中国城市化问题的成因分析及提升路径

孙全胜

（中国政法大学 马克思主义与法治中国研究中心， 北京 102249）

中国城市化问题的成因是多方面的，既有市场和政府干预的原因，又有经济发展模式和宏观经济政策的原因，还有深层次指导思想的原因。其一，存在城乡、工农隔离的状况，导致城乡二元格局、虚假城市化等。城乡二元分离的思维模式导致忽视农村，没有推动农业现代化、工业化，让农村长期得不到发展，城市掠夺了农村资源，城市吸纳农村劳动力的动力不足。其二，放任资本、市场在城市化中发挥主导作用导致城市畸形扩张、空间结构失控。资本在城市化中追求剩余价值，引起房地产等的垄断，将空间作为价值扩张方式，要求获得垄断利润。20世纪90年代以来，市场经济在城市化中的作用越来越大，不完善的市场机制让资本盲目征地，盲目城市建设破坏了历史文化特色，不断占有空间。资本掌握城市化让城市建设失去合理规划，导致城市化非人本化、非理性化、生态破坏等不良结果。其三，政绩工程驱使政府兴起大规模的造城运动。经济粗放增长方式和宏观政策影响，导致过度城市化，地方政府依靠土地获得主要财政收入。1994年以来的分税制改革让地方政府有了从土地获取财政收入的冲动，通过土地出让增值收益和建筑业营业税获得地方税收。市场化改革并没有缩小城乡收入差距，消费品及内需仍然严重不足，经济积累越依赖出口。经济粗放方式让低端制造业生产了大量廉价商品，换得了短期贸易的高增长，却付出了技术低级、产业难以升级、环境破坏的代价。

一、城市化发展模式的缺陷

（一） 城市化发展模式不充分不平衡

城市化需要在市场主导下打破城乡隔离格局，推动区域平衡发展。城市化是巨大的人口移动，要求城市功能完善和基础设施配套。农业劳动力转移到工业和服务业是城市化的必然趋势。城市化和产业革命是能够相互促进的。大城市化能够产生更高的聚集效应，让生产效率更高。中国也应该发展大都市群，突破行政区划壁垒。中国一直努力实现工业化，但政策一直竭力维持农业固有生产格局，导致城乡二元格局长期存在。政府长期忽视城市化和工业化的紧密关系，长期奉行优先发展重工业的政策，导致利润低下，不断用农业补贴工业利润，不断将人口下放到农村，以减轻城市负担，实行农村工业化，导致经济粗放式增长。行政区划的分割导致各个城市联系不紧密，行政配置资源阻碍了城市群发展，不利于物流、人流的流通。政府要强化城市群的联系，加快交通体系的完善，利用便利的交通完善卫星城的建设。城市化需要市民社会的支撑，创立合理的适应工业经济和信息时代的社会机制。国家一直要求严格控制大城市规模，但学界对城市化道路的观点却不统一，主要有大城市论、中等城市论、小城镇论、大中小城市多元论。小城镇的确推动了中国城市化。但中国城镇化质量和居民生活水平与发达国家有很大差距。东部沿海地区大城市用地规模扩大，显示控制大城市政策并没有有效实施。城市化是凭借追求聚集效应来变革社会结构，城市化模式应该追求效益，应该多元化发展，大城市经济结构更完善、市场更发达、技术资金人才更具有规模优势。世界城市化的一个规律就是大城市超前发展，大城市人口比重占全国人口比重大，大都市区聚集了较多就业机会和经济扩散效应。经济全球化时代，大城市在国际竞争中有重要地位。我们不能一味走小城镇的发展道路。

中国已经有一些特大城市，也形成了一定规模的城市群，让城市化成为推动经济发展的重要力量。中国城市化经历了各种曲折、沉浮，有的城市因为交通迅速壮大，有的城市却因为资源枯竭而衰落，但大部分城市都实现了跨越发展。“中国城市化长期实行严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市的政策。”[1]2000 年后，大城市和城市群发展起来，提高了城市群的竞争力。城市化水平与经济水平也不匹配，经济飞速发展，城市化却滞后，大城市又出现了过度城市化，导致人口膨胀，人口失业率较高，外来人口难以融入城市。中国城市化应该提高大城市的辐射能力，促进乡镇集中，推动城乡一体化。“城市化是产业结构升级的主要动力,城市化的健康发展可以为产业结构升级和调整提供有力的支撑并创造良好的环境。”[2]中国特色城市化强调市场的重要性，但也需要政府引导和规划，发挥要素流动的最大利益。

中国城市化水平已经快速提升，城市之间的联系不断加强，形成较大的城市群。“只有建立和发展合理的城市产业结构，才能使城市聚集经济效益得以实现。”[3]中国城市化的公共设施和服务能力不断增强，吸引外资能力增强，但城市化存在虚假，过度依赖土地财政，危害经济实体，发展不平衡等。城市化不断聚集和扩散，发挥吸引生产要素功能，优化资源空间配置。城市化要发挥规模效应和递减规律，达到最低成本和最大效益，不是每个城市都需要发展为大城市，要达到最佳规模效应。政府要增加教育、绿地、交通、大学生比重、收入水平等，提高能源利用效率，提高非农就业人口比重，引导城市人口增加，发挥城市化对经济的拉动作用。城市化是生产力进步引起的生产、生活、居住方式的变革，是城市人口增长，是机械增长和人口增长的综合，是城市用地规模扩大，是工业化程度提高、居民收入提高，是城市基础服务水平提升，居民生活层次提高，城市生活方式渗透。城市化不只是人口、地区的转变，也是生产方式和生活方式的转变，是经济现象组合，农业人口聚集为城市，城市价值文化扩散推广，城市居民生活提高，推动区域经济平衡，促进城市人口平衡分布，实行城市化道路战略转移。城市化需要建立大都市群，推动城市化模式整合。

（二） 城镇建设和规划粗放、低效

地方政府为了政绩盲目扩张，盲目上大项目，浪费了资源和人力，城市建设效率低下。政府重视发挥经济管理功能，而忽视社会服务功能，对流动人口缺少服务、引导，对贫富差距关注不够，生态污染没有解决。城市空间布局不合理，吸纳能力不够。城市化发展粗放，土地利用效率不高，没有集约规模化，资源利用效率低导致环境恶化，片面追求经济增长，影响了社会持续发展。中国城市化忽视软件建设和人口质量，出现很多城市病。城市建设质量会影响国民经济发展。城市病是结构性的体制问题，是户籍、就业制度、产业结构等造成的，不是短期能解决的。政府对大规模人口流动有恐惧，不断用政策限制人口迁徙，不把外来人口纳入服务范围。为了解决交通拥堵，很多城市发展地下空间，修建了地铁。全球化冲击了中国城市建设，让城市雷同，老城区不断改造，破坏了古建筑，需要建构城市的独特地方特色。城市规划应该加强生态建设，解决城市病，建立持续发展的和谐城市，使用清洁能源，发展公共交通，提高能源技术，加强绿化建设，建设都市化田园小城镇。中国工业化水平较低，居民环境恶化，存在低水平建设，安全度低，吸纳能力低，人口分布不合理，生态破坏日益严重，城市心理疾病突出。

政府在城市化中有制定城市化战略、城市规划、城市基础设施建设、城市功能完善等工作，各级城市都热衷于城市建设，但需要从计划体制转向市场思维。国有企业效率低下，缺少激励和监督机制，各级政府的城市建设缺少市场竞争机制，用城市基础设施建设代替了城市化。政府有强烈干预经济的欲望，要减少行政干预，城市化不能只有政府一个角色，要改革投资机制，提高政府市场化意识，避免单纯的政绩工程。从人口的构成情况看，城市人口质量不高，有大量农民工生活在城市，却不能享受市民待遇，生活很不稳定；从要素投入上看，中国城市化过分依赖土地财政，城市盲目建设导致土地粗放利用，土地城市化快于人口城市化。城市规划要主张科学性和长远性，避免领导人意志的随意性。城市化出现了泡沫，表现在房地产中。城市不断重复改造，城市道路大拆大建，房地产投资过热，房价过高。政府提出一些不切实际的建设目标，出现急功近利的规划目标，城市化泡沫产生的原因是体制、投资机制和决策机制造成的，呈现为政府人为地制定城市规划，政府、企业和开发商形成利益联盟机制。

（三） 户籍和土地制度导致城乡发展二元的政治经济结构

1.城乡二元经济发展不对称

中国城市化率较低，受户籍、土地制度制约，规划冒进，成本高昂，行政化严重，城乡充满鸿沟，城市吸纳人口能力低。户籍制度导致了严重的城乡分离，限制了人口流动，控制了城市规模。户籍制度分为农村和城市户口，城乡居民差距越来越大，制约了现代化进程。城市化中人口流动加快，但二元格局导致利益固化，户籍、土地、行政管理、社会福利等都需要改革。城乡关系仍没有改变，仍限制农村人口进城，利用剪刀差为工业积累剩余，工农产值差距扩大。重工业的产业结构没有吸纳多少劳动力。农业生产力，尤其是粮食问题制约着城市化。政府控制城市建设，城乡不断隔绝，差距越来越大。中国城市化的主要特征就是城乡、工农二元结构。实行工业优先、城市优先、区域不平衡政策，促进了工业产值上升，但仍不能消除二元体制。现行户籍制度发挥了社会管理功能，维护了社会秩序，为工业建设提供了统计资料；具有限制功能，阻止了人口流动，加强了社会治安，实行了严格的户籍迁移登记制度，不断限制人口迁移到城市，严格控制农转非指标，强化了居民对地区的依附关系；固化了分配功能，区别了农村人和城市人，形成了农业户口和非农业户口，导致了差别的待遇和福利制度。中国城市化发展模式仍存在很多矛盾，发展战略存在问题。优先发展重工业加大了城乡差距，市场机制不健全加剧了城乡分化，让农民更加贫困，阻碍了劳动力转移。

城乡二元结构的形成有演变过程：中国城市化与政治、经济联系紧密，受高度集权的计划体制约束，导致大起大落。城市人口更多向城市迁移，大城市获得更多发展，城市规模更加合理。新中国成立之后，中国城市化经过了波折，奠定了工业化基础，设立了严格的户籍管理制度，将社会分为两种阶层。政府的城市化政策没有协调好城乡、工农、区域关系。政府一直鼓励农村城镇化，而不是大城市发展，导致乡镇产业结构升级难，农民收入难以提高。中国城市化需要理性发展，促进城乡协调，创新城市体制。计划体制导致优先发展工业，让农业为工业服务，让城市只有生产功能。城市建设更多是为了工业，政治中心获得了更多资源。改革开放后，政府重新制定城市政策，户籍放松，人员更容易流动，东部沿海优先发展起来，推动了农村现代化，提高了教育水平、居民素质、经济增长。中国乡镇企业和传统农业构成新的二元结构，存在农业、农村工业、城市部门三元经济，城市部门有工业和服务业。计划经济体制导致城乡二元结构，阻碍城市化速度。

城乡二元经济是发展中国家走向现代化过程中必然经历的过程，出现工业化生产为标志的现代资本工业部门和农业部门为代表的非资本部门共同存在的现象。发展中国家既存在资本主义现代部门，以现代化工业生产为代表；又存在传统非资本部门，以农业生产为代表。两个部门的生产模式、生产效率、消费机制等存在差异。二元经济是发展中国家经济的必经阶段。二元经济阶段分为两个：劳动力无限投入和资本与劳动力共同投入的均衡。劳动力无限投入是工业生产的收入和效率都比农业部门高，工业资本较少，无法吸纳农业剩余劳动力，导致劳动力不断供给，经济的发展主要依靠资本积累。随着资本投资的持续，资本总量大量增加，利润提高，资本扩张也需要更多劳动力，工业部门能够吸纳农村剩余劳动力的全部，农业部门不再存在无限劳动力供给，两部门的生产效率车距缩小，达到平衡状态，经济就会进入第二阶段。中国作为发展中国家，城市化处于飞速发展之中，也出现了城乡二元结构。城市化促进了阶层分化和阶层关系多元化，出现了新的阶层矛盾。城乡二元结构阻碍了工业化、城市化、信息化等的发展。城市化需要消除二元结构，提高居民生活水平。城乡二元结构是20世纪50年代一系列制度形成的，是当时国内外形势的产物。中国城市化进程历经曲折，二元结构制约了资源有序流动，阻碍了资源优化配置，阻碍了农村剩余劳动力的流出，制约了农村生产、生活方式向现代文明转变，制约了农村土地规模化、专业化经营，制约了社会进步。二元结构体现着社会资源的分配不公，需要大力推动农业现代化，深化农村土地制度改革，改革户籍制度、就业制度、社会保障制度，大力发展教育，推动城乡一体化。传统户籍制度适应了优先发展重工业的战略，是国家用一系列条例保障的，保证了城市居民就业和稳定。改革开放后，随着商品经济的发展，要求改革户籍的呼声越来越多，因为市场需要资源的自由流动和配置。中国二元经济始于洋务运动，加大资金投入发展军工产业。外国租界推动了中国制造业发展，大多是官办产业，外国也在中国投资设厂。民国之后，民间资本也逐步发展，促进了本国民族资本主义发展。此后，民族资本在内战夹缝中发展。鸦片战争后，中国农业经济衰落，呈现为二元经济，土地兼并更加严重，荒地增多，天灾人祸导致流民增多，农产品价格低，农民消费能力缩减，农村金融枯萎，缺少必要的生产工具，农民生活更加贫苦。

2. 城乡二元政治制度发展不平衡

中国是农业大国，要推动农业人口向非农产业转移。工业革命促进了农村人口向城市大规模迁移。新中国成立初期，农村人口剧增，土地不足，工业化召唤了大批人口进入城市，推动了城市人口增加。工业化大规模开展，城市工业需要劳动力，农村人口迁移到城市，政府允许城乡人口自由流动。社会主义计划体制确立后，割断了城乡商品流通，城乡社区被隔离了。城市缺少就业岗位和生活用品，难以容纳大量农村人口，政府用户籍制度等严格限制人口迁移，发布了一系列人口管理条例，把户口分为农业户口和非农户口两部分。农业人口只有通过考大学、征兵、当干部等才能转为城市户口，城乡身份固化，造成市民社会和农民社会的二元结构，人口是计划型的迁移。西方的人口自由迁移也导致农民破产、城市膨胀。中国限制人口迁移避免了这些问题，维持了高积累、高投资的工业化模式。人口迁移过慢阻碍了农村现代化，不利于资金、人才、技术、信息的有效流动，阻碍了农村剩余劳动力外出，制约了农业生产效率提高，不利于农民改变传统观念。

改革开放以前，政策直接决定城市化的规模，不断制定政策控制城市发展，限制人口流动，造成城市发展波动很大。“农村家庭、中央政府、地方政府等构成家庭农场制度变迁主体，农村家庭追求外部利润是家庭农场制度变迁的外在动因。”[4]国家推动经济建设和现代化，推动市场机制，鼓励私营经济发展，加快住房建设，努力为城市化提供良好的经济、社会环境，促进人口流动自由，形成民工潮。这一时期，国家控制大城市，扶持乡镇企业发展，推动了小城镇发展，一些农民实现就地城镇化，转移了农村劳动力。国家开辟经济特区带动了沿海地区发展，很多科技人才、商业精英等下海经商，孔雀东南飞。

城市化能够消除城乡二元分割，需要选择正确的路径。其一，城市化速度问题。有些城市居民认为，民工大量涌入城市导致交通拥挤、教育、医疗紧张，导致治安问题。一些保守学者也认为，城市人口过多会导致粮食供应紧张，导致城市的贫民窟，影响城市运行。一些人则认为中国城市化过慢，一些官员也依靠土地财政获得政绩，用行政手段驱动农民城市化。消除城乡二元结构、提高农民生活水平、扩大消费需求都要加快城市化。只有加快城市化才能促进农业现代化、提高农民收入。其二，城市化应该是一元还是多元主要涉及土地产权制度、户籍制度等是否加快改革。一些利益集团反对改革户籍，认为户口放开会导致城市人口过多，危害社会稳定，降低城市市民生活水平，影响粮食供应。更多的人则强烈渴望改革户籍，打破城乡二元格局，统一国民待遇，实行小产权房合法化，打破既得利益集团的利益，打破政府的土地垄断，保障居民基本权利。其三，城市化应该是政府主导还是民间自发。城市化需要自由市场的引导，尊重居民的理性选择，政府不能过多干预，政府干预应该合理有效。中国城市化仍受政府很大的干预，政治权力渗透进城市，让城市充满等级意识，破坏了城市公平，违背了客观规律，浪费了很多资源。“由于长期以来的城乡二元结构体制，致使我国农村基本公共服务存在严重缺失的问题。”[5]政府垄断土地买卖，导致低价征收、高价出让，导致房价不断上涨，阻碍了农村人进城，导致大量房奴、蚁族。很多人被户籍制度阻拦在城市之外，难以享受城市居民待遇，新生代农民由于受教育水平提高强烈渴望成为城市居民。中国城市化遗留问题很多，阻碍了城乡一体化。

城乡隔离导致城市化与工业化不能协调持续发展，生产要素无法自由流通，三农问题严重，农村经济长期滞后。第三产业不发达制约了城市化与工业化协调发展的水平提升，阻碍了聚集效应，阻碍了产业市场化。资源对城市化与工业化协调发展的制约力加强，很多城市出现了资源危机，出现缺水、土地资源紧张等问题。企业作为城市化和工业化协同发展的微观经济主体，缺少竞争力。技术创新机制不完善，降低了企业创新能力，降低了企业生产效率。政府要正确认识城市化和工业化的关系，缩小城乡经济差距，消除扭曲的资源配置机制。建立规范的社会竞争体系，消除城乡分离的保障制度，促进劳动力自由流动，实现管理现代化、信息化。政府要加大土地制度改革，促进土地市场化流转，推动土地规模经营，健全土地流转市场，运用土地绩效效应，使用市场机制配置土地资源，健全土地税制。现代城市成为商业中心，培育了消费和市场，加强了城市间的经济联系。现代商业促进了市场完善。金融业促进了城市加快发展，加速了资本流通，促进了产业升级。房地产是城市化的龙头企业，对城市建设有很大促进作用，房地产提供了居住条件，带动了建筑、钢铁、电器等很多行业，促进了公共设施建设，需要加强园林绿化建设。金融、房地产在城市化中日益重要。制度障碍阻碍了城市化，需要制度创新释放城市化空间，改革户籍、土地、社会保障制度，放松户口管制、促进土地流转、保障外来人口基本权益。

中国很久以来都是农业大国，工商业不发达，市场机制不完善。新中国成立时，工业基础很薄弱，远落后于欧美国家。农业生产仍然是个体的家庭经营，工业主要集中于东部沿海地区，农村贸易额较少，市场发育程度低，而且很不均衡，存在外资企业、民营企业、官办企业等多元化的经济制度。“日益突出的城乡二元结构的矛盾，已经成为国民经济协调发展的一大障碍。”[6]新中国成立后，工业部门大多集中于东部沿海，农村仍处于自然经济。资本主义发展不充分，国家推行计划经济顺心顺意，导致对计划体制的弊端认识不足。国家确立了工业赶超战略，在经济起点低、帝国主义封锁、苏联模式影响下优先发展重工业，试图通过优先发展重工业，尽快实现工业化，但面临资本积累不足的困难。经济发展水平不高导致资本积累不足，既不能对外掠夺资本，又不能引进外资，只能不断掠夺农业剩余。“改革开放以后，二元体制的影响在转轨时期并没有完全消除，公共产品供给城乡失衡现象十分严重。”[7]重工业主要靠资本投资，需要政府调配资源，造成城乡隔离体制，国家统一制定商品价格，人为制定低利率，不断剥夺农业剩余；国家统一分配居民收入，导致低消费高积累；国家控制资源配置，用指令性计划保证优先发展重工业；国家用就业、户籍制度等限制城乡人员流动，强化二元经济结构，牺牲了农业利益，让农业为工业提供积累，采用剪刀差维护工业体系，从农业抽取了很多资金，导致农业自身发展不足，导致农业生产效率不能提高，农业剩余劳动力不断累积，造成了农业的长期落后。

（四） 城市化面临资源环境问题

1. 城乡资源利用不合理

中国城市化快速发展，让房地产日益膨胀，造成生态破坏，需要立足国情，不能片面追求经济效益，也要重视环境平衡、资源循环利用。“城市在能源消耗和温室气体排放中占有举足轻重的地位，节能减排的重心应放在城市。”[8]政府需要根据城市发展现状提出城市建设可行性措施。制度革新促进了经济发展，提高了效率，解放了农村剩余劳动力，提高了城市化水平。

城市共同体消解，城市文化消散，单位人成为社会人让社会更加松散，人们退回私人空间，对城市缺乏认同感和归属感，城市生活陌生化、原子化，走向个人主义。消费主义文化盛行，传统价值失落，人们更多追求享乐，高消费操纵着人们的欲望，个人更加自由，掠夺了自然资源。现代文明不断普及，西方价值观念深入人心，城市成为文化沙漠。经济发展消耗了很多能源，有交通拥堵、生态恶化等问题。在经济起飞阶段，环境污染必然恶化，滥用资源，破坏了环境，不能持续发展，碳排放量很多。改革开放后，国民生产总值不断增加，三大产业不断调整，大城市数目不断增多，提高了经济活力。发展低碳经济面临困境：中国工业化仍要大力发展，仍要消耗大量资源，城市化也要索取资源环境，人均碳排放量不断增加，低碳环保技术发展不足。市民低碳环保意识不强，存在很多不良习惯，需要加大引导。中国农村环境问题的根源：法律法规缺失，环境监管体系不健全，农村环境污染防治责任主体不明确，农业发展模式不完善，农民环保意识薄弱。

2.城市化引起生态破坏

城市化导致社会转型，对社会发生多元影响，促进了外来文明传入，带来人的孤独寂寞，节奏加快、竞争激烈让人身心疲惫，不得不重新寻找信仰。城市化导致社会结构变化，提升了人的素质，职业变得多样，思想更自由，生活丰富化，有了更多精神需求。中国城市化是急剧发展的，城市人口不断增加，各地政府把房地产作为主导产业。中国城市化总体上仍是粗放建设，产业化低，科技应用少，成本高，规划不合理，生态破坏大，不适应社会进步。城市化吸纳大量外来人口，需要住房、企业等解决生活和就业问题，城市化也占用了耕地，污染环境，加剧社会矛盾。“我国城市化进程已进入高速发展时期，城市化使城市人口增长迅速，人们生活水平提高，出行需求总量快速增长，而道路设施增长速度远低于机动车的增长速度，造成交通拥挤、污染严重。”[9]改革开放前后两个阶段的城市化不同，改革开放前受政府主导、非经济因素，改革开放后，市场发挥作用，区域交流加强。城市化不断发展，但生态保护力度不够，导致城市生态问题累加。城市空气污染、大量污水排放、城市供水不足，大量开采地下水，破坏了自然生态系统，自然景观消失，只有水泥路面。中国城市化采用粗放方式，破坏了生态环境。

中国人口流动人数大，粗放型模式占用很多耕地，土地价格、房价过高。“中国处于工业化中期，农用地转化为工业用地使自然环境遭到破坏，环保部门对城市化过程中所造成的环境破坏也采取了为经济发展让路的默认政策。”[10]中国城市化需要可持续发展，提高居民生活质量。可持续发展有发展、协同、公平三大原则。中国粗放型增长破坏了生态，需要走可持续道路。中国城市建设消耗了大量资源，但很多居民居住条件仍很差，需要加快城市化，但要走可持续的生态道路。城市化不能只为经济发展，也要为社会公平、环境生态和后代生存。城市化依附于经济系统而存在，与社会、经济、生态等互相影响，需要促进整个社会系统的可持续发展。城市化周期长，需要长远规划，为居民提供服务，提高技术含量，做好节能减排，需要落实到详细发展指标。

（五） 城市化发展的市场主导作用仍需要加强

1.政府自上而下主导城市化发展，导致城市化和工业化相对滞后

改革开放前，中国城市化受高度计划经济体制影响，发展缓慢，政府包办城市资源分配，是自上而下的城市化，让农民固定在土地上，游离于工业化，不能进入城市。中国城市化模式是政府主导的，与西方道路有所不同。政府危机管理中存在政府对城市化认识不足、产业结构布局不合理、城市规划没有预见性等问题。城市行政体制存在问题，市管县体制已经不适应市场经济，设市模式面临新形势的挑战，大中城市行政体制内部存在矛盾，城市建设与行政区划脱节，行政区划层次过多，区、街道设置规模没有统一标准，县与市辖区界限不清，行政结构臃肿阻碍了城市化建设，小城镇建设缺乏规模，乡镇区划内部不合理，需要改变计划经济体制。

改革开放依赖政府政策让城市化进入新的发展时期，让城市规模结构更加优化，城市体系更加完善，让城市基础设施和城市功能得到加强，让城市发展更加聚集，出现大的城市群，让城市化动力主体更加多元化，推动了农村人口的就地城镇化。“改革不仅从体制的薄弱环节、也是原有体制束缚最大、生活最困难的农业和农民开始的。”[11]政府和市场发挥了联合作用，过度小城镇化会产生农村病。中国城市化政策仍有计划经济痕迹，仍存在很多体制障碍，要消除二元结构，促进生产要素自由流动，要寻找城市化的新动力，促进城市化转型。“60 年来，中国经济发展的成就和优势来自政府的主导，一些重大失误也来自政府主导。”[12]政府举措复杂多变，让城市化缺乏民众支持。城市化是有利于社会发展和提高居民生活的，普通居民也希望城市化发展，从中得到物质和精神好处。但在中国有很多学者、民众对城市化有忧虑，担心城市化不会发挥更多作用。农民担心城市化损害自己利益，失去土地，没有生活保障，害怕自己的宅基地被政府征收，抵触政府的征地、拆迁。中国城市用地规模和城市人口增长也不符合。

政府强制干预，让土地与住房问题很严重。政府有强大的社会管理权力，官员也有政绩冲动，政府通过无形之手在城市化中发挥了很大作用，反而导致了城市化很多问题，引起耕地浪费。城市规模不断扩大，乱占用了很多耕地，国家也把房地产业当成经济支柱，但由于实行土地国有制，让政府垄断土地供应，政府依靠卖地获得地方财政收入，让房地产的土地成本很高，让房价持续增长，破坏了社会稳定。经济快速发展推动了城市化发展。城市化也被当成了促进经济发展、解决城市就业的途径，国家不断出台政策推动城市化。城市化是受多重因素影响的，一些因素制约了城市化发展。新中国成立之后，城市化就出现了很多曲折，“大跃进”和自然灾害让大批城市人口下放。如今，农民工进城仍有很多限制，只能从事劳动加工业，是外向型经济，依赖国外市场。国外发生金融危机必然影响国内实体经济，需要拉动内需，提高抵御风险的能力。

中国城市化起步于重点发展重工业的战略，没有吸纳很多劳动力就业，对第三产业重视不够，城市容纳人口的能力不足。改革开放后，产业结构升级，工业化和服务业得到发展，重工业有所较少，让城市化和非农化、工业化差距缩小。中国城市化随着经济波动一直波动。国民生产总值下降时，城市化也会停滞。政府主导着城市化，经济一直是计划经济的集权管理，为领导人意志所左右，不断让资源流向发达地区的企业，是自上而下的发展模式。城市的设立、建立都受制于政府，受制于国家的计划调配，政府的管理范围越来越大，在城市化各方面都加强了控制。

2. 市场机制的作用需要加强

中国城市化是政府充当主力的。政府利用所在城市的行政中心职能，聚集了大量资源，形成政治、经济二位一体的城市网络。“中央政府重点发展直辖市，省政府发展省会城市，市政府主要发展所在政府驻地。”[13]政府都把资源集中于自己周边，集中有限的要素发展所在地区，利用行政力量干预经济发展和城市建设。政府制定了很多政策引导城市发展，用运动和政策推动城市高速建设，直接用规定让人口迁出城市，引起城市化的波动和失衡。经济全球化推动政府发展城市化，大力发展知识经济。西方国家的主要动力是市场而不是政府，让城市化自然完善，政府只是辅助。中国城市化中，政府掌握一切，制定细节，行政体制让市场很难介入。中国城市化排斥市场和民间力量，导致城市化滞后，不断用政策限制城市化，让城市化不能自然发展，城市数量不能增多，产生不了规模效应，让城市文明扩散不了，政府政策经常误解城市化，没有发挥市场、民间资本作用。中国城市化整体上仍受政府压制，受行政体制和计划体制影响，行政级别越高的城市得到的资源越多。

改革开放以前，中国城市化主要是自上而下的，深受计划经济体制影响，政府包办导致城市基础设施不完善，造成城市发展失衡、城乡之间隔离。改革开放以后，民营资本推动的自下而上的城市化发展模式也在进行，着力以小城镇为中心发展城市化，需要发挥市场机制对农村现代化的推动，需要推动自上而下向自下而上转变，发挥市场和政府的联合作用。中国城市化进程波动大，随着政策的多变、政治的动荡而形成不同时期。城市市场功能发挥不充分，计划经济遗存严重。在发达国家城市化中，市场起主导作用，政府只是辅助作用，中国城市化却是政府主导的，政策对城市建设影响很大，让市场难以发挥作用，政府经常从自己角度出发，而不是从城市化本身规律出发，导致政策滞后，损害市场主体利益。

市场经济推动欧美国家实现了高度的城市化。“市场经济是城市化快速推进的制度前提，市场机制是促进要素资源向城市集中的基础性机制。”[14]市场经济能够促进人口和生产资料的自由流动，充分发挥人的自由选择意志，不必依附于一定的集团势力。市场经济让资本运作活动达到极致，让经济活动井井有条，而再完善的政府也不可能把经济活动安排得如此有序。市场经济在让人们追求货币的过程中，不仅维护了社会的相对公平，而且激发了人们的积极性，让社会经济变得繁荣。政府职能转变和市场体制的建立，促进了中国城市化发展。政府的推动作用还将在我国城市化中起作用。“我国城市化异于西方城市化的一个重要特征，就是政府推进的因素大于自然演变的因素，即政府行为在城市化水平中起着关键性的，不可替代的作用。”[15]中国的一些城市直接是政府政策的产物，尤其是，改革开放前的三线建设，人为主动地建立了一些城市。我国长期排斥市场机制作用，只发展生产性活动，认为城市化是非生产性的浪费活动，追求好的生活品质就是资产阶级习气，一再地把城市居民驱赶到乡下。政府造成了我国城市化的现状，既限制了城市化发展，又促进了城市化发展。

二、中国特色城市化道路的提升路径

（一） 大力发展城市群

城市化能促进人口和生产资料的空间集中，对经济、社会、文化产生聚集效应。城市聚集效应会吸引人口、资源，促进工业和城市发展。城市聚集会有双重效应，不经济的聚集会让城市交通拥堵，产生额外的成本，产生城市病。制约城市聚集效应的因素有人口的构成、自然资源、区位条件、资本、制度条件、公共设施和公共服务等。各项因素组合起来的优越条件，会促进城市聚集。企业的聚集与资本家的行为选择有很大关系，资本家总是追求利益最大化，总是仔细考量各项生产要素的最佳组合，他们更倾向于选择那些市场完善、交通便利、劳动力成本低的地方设厂。城市聚集能为居民提供更便利的生活条件，促进更合理的分工，提供更多的服务。城市化集中过程与扩散过程是互动关系，只注重经济要素向城市聚集而忽略现代文明向乡村扩散只会影响城市化发展速度。城市经济聚集效应受到资源、生产效率、市场规模和消费需求等的制约。扩展市场是经济发展的重要途径。我国农村居民的消费仍落后于城市居民。产业聚集和发展为城市化提供了直接动力。产业聚集和发展主要是通过工业的聚集、规模效益、速度、结构演变等方面推动城市化的。市场经济为城市化提供制度前提，第三产业为城市化提供重要动力，农业发展为城市化提供基本条件。

中国城市化组团发展趋势越来越明显，城市体系不断完善，促进了各类型城市的协调发展，让大城市更加发挥中心聚集作用，繁荣了区域的金融、贸易、信息、科技文化等产业。城市群成为近年来中国城市化的重要形态，城市群主要集中于区位优越、经济发达的东部地区，主要有长三角、珠三角、京津冀、辽中南、山东半岛、闽东南、中原、江汉平原、成渝、湘中、关中等。这些城市群产业协作能力强，聚集效应明显，集中了大量人口，对经济的贡献很大。市场因素日益在城市化中显示更重要的作用。改革开放前，行政力量绝对支配着城市化发展；改革开放后，市场体制不健全，行政力量仍起主导作用，但随着体制改革，市场逐渐起一定的作用。城市经济不断发展，必定会突破行政界线，引起区划调整，推动区域内城乡一体化。行政区划调整可以缓解城市经济发展的制度束缚，近几年的合并行政区划，有利于城市化向郊区扩展。城市化仍受制度限制，需要改革户籍制度和社会保障制度，推动农民在城市的生活、就业，实现城乡居民在教育、医疗、住房等的相同待遇。城市群在城市化中的主体作用日益显现。长江中游城市群以武汉为中心推动了长江经济带的发展，推动了中国城市化空间格局的合理分布。国家也发布了一系列规划，推动城市空间开发的高效、合理。政府将城市区分为不同级别：国家级中心、区域中心等，试图用行政力量推动城市群发展。政府放宽了外贸限制，给予经济特区以对外贸易宽松政策，并允许外资进入投资设厂。对个别城市的计划体制、价格体制、就业体制、企业行政机制做了一些改革，开放了一批沿海港口城市。21世纪，中国城市化由单体城市向大都市和城市群发展，建立城市新区，崛起了一批城市群。经济特区、沿海开放城市、城市群对经济发展功不可没。

（二） 实现城乡一体化

城市经济取得了很大发展，但户籍制度仍很难改革，城乡二元结构造成了庞大的农业人口和有限的城市发展，城市用户籍限制外来的移民大军，只能用吸引人才的方式安置一些移民，吸引优秀的人力资源以支撑城市发展。发展中国家的城市经济对应资本主义，农村经济对应非资本主义，形成二元结构。农业经济的低工资和城市经济的高工资，是劳动力从农村流向城市的驱动力量。城市化能够促进地区经济一体化。城市化的主导者可以是市场或政府。政府需要制定科学的城市规划，加强劳动力培训。城乡服务失衡突出表现在农民工问题上。农民工进城主要是为了获得收入，城市的生活、收入吸引农民进城，但农民工生活没有保障，情感没有归属，工资待遇低。农民工找工作耗时多，经常被拖欠工资。城市基础设施有限，难以承载更多农民工。城市产业结构不合理限制了农民工就业，城市发展水平影响农民工市民化。政府要提高农村劳动力的教育水平，推动劳动力的有效转移。农村人口越多，越限制农民进城，形成恶性循环。计划生育让城市人口自然增长率下降，但农村人口自然增长率仍较高。政府要取消城乡分治。城市化能够降低人口出生率，改变生育观念，良好的城市社会保障可以改变养儿防老观念，城市管理、服务水平高，能杜绝非计划生育，农村执行粗暴，计生工作不到位。城市用工倾向于青年人，只有青年人才有能力走出农村，农民工40岁后难找到工作，出现农民工40岁现象，但一些地方也出现了民工荒。政府要推动劳务国际输出，顺应全球劳务输出趋势，推动劳动力市场化，培育具有全球视野的民工。城乡二元结构加剧了贫困，需要向一元经济过渡，消除计划经济思维，走中国特色城市化道路。发展中国家大多存在传统的农业和现代工业两个部门，这两个部门在生产、生活、收入、规模、效率、性质、方式等都存在差异。中国二元经济突出，城乡差距明显，反映了国家发展的不足，是与计划经济相关的，引起了学者注意。发展中国家经济发展不充分导致不同生产部门一起存在，导致新型产业被大量旧产业包围，工业处于小农经济包围中。工业需要无限的劳动力供给才能扩大，需要吸取农业的剩余价值。资本家一直尽力不提高工资以维护利润。农业剩余对工业扩张和劳动力转移有重要意义。农业生产效率提高才能促进传统农业部门转向现代工业。非农产业足够发达才能支撑农村剩余劳动力转移。城乡工资差距吸引农民进城。消除二元经济需要城市化，加快劳动力转移，防止过度或滞后城市化，发挥资本和劳动的作用，吸纳更多劳动力。

（三） 发展经济要低碳高效

中国城市化是粗放型的，消耗了大量资源、材料，依靠上项目、铺摊子进行城市开发，企业缺少技术升级，不断进行低水平的粗放建设，过分重视数量，忽视质量和产品需求，造成竞争力低的经济结构。中国经济依靠能源消耗，让有限的资源、环境难以承载经济的巨大消耗，需要改变经济的粗放增长方式。“科学发展观继承了马克思主义发展观的价值取向，将发展的目的确立为满足最广大人民群众的根本利益，实现人的全面自由发展。”[16]中国经济已经成为第二大经济体，但高消耗、低产出的经济增长方式已经无以为继。中国城市化消耗大量能源，导致资源短缺、污染加重等城市病。有限的资源支撑着城市的无限扩张，很少得土地创造了巨大的财政收入，付出了很大代价。改革开放前，中国城市化是政治型的，影响了国民经济和居民生活。改革开放后，中国城市化是经济型的，对环境、资源造成了很大压力，需要改变片面、粗放的经济型城市化模式，实现经济转型，建设城市精神文化。文化型城市以文化艺术为核心功能，对经济增长方式转变起示范作用，让文化资源作为新的生产要素和城市持续发展的资源，发挥文化生产力的功能，补充经济发展的资源储备。城市化应该与经济发展保持一致，应该具有阶段性，循序渐进推进城市化，促进大城市超前发展，推动城市带的崛起，消除地区发展差异，治理城市病和环境污染，顺应知识经济。“各商业银行应该积极参与到减排活动中，制定出符合低碳城市建设的制度，积极创新贷款管理机制，将企业的二氧化碳排放量作为衡量贷款金额的一项重要标准。”[17]

（四） 发挥市场的主导作用

中国城市化仍是政府主导的，需要全社会全方位地参与，更新规划中的话语结构、话语权力，畅通话语参与渠道。在经济全球化下，政府要加强城市危机管理，促进各种要素更快流通。“中国城市化进入快速发展阶段，经济全球化和经济转型深刻地影响到城市化机制。”[18]农村人口进入城市，导致城市管理危机，政府需要处理好重大危机事件，解决好非传统安全，解决突发性的灾害事件。中国城市危机是因为城市规模扩大、出现了大城市病、政府应对危机能力不够、政府危机决策能力不强、应对危机效率低下，经济与社会发展失衡、全球化带来的潜在风险等问题。西方国家城市危机管理都是分权的，有明确的机制。中国城市危机管理应该向战略性、灵活性、合作性、准确性、全面性的方向发展。

城市规划需要依托法律，限制政府权力意志，要居民参与，避免行政过分渗透，避免计划经济思维模式，需要尊重《城市规划法》，需要技术和理性，需要平衡各种社会利益，提高法治化水平，由一元向多元发展，因地制宜，共同参与，发挥民间力量，采用市场行为，实行立体化规划，达到目的、价值、手段的统一。城市规划权力话语要换位思考，主动型和被动型结合，宏观和微观结合。中国城市化要立足国情：国土面积大、人口多、区域发展失衡、农业人口多、农村大量剩余劳动力需要转移、城市失业问题严重、户籍制度、土地制度严格、环境污染严重、土地资源紧张等。

在市场体制下，政府要为城市化创造公平的环境，维护市场机制的正常运行，避免市场的盲目性。“政府职能是国家行政机关根据经济和社会发展的需要，在行使权力过程中所承担的职责和功能，政府职能强调的是政府必须承担的社会责任，以及应该发挥的作用和功能。”[19]政府的根本伦理就是为居民服务，要不断提高服务质量，扮演好自己的服务角色，要做好组织者、倾听者、阐释者、仲裁者、行动者等。政府要用行政、法律、财政等手段调节市场，保障正常供给。“政府能颁布法规，用法律法规来规范市场主体的经营活动。”[20]户籍制度等一系列限制政策阻碍了农村居民流向大城市。政府主导的城市化改革的核心是市场化，最终让市场来配置城市空间资源。中国城市化一直处于政府控制之下，运用严格户籍管理制度限制城市规模，并制定建镇标准人为限制城市化水平。政府和市场的联合作用能降低交易成本，减少市场风险。市场应该是城市化的主导机制。城市化是资源的优化配置，而市场能更好配置资源，能直接推动城市化发展。市场机制能够实现城市资源的流动和整合，促进劳动力的自由流动，让城市化所需的要素聚集。市场机制促进工业化进程，让城市产业自主选择，为城市化提供了产业基础，自主调节生产和交换活动。市场机制能够选择适合城市发展的良好区位，竞争机制可以发挥不同城市的潜能，让区位互补，形成城市群内部的良性循环。

总之，中国城乡关系经历了分合的曲折过程。在城市化过程中，伴随着人口由农村向城市的迁移是资本、技术等生产要素的聚集。计划经济思维模式和长期的城乡二元户籍政策，导致人口流动停滞、城市化发展受阻。城市的带动作用需要充分发挥城市的聚集效应和比较优势。发达国家已经进入城市化晚期，发展中国家的城市化也出现了新情况。中国等发展中国家的经济核心区域出现了大都市和城市群，这些城市周边出现了城乡结合带，由于交通的完善，这些扩展的都市区带动了工业和服务业的发展，能够推动农村居民转变为城市居民，这种中心城市扩散带动的乡村城镇化不同于西方工业化带动的城市化。