府和责任政府，成为新时代政府建设的目标。这就要求：首先，强化行政法治思维和行政法治意识，其直接要求就是在政府权力的行驶过程中，“坚持法定职责必须为，法无授权不可为”(22)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第120页。的行政法治观念和意识。其次，切实转变政府职能，深化简政放权，开具权力清单，推进监管方式的创新发展。再次，通过新一轮党和政府机构改革，提升行政治理体系和行政治理能力的现代化。最后，健全行政决策的法治机制，实现行政执法的规范化和程序化，以严格规范公正文明执法为导向，实现政府公信力的提升。

(三)提升社会治理的协同化：中国式善治的基础

1.强政府——弱社会：中国国家治理模式面临的挑战。中国国家治理模式在不断呈现出自身特征的同时，也展示出其内部存在的问题。郑永年就认为，从主体性结构看，国家和社会之间的不平衡，是中国模式面临的一个重要的不平衡。(23)参见郑永年：《中国模式：经验与挑战》，中信出版社2016年版，第30页。强政府——弱社会的不平衡结构，在传统中国就已经存在。伴随着以教化——移风易俗和刑罚——禁奸止过为手段、以皇权为中心的政治意识形态对社会的整合与控制，传统中国社会自身并没有得到足够的空间以发展出一套纯粹且独立的自我管理的规则和秩序。以皇权为核心的国家权力极易侵蚀脆弱的社会疆域。如果考虑到政治意识形态对社会的规训，那么所谓皇权不下县，仅仅是具有形式上的一些表现而已。新中国成立后，政府职能及其统治领域在实现“四个现代化”目标的驱动之下不断扩大，与此同时，得到人民高度认同和支持的新生政权及其代表——中央和地方各级人民政府，获得了前所未有的政治意识形态塑造能力和政治动员能力，进而强化了政府的执行力，保证了国家战略、执政党方针政策和政府决定在全社会的有效推行。然而经过改革开放四十多年的建设，尤其是市场经济在中国的确立和发展，强政府——弱社会的主体性结构并未发生实质性改变。在国家治理资源有限的前提下，一个强政府——弱社会的不平衡状态，不仅增大了国家治理的成本，而且减低了在其他治理系统展开深度治理的可能性。

2.强政府——强社会与社会治理创新。对于国家与社会的平衡关系而言，最优选择莫过于强政府——强社会，即政府与社会之间的良性互动和良性循环。构建强政府——强社会平衡关系须遵循五个要义，而这五个要义，恰恰符合善治的本质要求：首先，强政府并不意味着全权政府或权力无限的政府，而是奉行法治原则、强调依法行政的政府。因此，推进政府治理的法治化，通过依法行政和简政放权，是构建强政府——强社会平衡关系的第一要义。其次，通过扩大有序的公众参与和政府购买第三方服务，实现社会事务治理的多方参与，强化政府与社会的多维度合作。再次，通过行政法治对社会福利和公共利益进行保护、促进和规制，通过宪法和强制性法律的创制和实施为社会内生秩序的生成和演进提供宏观制度平台。最后，也是最重要的一点是，需要充分发掘社会自身实现内生治理规则和自生自发秩序的潜能和力量，培育出社会内生发展的品质，通过国家与社会的协同治理、社会内部主体间的协同治理，在“增强社会治理整体性和协同性”(24)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第386页。的条件下，创建一个生机勃勃且和谐有序的社会。

3.依法治国与以德治国相结合。一个政治共同体，如果仅仅依靠法律来实现全部治理，那么这种治理模式无论如何不能被称之为“善治”，因为法律反映的只是最低限度的道德要求。法律治理只能维系社会的有序性和起码的道德性。但是由于法律治理自身的弊端(相对的滞后性与僵化性、治理的高成本特征、规制领域的有限性等)，无法实现善治的所有要求。因此，善治不仅需要治理主体的多元性，也需要治理规则的多样性构成，即宪法法律、道德、党内法规、乡规民约、自治章程、行业规章等。这种治理规则的多样性，保障了各个治理系统内部的治理自洽性。尤其是道德、乡规民约、自治章程等，为自治、法治、德治相融合(“三治融合”)的基层社会治理创新提供了规范基础，而且也是实现强政府——强社会的平衡性的重要条件。更值得注意的是，道德的要求高于法律(同样党纪严于国法)，只有在国家治理中强调依法治国与以德治国相结合，在执政党治理中强调党纪严于国法，在保障最低限度的要求的基础上，尽可能追求高标准严要求，一个充满活力的文明国度才有可能实现。

(四)参与全球治理的有效化：中国式善治的逻辑延伸

在哈佛大学教授罗斯·特里尔看来：“当中国迈入21世纪第二个十年的时候，中国领导人的最主要的课题就是完成三大治理，即执政党治理、国家治理和全球治理”，(25)[美]罗斯·特里尔主编：《习近平复兴中国——历史使命与大国治理战略》，New York: CNTimesBooks，Inc. 2016.pp.21.在一定程度上，这个判断可以作为一个分析范式用来阐释善治的中国模式可能产生的逻辑延伸。在全球化时代，无论是理论构建的层面还是治理实践层面，善治必然是一个系统工程。推进国家治理现代化，塑造善治的中国模式，是中国“以全球思维谋篇布局”的体现。习近平指出当今全球局势发展的三大趋势，即从外部环境来看，国际形势风云变幻，当今世界是一个新机遇新挑战层出不穷、国际体系和国际秩序深度调整、国际力量对比深刻变化并朝着有利于和平与发展方向变化的世界。二战之后构建的全球政治经济格局和全球治理体系，在21世纪全球化发展的过程中捉襟见肘。与此同时，全球化时代中的任何一个国家都无法做到独善其身。提升中国参与全球治理能力，推进全球治理体系的现代化，寻求全球善治，是中国国家治理现代化的内在逻辑的延伸，是善治的中国模式的必然表达。

对于善治的中国模式而言，其在全球治理中的理论表达，就是构建人类命运共同体的倡议。当前，以“特朗普主义”为代表的单边主义及霸权主义，已经对全球治理造成深度破坏。因此，强化全球治理能力的现代化，必须在反对单边主义和霸权主义的基础上，寻求所有国家有权参与、有效参与的全球治理的“多元共治”体系。而作为中国对于全球治理的智识贡献，人类命运共同体理念“突破了传统西方发达国家塑造的现代化道路的‘西方中心主义’的逻辑和‘文明——野蛮’二元性思维模式，否认国际政治的排他性支配模式的正当性，主张全球治理主体的多元性和利益诉求的多样性是谋求全球治理现代化的根本要求”。(26)钱锦宇：《全球治理现代化视域中的人类命运共同体:中国的理论表达与实践》，载《人权》2018年第4期。人类命运共同体理念倡导在全球治理中寻求对话、结伴与共赢合作，拒绝对抗、结盟与零和博弈，正如习近平指出的那样：“协商是民主的重要形式，也应该成为现代国际治理的重要方法，要倡导以对话解争端、以协商化分歧。我们要在国际和区域层面建设全球伙伴关系，走出一条‘对话而不对抗，结伴而不结盟’的国与国交往新路。”(27)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第523页。这种治理理念和政治主张，恰恰是善治的本质要求。人类命运共同体的内在逻辑，必然要求推进以“多元共治”为核心的全球治理现代化，强调多元治理主体共同参与、协同治理，最终实现分享全球治理红利和促进全人类的发展为目标。

三、中国式善治的政治图景：走向幸福生活的善治之路

中国国家治理从法治迈向以全面依法治国为特征的善治，是中国在21世纪推进治理现代化的必然抉择。在21世纪，善治的中国模式会呈现出何种政治图景，是任何研究中国经验和中国模式的理论绕不过去的论题。

(一)坚持党的领导和推进执政党续造：中国式善治的本质特征

“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”(28)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第43页。治理的中国模式，区别于其他的国家治理模式的本质特征，就是中国共产党的领导。“研究中国模式，核心就是要研究中国共产党。”(29)郑永年：《中国模式：经验与挑战》，中信出版社2016年版，第83页。

1.依宪治国、依宪执政与党的领导。国家治理现代化的本质特征之一是全面依法治理。而宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。根本法的性质要求“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”(30)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第141页。宪法要具备生命力，在国家治理中起到基础性作用，除了具备完善的实施机制之外，还必须塑造一种与时俱进的品性，即一方面要通过宪法修改，为国家的未来发展设置科学的战略方向和框架；另一方面，宪法要不断将党领导人民取得的制度创新实践、理论创新成果等通过宪法予以确认。最终共同为国家治理现代化的推进和善治的中国模式的塑造提供有效支撑和有力保障。

面对中国共产党领导人民在中国革命、建设和改革中取得的成绩，以及中国共产党的领导成为中国特色社会主义制度的最大优势的现实，宪法做出了积极回应。这表现在2018年的宪法修改。2018宪法修正案明确将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，使坚持党的领导上升为中国宪法的基本原则。如果说国家治理现代化要求全面依法治国和依法执政，而全面依法治国和依法执政的核心与关键是全面依宪治国和依宪执政，那么，坚持党的领导就是中国国家治理现代化的根本原则，是善治的中国道路所展现的政治图景中区别于西方国家治理的一个最独特的面相。

2.治理现代化导向下的执政党续造。中国共产党作为领导党和执政党，要承担起领导中国推进治理现代化的使命，必须推进执政党的政党续造。执政党的政党续造，究其本质，就是新时代面对新问题和新任务，以巩固党的执政地位为目标，以提升执政能力为内容的系统改革工程。事实上，改革开放以来，中国共产党就不断推进适应改革开放和经济建设为中心的政党续造，表现为党的体制机制的一系列改革。中共十八大以来，执政党的政党续造的程度和力度前所未有的显著。首先，在执政党的指导思想上，以习近平新时代中国特色社会主义思想这一马克思主义中国化的最新成果为指导；其次，在执政党治理上，提出了党要管党、依规治党、从严治党的理念，强化了以党章为中心的党内法规体系，作为管党治党的规范性依据；再次，在执政党的执政定位上，提出“为中国人民谋幸福”，“为中华民族谋复兴”和“为世界谋大同”的政治主张和定位。另外，在政党组织效能上，则强调牢固树立“四个意识”和坚决做到“两个维护”来提高和强化党的领导力和执行力。最后，在执政党的自我净化上，则推行大力度的惩治腐败和大规模的扫除黑恶势力保护伞。

执政党续造的目标，则是将执政党打造成适应国家治理现代化要求的现代化政党，其最为重要的特征，则是法治型政党、开放型政党和学习型政党。法治型政党是中国共产党顺应国家治理现代化发展的必然选择，开放型政党则是中国共产党不断获取政治活力、巩固执政地位的关键所在。而学习型政党则是中国共产党不断提升自身治理能力、避免政党衰退、强化政党的治理能力的根本路径。

3.国家治理现代化的本质是改革与法治。海外中国问题研究专家指出：“要理解中国共产党的生存和发展能力，我们必须理解它的学习、适应和变革能力。”(31)郑永年：《中国模式：经验与挑战》，中信出版社2016年版，第67-68页。这种变革能力，经典地体现在当下的国家治理现代化之中。如前所言，推进国家治理现代化，是中国治理模式演进的外在激励，其目标则是构建善治的中国模式。而全面深化改革和全面依法治国，恰恰是国家治理现代化的双核驱动。习近平强调，推进国家治理现代化，“就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”(32)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第92页。在中央的顶层设计中，对于推进国家治理现代化、构建善治的中国模式而言，其制度保障是全面依法治国；其内驱力则是全面深化改革。改革(以及改革内含的开放)，是解决中国一切问题的根本路径，只有改革开放才能发展中国。“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”。(33)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第71页。当然，也必然是推进国家治理现代化、实现善治的中国模式有效构建的一招。

(二)人民的幸福生活和人的全面发展：中国式善治的根本价值定位

任何能够展示现代政治文明的国家，都把安全、自由、平等和秩序奉为政治制度和人权体系的核心价值而予以确立和保护。而安全、自由、平等和秩序，是人类实现其构建政治共同体的根本目标——追求以生存为前提的幸福生活的必要条件。在马克思主义的理论视域中，人类历史是人在现实生活世界中不断走向自由解放的历史，是人类不断实现自身全面自由发展的历史，究其实质，就是不断实现其幸福的历史。而异化，则是对人类实现幸福的最大的障碍。马克思主义首先要解决的核心问题，就是私有制导致的人的异化问题。私有制的社会存在，使得人性被褫夺而处于奴役状态。马克思所谓的“羊吃人”，实际上是被资本所异化了的“羊”吃掉了被资本所异化了的“人”。在马克思主义理论体系中，最终的理论奋斗目标和最高的社会理想，是实现人的彻底解放，创建“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”(34)《马克思恩格斯选集(第1卷·上)》，人民出版社1972年版，第273页。的联合体。因此，实现人的解放和人的自由发展，追求人的幸福生活，是马克思主义的灵魂所在。

习近平庄严指出：“人民幸福生活是最大的人权”。(35)《习近平致信纪念〈世界人权宣言〉发表70周年座谈会强调 坚持走符合国情的人权发展道路 促进人的全面发展》，载《人权》2019年第1期。对于中国共产党而言，为人民谋幸福是其坚定的奋斗目标；对于中国政府而言，人权始终是一个伟大的事业。习近平旗帜鲜明地指出：“将坚定不移走和平发展道路、坚定不移推进中国人权事业和世界人权事业。”(36)习近平：《习近平致“2015·北京人权论坛”的贺信》，载《人权》2015年第5期。从根本意义上看，中国梦的实质最终将是人权梦，人的权利和尊严、人的全面发展和人的幸福生活，是中国梦的终极价值。中国梦的主体是人民、中国梦的内核是人民的根本利益，而利益的外在化即是人权。因此，民族的历史复兴梦、民主富强文明的强国梦和人的以尊严和全面发展为中心的幸福生活梦，是三位一体的结构。正如习近平指出的那样：“中国人民正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗，这将在更高水平上保障中国人民的人权，促进人的全面发展。”(37)同⑥。

可见，无论是从西方的理论学说，还是从马克思主义来看，人民的幸福生活是任何政治的最高价值，而对这些价值的实现和维护，则是一切政治及其发展模式的根本目的。推进中国国家治理现代化、构建善治的中国模式，必须以追求和实现人民的幸福生活为终极目标。

(三)构建人类命运共同体：中国式善治的外部环境保障

如前所言，在推进全球治理体系现代化的基础上寻求全球善治，是中国国家治理现代化内在逻辑的延伸，是善治的中国模式的必然表达。但是值得注意的是，正如中共十九届四中全会《决定》指出的那样：“推动党和国家事业发展需要和平国际环境和良好的外部条件。”从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式，也同样离不开稳定外部环境和有利外部条件的保障。在一定意义上，倡导构建人类命运共同体，秉持共商共建共享的全球治理观，参与和推动全球治理体系的改革和建设，以实现全球治理的有序性、有效性、有益性，是中国特色社会主义治理模式得以建构和取得治理实效的外部环境保障。

大变局时代下，由于传统的西方支配性大国自身出现了前所未有的治理危机，使得其能够为全球治理提供的公共产品的能力日益削弱；囿于以“西方中心主义”为根基形成的旧有全球治理体系的滞后改革，全球治理红利无法在所有国家之间获得公正分配。发展中国家和最不发达国家仍然面临“发展缺位”困境、国家衰败和治理失效的风险。因此，迈入21世纪的中国共产党人才不断高度强调要有效应对源自于外部环境的考验，要统筹好国内国际两个大局，为实现中国经济快速发展、社会长期稳定和有效推进国家治理现代化而提供稳定有利的外部环境。

为此，中国为全球治理贡献的中国方案，就是构建人类命运共同体的倡议。而积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献，恰恰是中国特色社会主义制度和国家治理体系的一个显著优势。只有在一个彰显和平、发展、合作、共赢、包容和多元等价值理念的新国际治理体系中和全球善治的秩序结构内，才有可能推进各个国家和地区的善治，进而实现全人类的根本利益和对于幸福生活的追求。唯有这样，也才能够为从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式的建构和演进提供稳定有利的外部环境。因为，构建人类命运共同体倡议的背后，是对于全球文明多元性和文化多样性的认知和尊重，以及基于这种认知和尊重而塑造的全球治理新体系。在尊重文明(尤其是政治文明发展道路和模式)多样性的全球治理新体系当中，中国式善治才能不断获得发展和完善并展现出其鲜明特色，从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式才会具备更加丰富的内涵，并释放出更加普遍的示范性意义。最终在全球善治和中国式善治之间呈现出各美其美，美美与共的格局。

幸福是最高的善。作为人的目的，幸福是一切政治实践和政治科学所关注的中心问题。(38)参见[古希腊]亚里士多德：《尼各马可伦理学》，廖申白译，商务印书馆2003年版，第302、319页。如何在21世纪大变局之下，追求以生存权为基础、以发展权为愿景的人的幸福生活，并实现全人类的可持续发展，是对全球文明和人类智识的考验。“历史没有终结，也不可能被终结。”(39)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第37页。推进国家治理现代化，构建善治的中国模式，实现人民的幸福生活和人的全面发展，是中国政治的永恒话题。