大数据时代的环境行政管理体制改革与重塑

侯佳儒 尚毓嵩

(中国政法大学 绿色发展战略研究院，北京 100088)

一、问题提出

数据时代的到来，标志着人类社会进入了工业革命后更高级别的发展阶段。大数据时代，数据即意味着生产力。数据作为信息技术革命的产物，其所带来的价值远远超过技术所带来的变革。随着数据化处理技术的日益成熟，基于数据的开发和应用不断冲击着人类的认知，改变人类的行为方式和思维习惯。“数据化代表着人类认识的一个根本性转变。有了大数据的帮助，我们不会再将世界看作一连串我们认为或是自然或是社会现象的事件，我们会意识到本质上世界是由信息构成的。”(1)[英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼思·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第125页。数据革命给人类社会带来效果性影响和范式性影响。在效果性层面带来工作效率提高、预测精准、过程再现等显性变化，在范式性层面对作为上层建筑的政治、经济、社会和法律的治理结构带来长期的渐进性变化。(2)参见高奇琦、阚天舒、游腾飞：《“互联网+”政治：大数据时代的国家治理》，上海人民出版社2017年版，第49页。概而言之，大数据时代人类社会将受到的影响是立体化、全方位、多层次，既有短期可见的技术革新，又有预期发生的结构性变革。

处在数据驱动发展的转折点上，学者从不同的视角观察到大数据对社会治理结构和体系的影响。大数据时代面临虚实交叠无序衍化的社会冲突，加剧社会治理的不可控性。大数据自身成为治理的手段和突破口，应建立政府间的数据共享、政府与企业的合作、政府与公众的互动形成社会治理的新局面。(3)参见张瑾：《大数据时代社会冲突治理结构转型：价值、形态、机制》，载《上海行政学院学报》2018年第3期。大数据重塑社会治理环境和现代公共生活，促使政府治理在结构、流程和决策方面进行变革。(4)参见黄其松、刘强强：《大数据与政府治理革命》，载《行政论坛》2019年第1期。政府进入3.0时代之后，应利用数据化的技术和思维，构建公众参与、开放共享、精细化和协同化、精准化和个性化的政府治理体系。(5)参见谭海波、孟庆国：《政府3.0：大数据时代的政府治理创新》，载《学术研究》2018年第12期。

环境治理作为社会治理体系之组成部分，大数据时代的到来将产生何等程度的影响。已有的研究多从管理学、社会学的视角分析，从法学视角的研究较匮乏。郑石明等认为大数据在空气污染治理中能够对非结构化监测数据量化分析，从而提高空气环境治理的精细化程度和防治效率，增强公众参与。在制度建设方面，政府部门应当加强数据管理、隐私保护、人才培养和部门联动。(6)参见郑石明、刘佳俊：《基于大数据的空气污染治理与政府决策》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2017年第4期。李娟从大数据战略与生态危机治理的角度论证，在生态危机全球化的背景下，大数据技术将生态资源数据化，从而为环境治理的全球协作提供潜在可能性。国家在全球环境治理中作为主导力量，需要制定数据政策、破除数据壁垒、处理共享与安全的关系、完善法律体系。(7)参见李娟：《生态危机治理的大数据战略》，载《理论探索》2016年第2期。邬晓燕认为当前我国环境决策面临生态数据缺失、造假、部门割据、开发和监管乏力等问题，影响政府决策的认知，导致政府的决策与公众对日益美好的生活环境的需求产生矛盾。大数据技术的普及对加强政府环境信息公开和监测数据的共享提供先天便利条件，政府应当贯穿大数据思维，推动生态环境大数据制度化。(8)参见邬晓燕：《基于大数据的政府环境决策能力建设》，载《行政管理改革》2017年第9期。方印等分析大数据在环境资源数据信息建设方面的困境及出现的问题，指出大数据思维在环境资源法治建设的立法、执法、司法、守法方面存在制约，因此应当提高信息化建设能力、加强数据应用水平、支持技术和人才培育。(9)参见方印、高赟、张海荣：《中国环境资源法治大数据应用问题探究》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。学者们对大数据技术的产生及其技术优势和应用场景进行宏观展望，对制约我国环境信息化发展的技术和制度因素做出归纳，然而分析视角的“当代性”无法剖析制度变革的深层原因，处在历史的视野中观望当下的制度变革更有“带入感”。

形成于特定历史背景下的社会规范有着深刻的时代烙印，如果割裂历史的发展脉络，孤立的分析导致制度变革的影响因素则始终无法窥得制度的全貌。环境行政管理制度形成于近代以来环境问题突出的社会背景，以风险社会理论建构起的风险行政理论扎根于风险的认知。风险的不确定成为环境预防原则的理论基石，风险管理成为环境行政的核心要义。风险认知的根本是信息的获取和分析，基于信息的定性、定量分析成为风险认知的全部。在信息不对称的环境中，风险发生与否没有可供参照的先验，风险预防成为风险管理的基本原则。因此，信息获取成为定义风险的首要任务。数据是信息的载体，包含着信息成为信息的全部。大数据时代，制约数据获取的技术难题将不复存在。换言之，在大数据时代，信息不对称的情形正逐步消失，基于风险认知理论建立起来的环境风险行政管理体制受到较大冲击。在既有的环境行政管理体制内，注重风险预防、行政准入、事后追责和政府主导的权力(利)、义务和责任的配置的制度体系，已无法适应大数据时代治理转型的要求。

二、数据时代公共治理的新发展

人类社会进化的历史伴随生产力和生产关系不断发展，特定的历史发展阶段受到技术变革因素的驱动并不鲜见。新技术的应用引起社会生产生活方式的变化，并由此引发系列社会问题。传统场景中的交通事故、劳动工伤、环境污染等问题在技术变革的影响下，发生新变化。社会治理中不确定因素剧增、新型社会问题、矛盾冲突不断挑战政治社会与市民社会关系的协调。经历了政府失灵和市场失灵的西方国家，在20世纪90年代开始反思传统社会管理的弊端，并提出“第三条道路”——社会治理理论。社会治理理论，又称“新治理”，其预设前提是传统政府受到治理能力的限制，无法完全胜任社会治理的全部；因此，“新治理”模式是政府和社会走向互动、互助、协调和合作，区别于传统科层制的统治管理体制的一种新型管理方式。下文在使用社会治理或“新治理”、“治理”概念时，具有同样的语境，即指区别于传统管理的新的社会治理模式。“新治理”意指不再强调单向度的“命令-控制”管控，而是致力于实现治理主体和对象的相互沟通、协调。“新治理”要求政府让渡权力，让社会发挥更为积极的作用，形成监督公权力运作的社会组织。“新治理”更加关注过程控制，要求政府在公开透明的环境中行使公权力。“新治理”最终形成公权力、社会组织和私主体持续互动的过程。(10)参见俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。

在现代社会治理的转型仍未完成的阶段，第三次技术革命的发生，使得现代信息技术呈现爆炸式发展的局面。大数据、云计算、物联网等新型应用技术的出现，成为变革经济社会生活的突破口和重要契机。数据时代的到来，使得大数据不再成为静态的数字化记录，而是如同流体一般充斥在我们周围。大数据记录、传输、分析、反馈着人类的思想和行为，无形中塑造了全新的思维和行为模式。在社会治理中，大数据成为正在进行中的社会治理转型的必要条件。大数据的应用将影响到社会治理的权力向度、治理模式、价值选择、目标定位等治理环节，成为社会治理转型的“加速器”。

(一)权力向度：从政治国家到公民社会

传统的强权政治模式中，政府作为公共治理的主导，依靠行政命令实现其权威。然而，传统的行政管理模式在当代愈发难以适应社会之变革。强权行政的高压政策与市民社会出现难以调和的冲突状态，导致群体性事件频发，加剧社会不稳定因素。在治理模式中，社会承接国家让渡的权力，自发管理社会，形成国家和社会共同治理的局面。在此，需要提出反驳的是如下观点：治理带有“社会中心主义”色彩，这是“西方价值观”“带有偏见的标尺”，因为一些发展中国家的社会无法承担起被国家让渡的权力。(11)参见高奇琦、阚天舒、游腾飞：《“互联网+”政治：大数据时代的国家治理》，上海人民出版社2017年版，第230页。现实是如果不培育社会力量承担国家所不能承担的重任，那么政治国家与公共社会的关系将长期处于失衡状态。政治国家为公共任务的实现，必然加强国家权力的领域、深度和程度。“大政府、小社会”的格局注定无法改变，以所谓的国家治理替代社会治理的价值观，不能实现治理所蕴含的应有价值理性。注重实质性价值的实现，而忽视程序性价值的实现，不利于启蒙民主观念和权利意识。

大数据时代权力的向度，在由政治国家转向公民社会的过程中体现的更加鲜明。理由有如下三项：第一，政治国家在传统统治模式中的“优势”——权力集中、权威绝对、管理全面等，在数据时代将成为制约政府实现治理能力现代化的弊端。数据获取便利，信息成本低廉，传输实时高效等网络化信息传输优势，无形中对政府的公共治理提出更高的要求。第二，政府的科层结构、“传输带式”决策传递方式、权威崇拜的模式，决定政府在公共治理中的局限性无法通过依循既有管理体制解决。即政府能力不足，政府必须依赖社会力量实现政府与社会的协同。第三，信息的传播呈现几何性特征，出于对政府权力滥用的警惕，社会监督理应加强。通过网络监督成为数据时代监督权力的最佳选择，恰如美国学者曼纽卡·卡斯特所言：“公民可以利用因特网监督他们的政府，胜于政府用它监督公民，它可能会变成自下而上的控制、信息、合作甚至是决策的工具。”(12)[美]曼纽卡·卡斯特：《网络星河——对互联网、商业和社会的反思》，郑波、武炜译，社会科学文献出版社2007年版，第200-201页。

(二)治理模式：从政府主导到公众参与

传统政府主导的民主化进程，缺乏民意广泛表达的机会。政府在社会管理中习惯性利用政治权威，单向度的安排社会公共生活。导致公众意见无法表达，公民权益无法得到妥善保护。在治理的权威从政治国家到市民社会的转向过程中，治理模式出现由政府主导到公众参与的转变。公众参与政治生活和社会生活一方面是参与式治理的外在表现，为公民社会参与社会治理提供合法性渠道和正当程序。另一方面为公共治理权威的树立创造了自觉认同的机会，在“善治”的语境中，治理权威主要“源自公民的认同和共识”(13)俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。。

大数据社会治理模式中，公众参与政治生活和社会生活的意愿更加强烈。第一，数据的开放程度为公众参与提供便利机会。近年来在美国和欧盟层面倡导的“开放政府数据”(Open Government Date)运动，对政府信息公开提出全面要求。以改善治理质量为目标，由主权国家和政府间国际组织发表“开放数据声明”，成立“开放政府合作伙伴”，就开放政府数据制定“国家行动计划”，进一步开放政府数据。数据公开成为现代社会治理的趋势，同时为公众参与现代社会治理提供必要保障。第二，数据主体身份平等吸引公众参与。“网络公民”主体身份的平等性为现实社会中个体公平获取数据信息提供权利基础。数据时代，数据的无差别对世性保证数据信息的获取不因现实社会中主体身份、地位、民族、国别的差异而有所不同。互联网、物联网和云平台技术提供数据无国界、无时差、无种族、无差异的平等传输、公开、共享。公众参与成为“电子民主”社会的必要条件。第三，数据信息成本效益分析符合公众参与的社会预期。得益于网络技术的发展和可存储设备的技术突破，数据信息的低成本能够为政府和公众所接受。公众通过网络化的数据传输参与社会治理的成本在公众普遍可接受的范围内，民意表达的预期效益可数倍于成本。

(三)价值回归：从工具理性到价值理性

现代信息技术的发展带动生产效率的提高，以资源配置为主导的市场经济对效率的追求是不变的主题。然而，效率和公平始终存在难以调和的矛盾。自马克斯·韦伯开始对技术理性展开批判以来，工具理性和价值理性的冲突成为学者批判的对象。马尔库塞认为技术理性(韦伯的工具理性)已经成为具有意识形态的统治理性，它将物质和精神抽象化、同一化，泯灭了“古典理性中的整体和谐”和“近代启蒙理性中的人性关爱”。(14)参见赵建军：《超越“技术理性批判”》， 载《哲学研究》2006年第5期。在对工具理性崇拜的过程中，出现了一种“技术官僚主义”倾向。映射到社会治理中就表现为唯技术论，唯工具论，对技术理性的过度偏执，将技术理性制度化、组织化反而使其成为技术理性偏离的表征。技术理性并非是和价值理性相互独立的理性，技术的目的导向即反应了主体的价值追求，但目的有合理与否的区分，对不合理目的的追求将技术理性“污名化”。

政府的社会治理始终要以人民的利益为出发点和最终归宿，“政府建立起来的初衷并不是寻求高超的技术，而是寻求人民的整体福利。”(15)高奇琦、阚天舒、游腾飞：《“互联网+”政治：大数据时代的国家治理》，上海人民出版社2017年版，第108页。大数据时代，对工具理性的选择需要格外警惕工具理性的偏离。数据是中性的，然而对数据的应用彻头彻尾地体现着主体价值的追求。对数据的收集、分析、共享和保护是工具理性中特别需要贯彻价值理性的部分，技术从来不是与理性相互分离的维度，“理性与技术的结合展示的工具理性只是技术理性的一个维度, 技术理性还应该包含价值理性。”(16)赵建军：《超越“技术理性批判”》， 载《哲学研究》2006年第5期。

(四)目标定位：从结果导向到过程治理

“善治”要求社会治理中权威应体现出“透明性、回应性、有效性和参与性”。(17)俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。上述特征对社会治理的目标导向提出从结果责任到过程参与的要求。透明性对治理权威提出决策过程中的信息公开要求，保证权力的运行在阳光下。回应性则要求权力机关在治理过程中及时回应社会的意见、需求和质询，不得无故拖延和无视。有效性则要求管理过程有效率、低成本，符合成本效益分析和行政比例原则。参与性体现为公民参与政治和社会生活，既要有形式上参与的合法途径，又要有实质上民意诉求得到回应的表达机制。社会治理的过程参与要求权力机关以公开、透明的形式，及时回应民众的需求，动态调整管理活动以符合有效的管理。

数据技术将对上述流程进行强化和再造。电子政务的适时性、便捷性、低成本性与透明性、回应性、有效性和参与性的要求相对应。移动电子政务突破了传统办公环境下，时间和空间的限制。一方面为政务人员提供便利办公条件，另一方面为公众拓宽信息获取的渠道。在参与式民主的要求下，公众对政府动态实时关注、全程参与，对政务的信息发布、公开、回应提出全方位的要求。公众参与已经不是表面化、形式化的浅层参与，而是全方位、深层次的重度参与。

三、大数据对环境风险行政的影响

风险规制作为环境行政规制的逻辑起点，(18)环境法制主要以环境风险的行政规制为主导，符合环境法作为公法性质的价值导向，行政行为在自由裁量权范围内可调适立法过于稳定的滞后性。参见刘超：《环境风险行政规制的断裂与统合》，载《法学评论》2013年第3期。在逻辑体系、制度选择、规则建构等方面表现出特有的逻辑：(1)在前提预设上，以环境风险的不确定性为规制起点。环境风险的不确定性内在的包含着被规制对象的客观存在的科学不确定性，即在科学理性上风险存在与否无法完全独立于经济、政治及伦理；也包含着社会认知的不确定性，即在社会理性上风险源自公众的主观感受。(19)参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第19页。(2)在理论模型上，以环境容量为总量控制依据。环境容量理论以资源物质载体在自然状态下的污染物容纳能力为研究对象，量化环境和资源的最大承载能力。排污权就是环境容量使用权的权利化载体，衍生出来的则是排污权交易。(20)参见邓海峰：《环境容量的准物权化及其权利构成》，载《中国法学》2005年第4期。(3)在风险预防上，以行政许可为准入门槛。以环境影响评价和环境利用整体规划为制度依据，把控环境风险。(4)在规制效果上，以环境质量标准为量化手段。界定环境行政性质量管控标准，以此保证资源环境的承载力在容许范围内。(5)在技术依赖上，以环境监测为执法依据。通过现代化的环境质量监测技术，作为认定污染者承担责任的依据。

大数据时代的到来，基于风险预防的环境行政将受到较大影响。2016年原环境保护部印发的《生态环境大数据建设总体方案》(以下简称《方案》)，对环境行政的大数据发展进行顶层规划。用数据化决策思维，再造环境行政是《方案》的亮点。以推进数据资源全面整合共享、加强生态环境科学决策、创新生态环境监管模式、完善生态环境公共服务等主要任务，对环境行政的各方面提出全新要求。概而言之，大数据对环境行政的职能定位、管理模式、义务转变、责任导向等领域影响深远。

(一)职能定位：风险预防与风险沟通

风险预防原则作为环境法的基本原则和环境行政规制的逻辑起点，贯穿环境规制的制度体系。然而，基于风险认知的差异，风险在不同程度上由公众的主观感受、事件本身、“自我-他人”的心理距离、专家的独立性等因素决定。(21)参见[美]史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版，第52-56页。风险规制法律和技术措施的选择受到议事机构和规制机构在措施选定上的不确定性影响。换言之，决策机构在制定环境法律和规制措施时，同样受到风险议题的科学不确定性和统计学意义上的数据分析影响。以风险预防为主要规制目标的环境风险行政，在实际运行中却未能实现既定目标，从而陷入“政府规制风险的恶性循环”“环境风险行政规制的断裂”(22)刘超：《环境风险行政规制的断裂与统合》，载《法学评论》2013年第3期。。风险认知的偏差成为环境风险行政难以奏效的关键因素，而风险认知的“非人格特质”和“可变性”给风险沟通提供了机会。(23)参见秦川申：《对政府规制风险的思考——评〈打破恶性循环〉》，载《公共管理评论》2016年第2期。风险沟通需要以科学证据为协商对话的根据，“有效的风险沟通要求决策者提供充足、具有说服力的事实信息和理由”。(24)郭红欣：《论环境公共决策中风险沟通的法律实现——以预防型环境群体性事件为视角》，载《中国人口·资源与环境》2016年第6期。环境监测数据在风险沟通中足以充当科学证据，成为沟通对话的媒介。风险的不确定性在某种程度上表现为环境监测数据缺失，无法基于详实的监测数据评估潜在行为对生态环境和人身健康的影响程度。倘若基于历史环境监测的数据真实、多样、准确、详实，那么潜在污染源对环境的影响具有整体可预测、可评估、可规避的特质。以环境大数据为基础的风险认知，可避免风险沟通成为不切实际的“空谈”。

(二)管理模式：粗放式管理与精细化治理

环境精细化治理意指制度设计、治理流程、治理技术的精细化、具体化和专业化，是环境粗放式、经验型、运动式、政绩导向治理方式的对立面。“环境精细化治理意味着环境政策的价值偏好须精准靶向、环境治理的职能整合须精准到位、环境治理的组织实施须精准高效。”(25)余敏江：《环境精细化治理：何以必要与可能？》，载《行政论坛》2018年第6期。环境精细化治理是“善治”理论中有效性的体现，精准施策隐含着成本效益分析和治理能力现代化。传统的环境管理方式依赖政策驱导、政治权威、绩效评估，实践中表现为运动式执法、粗放式管理、结果导向性严重；环境行政职权分工不明、治理主体虚化、监督主体缺失，环境治理远未形成完善、有力、科学的体系。近年来在生态文明建设提速的背景下，环境治理再依循传统的管理方式将难以完成党和国家以及人民群众对美好环境向往的重托。环境治理面临迫切转型的需求，而科学技术的飞速发展为环境治理的精细化提供了契机。依托将要建成的生态环境大数据管理平台、应用平台和云平台的技术保障，生态环境的精准化、精细化、科学化治理将不再困难。大数据成为平台建设的关键，用数据决策、治理、服务是环境行政的必经之路。

(三)义务转变：信息公开与数据收集、共享、保护

环境信息作为社会生活的“基本必需品”，充当着环境治理、风险沟通、公众参与的媒介，成为评价政府环境义务、企业环境责任、公众环境知情权的根本。“公开、透明、及时的环境信息，既关涉利益攸关方的基本权利和责任，也是破解环境困局的前提和力量。”(26)王国莲：《基本必需品视阈下环境信息的问题逻辑》，载《理论导刊》2017年第10期。环境信息公开自《奥胡斯公约》以公约的形式在国际社会中确定以来，公众的环境信息知情权和程序性救济权正式得到确认。我国环境信息公开自1989年环保法明确提出以来，经历了“隐含式公开”“半公开”到“正式公开”的历程(27)参见孙岩、刘红艳、李鹏：《中国环境信息公开的政策变迁：路径与逻辑解释》，载《中国人口·资源与环境》2018年第2期。。在法制建设方面，经历了《环境信息公开办法》《环境保护法》第五章的专门规定阶段。环境信息公开的实证研究进一步表明，信息公开对环境治理存在“正向净效应”，不同污染物的监测技术和信息公开程度对环境治理影响较大，信息化水平建设是环境信息公开的核心任务。(28)参见杨煜、陆安颉、张宗庆：《政府环境信息公开能否促进环境治理？——基于120个城市的实证研究》，载《北京理工大学学报(社会科学版)》网络首发论文2019年9月19日。然而，大数据技术的应用对环境信息需要以数量级的方式计算。数据的收集、共享和保护成为信息公开中所面临的重要问题。数据收集高度依赖完整、立体的监测网络，对各环境要素的监测将成为常态。传统的环境信息收集以业务主管部门为主导，在数据共享的要求下，必须破除部门利益格局。数据公开和保护存在部分张力，需要明确数据权利主体和公开范围、保护限度。

(四)责任导向：结果责任与过程监督

传统环境管理模式存在强烈的结果责任导向性，环境行政责任的成立只有明确存在危害后果的情况下才产生。环保机构囿于执法人员、装备、财政供给的有限性，存在违法情况掌握不全、执法线索不足、执法能力欠缺的困境。环保执法倾向于结果责任，与过程监督机制缺失亦有关联。然而，结果责任的导向存在如下问题：第一，被动式执法不利于调动执法积极性，给权力寻租提供机会。环境保护作为公法性义务，环境行政的执法理应主动、积极。囿于环境保护与经济发展之间的冲突，环保力量长期处于被忽视的境地。环境保护受制于地方经济发展政策的制约，环保执法缺乏主动性。被动式的环境执法，执法与否、处罚与否都存在自由裁量的空间，给权力寻租提供了机会。第二，结果认定存在不确定性。以污染状态认定行政责任，存在严重滞后性和结果的不确定性。污染物质在自然环境中容易受到物质载体的流动而扩散或消解，倘若不能迅速固定污染证据，将使危害后果不复存在或较难确定。第三，滋生污染者的侥幸心理。被动式的结果发现路径依赖，给污染者以可乘之机。污染行为的发现与否，存在较大的不确定性。即便污染行为被发现，污染物质可能早已随载体转移，再行认定污染责任较困难。大数据在线监测平台的建设将加强过程监督，减少人为干预，杜绝污染者侥幸心理，转变环保执法被动的局面。除此之外，大数据对加强公众参与，提高公众监督能力提供契机。以公众环境组织的“蔚蓝地图”产品为例，其整合官方机构和自愿公布环境信息的企业发布的环境污染物在线监测数据，以可视化图像展示空气、水质和气象条件。将环境质量的状态直接展现在公众面前，无形中引起公众监督的意愿。

四、环境行政管理体制的改革与重塑

环境行政处在社会治理转型期和大数据时代的叠加期，面临着多重变革因素。传统的环境行政管理体制在新时期存在较多不适，环境治理的现代化存在内外因素的激励。在经历了大部制改革后，制约环境管理体制职能发挥的部分限制因素得到削弱。然而，机构改革是环境行政管理体制改革的外部诱因。环境行政管理体制功能的发挥，仍有赖于数据化治理思维、公共服务职能清晰、“条块”关系协调、行政治理措施精准等内部机制的变革。

(一)形成从政策主导到法律主导的体制改革

大数据作为环境治理变革的驱动因素，其必要性、可行性在多数学术研究中得到论证。(29)参见石火学、潘晨：《大数据驱动的政府治理变革》，载《电子政务》2018年第12期；方印、徐鹏飞：《大数据时代的中国环境法治问题研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2016年第1期。然而，大数据驱动下的环境治理的落地，取决于制度的体系性、科学性和规范性。目前的大数据战略在国家层面是以政策的形式确立，如《方案》的地位。政策实施具有灵活性和可变动性的优势；但政策的实施同样面临刚性不足，位阶较低，任意性较强的弊端。政策导向型的社会治理容易偏离预定实施目标，因此，政策文件适合制度实施的初期阶段。法律制度则适合在制定条件成熟之后的时期。法律制度的价值在于引导性和可预期性。大数据战略在社会治理中的形成，有赖于制度的刚性保障——主客体清晰、权利义务明确、法律责任到位。现有的政府机构职权法定，权力(利)义务和责任都在法律的规定范围内行使和承担。管理体制的改革需要综合考虑职能转变、组织重组、职权重置。与技术变革对体制的冲击相较而言，体制自我变革的冲击更为强烈。脱离法律制度的授权和约束，体制改革缺乏必要的法律依据。“从法律保障层面来讲，一国的环境管理体制就是法律构筑的产物，环境管理体制的建立是一项系统工程，需要全面的统筹和安排。”(30)侯佳儒：《论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。以我国正在推行的地方生态环境局垂直化改革为例，基层环保执法机构成为市级生态环境局的分支机构后，缺乏法律的执法授权，进而导致执法效力减弱、积极性挫伤。为此，环境行政管理体制的改革可分步骤进行。首先在地方试点。先试先行、积累经验、总结教训、适时调整，待到条件成熟之后配套制度修改。其次，修改法律，保障刚性实施。只有在法律修改到位，才具备体制变革的法制条件。最后，严格依照制度贯彻落实，对违法行为严肃处理。制度的落实作为守法和执法的根本依据，良法善治是法律规范制定的初衷。数据化的落实必定对部分既得利益者有所触动，缺乏法律的刚性约束无法对其形成威慑。

(二)围绕数据采集协调“条块”关系

大数据应用对环境监测数据有较高要求，监测数据全面、真实、客观是确保环境大数据战略实施的基础保障。然而，我国当前的环境监测问题突出：监测机构分属不同部门管辖、监测设备重复建设、监测职权相互冲突、监测数据质量难以保证、监测数据共享困难等成为制约环境监测管理体系建设的关键。(31)参见师耀龙、陈传忠、魏俊山、孙媛：《加强生态环境监测机构监督管理的思考与分析》，载《环境保护》2018年第23期。《环境监测管理办法》作为原国家环境保护总局令，适用于县级以上环保部门的环境监测活动，而其他部门的监测机构和监测活动处于监管“真空”地带。各监测机构之间的职权缺乏法律规定，导致上述问题长期存在。2015年国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，提出建设全国联网的生态环境监测网络。要求明确各方监测事权、推进部门分工、数据联网共享，上收监测机构监管职权至环境保护部；各地方政府应加强组织领导，职责分工，同时不得干涉监测数据。2017年中办、国办联合印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，再次重申环境监测质量。重点加强地方党委、政府和相关部门、排污单位和监测机构的责任，社会监测机构市场准入，建立行刑衔接机制，完善法规制度。根据上述方案、意见作出的工作部署，环境监测管理体制基本理顺。然而，环境监测职权在部门间和府际间的安排缺乏更为细致的规定。在方案和意见的落实中，难免发生相互推诿和扯皮的现象。

对此，可借鉴日本环境治理监测的管理经验。以日本的水环境质量监测为例，日本水环境质量监测分别由：(1)国家行政机关。如环境省负责制定环境监测方法、点位布设等技术性指导文件，组织地方政府开展监测，集成、分析、公布监测结果；国土交通省负责公共用水域遗迹河流及沿岸和海洋水质监测。(2)地方政府。根据法律法规和环境省的指导性文件自行开展监测活动。(3)科研机构。开展重大环境课题研究、基础调查研究等研究项目，并负责在线数据库的维护等工作。上述监测主体相互之间的职责分工，通过法律的明确规定和政府机构间的协议完成。(32)参见陈平、陈鑫、李文攀、程洁、杨凯：《日本水环境质量监测管理概述》，载《中国环境监测》2019年第2期。我国正在进行的环境监测管理体制改革需要在组织机构、职权划分、部门协调、数据共享、能力建设等方面，以法制化的方式进行统筹规划。具体而言，按照方案和意见要求：(1)上收环境监测事权，化解地方财政压力，解决地方保护主义。(2)明确地方政府对监测站点的维护义务，以法律化的方式加以明确。(3)垂直管理省以下环境监测机构，对体制性的问题加以化解。(4)重新定位央地监测机构的关系，国控点位的监督权收归中央，地方政府负责监测设备的维护，地方共享国控点位监测数据；地方点位的监督、管理、维护由地方政府负责，列入地方财政预算。(33)参见柏仇勇：《环境监测事权划分与管理体系改革》，载《中国机构改革与管理》2017年第3期。

(三)以数据公开、共享强化环境行政服务职能的转变

政府职能转变与组织结构优化是行政体制改革的关键，职能的转变离不开组织结构的优化，组织结构的优化必须以职能转变为依据。(34)参见吕雅范：《中国行政管理体制改革的问题与对策》，载《政治与法律》2008年第4期。我国行政机构改革人为割裂两者的关系，造成行政改革偏离预期。政府职能从公共管理向公共服务的转变是社会治理理论中“善治”的要求，与发达国家相比，我国政府职能的转变仍未到位。环境问题作为市场经济所不能解决的公共问题，理应由政府解决民众对良好环境的需求。然而，我国传统的环境行政管理职能分散在不同部门，部门存在的利益割据和职能真空造成环境公共事务的碎片化局面。此次机构改革之后，生态环境部整合分散在其他部门的环境监管职能，有利于避免利益部门化的困境、便利环境风险规制的整体性考量。组织结构的优化是行政管理体制改革的外部表象，公共环境服务职能的转变是结构优化的根本目的。

公共环境服务职能的转变主要体现在：一是畅通民意表达机制。民众意见得以表达是服务型政府构建的首要任务，不能考虑群众诉求的政治生态是单一向度的管理型逻辑。而服务型政府的出发点和落脚点是人民，只有人民的认可才是政府权威树立的根源。二是构建风险沟通渠道。环境风险的不确定性在社会中呈现不稳定状态，风险认知存在主体差异、地域差异和事件差异。缺乏风险沟通是环境群体性事件频发的重要原因，风险沟通在化解社会矛盾方面的作用无可替代。三是建立利益协调途径。社会利益诉求愈发多样化，利益协调是调和不同利益诉求的基本原则。环境利益在不同群体中存在高低位阶的排序，优先满足对环境利益需求程度较高的利益是服务型政府的应有之义，更是尊重人成为人的前提。

大数据在促进环境行政服务职能转变中的着力点体现在，以数据公开增强政府透明度，保证公民环境信息权的实现，为风险沟通提供必要基础。以数据共享对内构建部门之间资源共享的通道，对外提高数据资源的可用性，提高政府机构社会治理能力。数据公开和共享是管理型政府向治理型政府转变的必经之路，社会治理的难度和困境倒逼政府必须提高信息开放程度、构建风险沟通渠道和利益协调机制。多元化的社会需要多元化的治理主体和多元化的治理权威，政府在环境治理中唯有摒弃全能型政府的理念，充分考虑民众的环境利益诉求、主动公开环境信息、统筹环境相关职能部门职责分工，方能在全社会形成多元共治的局面。

(四)通过数据应用重塑环境行政权责关系

大数据技术的优势集中体现在对数据的应用，数据成为环境行政管理制度和流程再造的根本。环境大数据在环境行政管理制度的多个部门、多个领域、多个环节都将发挥重要作用，具体而言：(1)在空间规划中，生态环境监测数据是环境承载能力预警的直接依据，跨地域、跨部门获取的大数据对于掌握真实的环境资源容量、整体规划空间布局、动态调整国土利用规划、合理引导产业布局和升级改造、控制污染源的跨地域转移等方面有着不可替代的优势。(2)在行政准入中，随着环境影响评价制度的“放管服”改革，环评后评价和环境影响预警的提出及环评基础数据库的建设离不开环境监测大数据的支持。(3)在监督执法中，大数据将助力动态监测和精准执法的落实。(4)在环境修复中，监测数据可长期跟踪资源破坏和环境污染的修复状况。

大数据对环境行政权责的重塑而言，主要体现在：权力让渡、权力限缩和义务加强。首先，环境的行政管理向社会治理的转变，导致权力从行政机关向公民社会的让渡。环境多元治理格局已经形成，并通过信息公开和公众参与不断得到加强。大数据作为环境社会治理链接的纽带，在信息化时代的作用得到进一步彰显。其次，行政自由裁量权限缩。数据成为环境决策、行政和司法的关键支撑，数据失真、造假的问题并不能成为否定数据无效的借口。在政府数据开放和共享的互联网精神影响下，公开、透明、民主的政治生态倒逼恣意行政、强权行政做出改革，行政自由裁量权空间在大数据时代得以限缩。最后，环境行政的过程监管义务，风险沟通义务，信息公开义务，数据共享、保护义务不断强化，政府环境保护责任加重。大数据对环境行政管理流程的再造，加强行政机构的环境过程监督义务，生态环境大数据管理平台、应用平台和云平台的建设，保证数据的实时传输，环保机关对污染源的动态监控成为监督重点。一旦发现预警线索，可在最短时间内对污染主体行政执法，防止污染进一步扩大。环境风险认知随着数据应用的普及而发生改变，环境风险可能趋于减弱，也可能在舆论引导下加强。数据资料成为风险沟通的必备选项，风险沟通在信息高度发达的时代显得格外重要。信息公开成为联结行政机构和社会公众的关键，基于数据分析形成的环境信息在数据时代的社会治理中已经成为“基本必需品”，然而我国政府信息公开的现状与立法目的出现的偏差——“没有将保障公民的知情权置于首要的位置，而是优先规范政府行为”(35)杨佶：《政府信息公开法律规范必须转变视角——以保障公民知情权为宗旨》，载《政治与法律》2013年第2期。，成为制约公民环境知情权的障碍。数据共享在一国之内的政府机构间和国际社会的官方合作组织之间传递成为常态，数据保护在数据时代成为关涉个体隐私、企业秘密和国家秘密的敏感议题，对此建议依照《保守国家秘密法实施条例》第五条所规定“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密”，而做出适当调适“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密”，(36)严厚福：《公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡》，载《上海大学学报(社会科学版)》2017年第2期。作为平衡数据保护和信息公开的基本原则。