行政诉讼中法院应当通知其参加诉讼的第三人

黄学贤

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

修改后的《行政诉讼法》在解决行政诉讼立案难、审理难、裁判难、执行难等影响行政审判应有功能发挥的诸多环节上有了显著的改善。但也应当看到，修改后的《行政诉讼法》仍然存有些许遗憾。正如有学者所言，“这一次《行政诉讼法》的修改反映出这个时代推进法治的努力，但也折射了中国法治进程的阶段性和局限性。”〔1〕第三人制度作为行政诉讼法上一项重要的制度，也是司法实践中经常遇到的基本问题。这次修法中基本保持了原有状态，是为不足。

行政诉讼第三人是指同提起诉讼的行政行为或者法院审判的结果有利害关系，而申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼的原、被告以外的公民、法人或其他组织。行政诉讼第三人制度完备与否，总体来讲，关系到能否有效解决行政争议。具体而言，不仅关系到第三人合法权益能否得到切实的保护，而且关系到行政主体的行为能否得到真正的司法监督，同时也关系到法院能否查明案件真相，以便公正及时审理行政案件，做到案结事了。我国《行政诉讼法》自立法之初就确立了第三人制度并不断发展，随着理论研究的进展以及行政审判实践的发展，有的问题已经解决，如行政机关能否成为第三人的问题；而有的问题，如第三人参加诉讼的程序等问题，在修订后的《行政诉讼法》及其司法解释中依然没有完全解决，理解上的争议和适用上的纷争不断产生。其中，“由人民法院通知参加诉讼”引发的相关问题，尤为值得关注。

一、行政诉讼第三人立法文本规定之演进

自1989 年《行政诉讼法》颁布至2014 年修法，行政诉讼第三人制度在法律文本规定上也曾经历了些微的变化。原《行政诉讼法》第27 条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”在2000 年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中，第23 条、24 条、28 条、29 条、49 条、50 条等条款涉及行政诉讼第三人的规定。其中的第23 条、24 条对必须以第三人参加诉讼的情形作出规定。第23 条规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”该条解决了长期以来关于行政机关能否成为第三人的问题。第24 条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”《若干解释》第97 条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”但其中有关第三人的部分如何参照，还存有诸多问题。

2014 年修改的《行政诉讼法》第29 条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”与修改之前相比，修法后将原来规定的“同被诉具体行政行为有利害关系”的第三人标准，变更为“同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系”标准，新法的规定拓展了行政诉讼中第三人的范围。同时，新法吸收了《若干解释》的规定，增加了一款，即“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”这一变化无疑有利于保护第三人合法权益。但是，由于修法后对于法院是“应当通知”第三人参加诉讼，还是“可以通知”第三人参加诉讼仍然没有作出明确的规定。因此，从某种意义上来讲，第三人范围的扩大可能给法院造成的麻烦更多。因为如果是法院应当通知其作为第三人参加诉讼而没有通知的，则影响了第三人权益之维护，法院是要承担责任的。

2018 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第30条规定“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。行政诉讼法第29 条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”与《若干解释》相比，《行诉解释》在第三人的情形方面，增加了“同案件处理结果有利害关系的”可以作为第三人的情形。

在《行政诉讼法》修改之前，行政诉讼中第三人的范围是争论的焦点之一。即行政诉讼中的第三人是仅限于在行政行为中已经进入程序的第三人，还是也包括虽没有进入行政行为的程序，但认为同被诉行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。实际上，既然行政诉讼要对被诉行政行为进行全面审查，那么，这个问题应当是很清楚的，即不仅包括在行政行为中已经进入程序的第三人，而且也包括虽没有进入行政行为的程序，但同被诉行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。修订后的《行政诉讼法》第29 条正是基于这一理论而作出了规定，从而使得上述问题得以解决。由此看来，第三人的范围还是很广泛的。但是，这并不意味着如此广泛的第三人都应当由法院通知其参加诉讼。法院只对必要的参加诉讼第三人负责。《若干解释》第71 条第一款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”修改后的《行政诉讼法》第89 条规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”修改后的《行政诉讼法》去掉了“必须参加诉讼的”这一限定。《行诉解释》第109 条第三款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”可见，《行诉解释》对《若干解释》第71 条关于“必须参加诉讼的当事人”之规定还是持肯定态度的，故保留了这一规定。但是，对于何为“必须参加诉讼的当事人”，法律及其司法解释并没有做出明确的规定。有学者认为，这就需要法院在审理时根据案情作出判断。“一般来说，与被诉的行政行为存在利害关系，或者与案件结果存在利害关系，或者为查明案件事实所必须，则应认定为必须参加诉讼的第三人。”〔2〕我们认为，如果没有基本标准，完全让法院在审理时根据案情判断何为必须参加诉讼的当事人，这会使得法院在该问题上拥有太大的自由裁量权。将“与被诉的行政行为存在利害关系，或者与案件结果存在利害关系，或者为查明案件事实所必须，”均认定为必须参加诉讼的第三人，则又不免因失之太泛而产生不利后果。正如有学者所言，如何界定“同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系”，其中的“利害关系”是一个极其宽泛的概念，既有法律上的利害关系，又有事实上的利害关系；既有直接的利害关系，又有间接的利害关系；既有必然的利害关系，又有或然的利害关系；既有行政法上的利害关系，又有民法上的利害关系；既有涉及法律上明确保护的权利和值得法律保护的利益的利害关系，又有涉及反射利益的利害关系等等，不一而足。如果“利害关系人”是一个难以明确内涵和穷尽外延的概念，那么《行政诉讼法》第89 条中“遗漏当事人”（包括遗漏第三人）的规定就会成为二审法院法官“随意揉搓的面团”，成为其将案件任性发回重审的万能条款〔3〕。只有必须参加诉讼的第三人，在没有申请参加诉讼时，法院才有义务通知其参加诉讼。因此，明确必须参加诉讼的第三人之范围就显得特别重要。

二、法院应当通知其参加诉讼的第三人之范围

在我国现行的行政诉讼制度中，由于缺乏对第三人类型的清晰规定，从而使得第三人及其参与诉讼的程序模糊不清。也许有人会认为，《行诉解释》不是恢复了《若干解释》关于“遗漏必须参加诉讼的当事人”之规定了吗？但正如有学者所揭示的，《行诉解释》虽然再次重复了《若干解释》第71 条关于“遗漏必须参加诉讼的当事人”的规定，但很难由此得出《行诉解释》确立了“必须参加诉讼的当事人”和“非必须参加诉讼的当事人”分类的结论。因此，为尽可能避免因立法不周延而导致的实践冲突，有必要引入“必要参加诉讼第三人”这一概念。根据不同的“利害关系”将诉讼第三人区分为“必要参加诉讼第三人”和“普通参加诉讼第三人”，并将《行政诉讼法》第89 条中的“遗漏当事人”修改为“遗漏必要（须）参加诉讼当事人”。只有当一审法院“遗漏必要参加诉讼第三人”时，二审法院才可以将案件发回重审，反之则不然。这样，有利于化解当下根据“利害关系”标准认定第三人的宽泛性与“遗漏当事人”发回重审的必然性之间存在的紧张关系〔4〕。

“由人民法院通知参加诉讼”的第三人包括两种情形：一是法院自由裁量认定的，且其本人没有申请参加诉讼的第三人；二是法律、法规以及司法解释明确规定，且其本人没有申请参加诉讼的第三人。从实体标准上看，必要参加诉讼第三人是指与被诉行政行为有着必然性的、实质性的利害关系，或者与诉讼结果有着必然性的、实质性的利害关系。结合理论与实践，行政诉讼中法院应当通知其参加诉讼的第三人主要有以下几类：

1.原告在诉状中写明且经法院审查认为符合条件的第三人。对于原告在诉状中写明的第三人，并不一定都符合第三人条件。法院在起诉审查时须一并审查，符合必要参加诉讼第三人条件的即为必要参加诉讼第三人，如该第三人未申请参加诉讼，则法院应当通知其参加诉讼。

不可否认的是，随着立案登记制的施行，法院在立案程序中有时难以对第三人是否应当参加诉讼进行全面审查。但是，如同立案登记制并不意味着法院对起诉不要进行任何审查一样〔5〕，立案登记制也并不等于不要对原告在诉状中写明的第三人进行审查。司法实践中经常会出现这样的情况，即原告在起诉状中写明的第三人，一些法院未经审查即通过立案程序被赋予了“第三人”的地位。这种状况很容易引发不必要的纠纷。审查是否具有第三人资格，即便是原告诉状中写明的第三人也要进行审查，这是法院的职责。“第三人参加诉讼，有利于查清案件事实和解决行政纠纷。人民法院若不做必要的审查，第三人无须参加诉讼却被通知应诉，有时并不利于案件的审理和行政纠纷的解决，也在一定程度上浪费了有限的司法资源，且给第三人带来不必要的讼累。”〔6〕原则上，法院应当在起诉阶段对第三人资格问题进行审查，但这只是形式审查。有学者认为，“行政诉讼中的第三人是否应当参加诉讼，其审查的依据和标准是其是否与被诉行政行为具有利害关系或者与案件处理结果有利害关系。这种审查更多的是一种实质审查，而不是形式审查，应在立案后案件审理中进行审查判断。此外，基于行政案件的复杂性，第三人是否需要参加诉讼还应考虑案件的具体情况以及各方提交的诉讼材料等因素综合判断。立案时的形式审查并不能对此作出准确的判断，在立案程序中不宜对第三人是否应当参加诉讼进行审查。”〔7〕这一观点值得商榷。第一，该观点在很大程度上是对登记立案制的一种误解〔8〕；第二，绝大多数第三人在很大程度上其地位就相当于原告，而对原告资格的审查就是一种程序性形式审查。《行政诉讼法》第49 条规定的起诉条件中第一个就是“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”对起诉条件的审查只能说形式审查。

这里有两个问题：一是，原告在诉状中写明了第三人，法院该不该审查；二是，原告在诉状中没有写明第三人，法院该不该审查该案中是否具有第三人。实际上，不管原告在诉状中是否写明了第三人，法院都应该全面考量该诉讼中的第三人问题。原告写明了的第三人，法院也应该审查其是否具有第三人资格，以便决定其能否参加诉讼，还要通过审查发现是否具有其他第三人，以便法院依职权通知其参加诉讼。是否写明第三人并不是原告起诉的条件。因此，原告在诉状没有写明第三人，法院也要审查该诉讼中是否具有第三人。也就是说，第三人参加诉讼并不是以原告在诉状中写明为前提的。如在陕西省西安铁路运输中级法院（2017）陕71 行终478 号裁定书中，法院指出：“而能否作为第三人参加行政诉讼，是以公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有无利害关系，或者同案件处理结果有无利害关系为判断标准，而不是以原告在行政起诉书中列为第三人，法院就应当通知其作为第三人参加诉讼……”反之，即使是原告诉讼中写明的第三人，也可能因为并不符合第三人条件未能通过法院的审查而不能参加诉讼。由于第三人问题的特殊性，在一审程序中如果发现有适格第三人的，就应当通知其参加诉讼。根据《行政诉讼法》第29 条的规定，第三人加入诉讼的程序是自己申请，或者法院通知。因此，如果原告在诉状中写明第三人而其自己并没有申请，法院应当据此进行审查，对符合条件的第三人通知其参加诉讼。

2.应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。《行诉解释》第26 条第二款规定“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关做共同被告的除外。”行政诉讼既要保障当事人程序权利的自由处分，又要达到监督行政主体依法行政的目的。因此，“当有多个行政主体共同实施同一被诉行政行为时，如果原告只起诉其中的部分行政主体，本着尊重当事人诉讼权利的原则，人民法院不应当追加未被起诉的行政主体为被告。”但是，“如果放任被诉行政行为的部分实施机关不接受审查，尤其是被诉行政行为存在违法情况时，则监督行政机关依法行政的目的就会落空。对此，应当追加被告而原告不同意追加的，通知其以第三人身份参加诉讼便是解决上述价值抵牾之处的适当对策。一方面，人民法院未将应当追加为被告的行政主体强行追加为被告，尊重了当事人的诉讼权利和意思自治；另一方面，将其以第三人身份纳入行政诉讼，同样可以起到监督其依法行政的效果。”〔9〕这里特别值得注意的是，在这种情形下的“通知”既是人民法院的义务，也是人民法院的职权。义务意味着人民法院必须通知，职权意味着将未被追加为被告的行政主体列为第三人，无须征得原告的同意。同时，被通知的行政主体不仅无权拒绝，而且如果其无正当理由拒不到庭，并不影响法院的审理程序，法院可以作出缺席判决。此外，根据《行政诉讼法》第26 条和《行诉解释》第134 条之规定，行政复议机关为共同被告的除外。

3.最初作出行政行为的行政机关。原告对复议机关改变原行政行为不服而提起诉讼的，人民法院应当通知最初作出行政行为的行政机关作为第三人参加诉讼。有学者认为，在复议机关改变了原行政行为，当事人提起诉讼的情况下，“可以将作出原行政行为的行政机关列为第三人”〔10〕。根据行政诉讼全面审查原则，法院在对行政复议决定进行审查时必然要对原行政行为进行审查。此时，最初作出行政行为的机关相当于被告。因此，在这种情况下，法院应当通知最初作出行政行为的行政机关作为第三人参加诉讼，而不是“可以将作出原行政行为的行政机关列为第三人”。

值得注意的是，关于复议机关改变原政行为的情形，《行诉解释》第22 条与2000 年的《若干解释》第7 条有较大变化。《行诉解释》除了将《若干解释》第7 条第一项和第二项的情形视为复议机关维持原行政行为之外，明确了确认原行政行为无效的情形、除以程序违法为由确认原行政行为违法之外的确认原行政行为违法的情形属于改变原行政行为。

4.批准行为中的批准机关。有学者认为，“经上级机关批准的案件，如果在生效法律文书上署名的是下级行政机关，为了能更好地查清事实、正确及时作出处理，在必要情况下，也可将批准机关列为第三人，使其参与到诉讼中来。”〔11〕经上级机关批准的行政行为，其批准行为是行政行为的生效条件之一，因此，经上级机关批准的案件，应以法院通知批准机关作为第三人参加诉讼为原则，以不通知为例外。通知批准机关作为第三人参加诉讼，不仅有利于法院查清案件，作出正确处理，而且也有利于对批准机关的监督。

5.越权情形下的被越权机关。在越权之诉中，如果被告坚持认为不越权，且形式审查也很难确定是否越权，则法院应通知被越权机关作为第三人参加诉讼。如果越权情形显而易见，则没有必要通知被越权机关作为第三人参加诉讼。

6.没有起诉的其他利害关系人。法院通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼，又有不同的情形。《行诉解释》第28 条规定：“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”就是说《行诉解释》增加了一种法院应当通知其参加诉讼的第三人，即既不愿参加诉讼又不愿放弃实体权利、本应被追加为原告的其他共同诉讼当事人。当然，如果法院通知其参加，而其不参加诉讼，并不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。

有学者认为，《行政诉讼法》所规定的利害关系，“应当理解为有独立的利害关系。如果不是独立的利害关系，就不是第三人，而是必要的共同诉讼人。”〔12〕基于《行诉解释》第28 条的规定，这种观点显然有待商榷。《行诉解释》第28 条规定，当其他人起诉而必要的共同诉讼人没有起诉时，法院就当通知其作为第三人参加诉讼。

此外，根据《行诉解释》第30 条规定，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。

7.单行规定的情形。法院应当通知其参加诉讼的第三人除了上述几种类型以外，还有单行规定的情形。例如2010 年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第6 条规定，“人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：（一）房屋登记簿上载明的权利人；（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。”

值得注意的是，不管是被告提出追加第三人，还是原告提出追加第三人，法院都应该作为其通知第三人参加诉讼的重要的信息源而予以审查，既不能简单予以肯定，更不能简单予以否定。有学者认为，“有些案件中第三人多为外地务工人员，在当地居无定所，不考虑是否必要而一概通知其参加诉讼大大增加了法院司法资源的消耗；而且由于很多当事人返回家乡，通知其参加诉讼往往使案件搁浅，从而导致案件久拖不决。有些案件中第三人往往是在被诉行政行为中获益的一方，其通常是全盘支持行政机关的意见，并无独立的诉讼请求，通知他们参加诉讼徒增他们的讼累，他们也多怨声载道。”〔13〕这一观点值得商榷。当事人是不是必要参加诉讼第三人，与其能不能参加诉讼以及是否方便参加诉讼是两个不该混同的问题。并不能因为其不能参加诉讼，或者不方便参加诉讼就否认其必要参加诉讼第三人之资格。对此应该有不同的解决之道。第三人的核心问题还是取决于利害关系。“即为法律上的权利义务关系，即具体行政行为存在与否，有效与否以及具体行政行为的内容如何会给利害关系人带来一定的法律后果，并在现实中具体表现为权利义务关系得到确认或出现增减等。”只要与被诉行政行为或者诉讼结果有实质性利害关系，如果其没有申请参加已经开始的诉讼，法院均应当通知其参加诉讼，否则就会因“遗漏必要参加诉讼第三人”而构成“严重违反法定程序”，并导致发回重审之不利后果，此种情形法院就有义务通知其参加诉讼。这既有利于第三人合法权益的保护，也有利于实现解决行政纠纷的立法目的。如果与被诉行政行为或者诉讼结果没有实质性利害关系，只有形式上的利害关系，其可以申请参加已经开始的诉讼，是否准许则由法院裁量决定。如果法院裁量决定不予准许，则不应因遗漏诉讼当事人而构成“严重违反法定程序”，从而也不会因此而导致发回重审之不利后果。

这里顺带提出，法院通知第三人参加诉讼的方式应当完善。《行诉解释》第27 条规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。”鉴于第三人情况的复杂性，应当吸收包括公告方式在内的通知方式的进一步完善。

三、余论：核心还是绕不开的“利害关系”

由于我国行政诉讼制度中对第三人标准的不确定性，“导致实践中利害关系人在判断自己是否符合第三人标准以及法院在裁定第三人时具有相当的随意性。比如有的法院将利害关系理解为直接利害关系，从而倾向于只将权利义务受到具体行政行为直接调整的主体列为第三人，这种做法明显缩小了第三人的范围；有的法院则对利害关系作扩张性的解释和应用，从而倾向于将与被诉具体行政行为有间接利害关系的主体全部纳入第三人的范围，这显然又扩大其适用对象。”〔14〕实践中，对法院是否该通知其作为第三人参加诉讼需要仔细辨析。例如，经营性房屋的所有权人，被认定应当参加其承租人因基于经营目的对承租房装修后不满消防行政机关验收不合格决定提起的诉讼。该案中，确实没有必要通知其作为第三人参加诉讼。因为无论是被诉行政行为还是诉讼结果与经营性房屋的所有权人都没有实质性利害关系。又如，在县民政局被认定应当参加村民不服镇政府超越职权作出《城镇低保注销告知书》提起的诉讼一案中，河南省许昌市中级人民法院认为：“《社会救助暂行办法》第十三条第三款规定：‘最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。’依照上述法规规定，决定停发最低生活保障金的行政主体应为县级人民政府民政部门。因此，本案应追加襄城县民政局作为本案当事人，查明襄城县民政局与襄城县城关镇人民政府在停发上诉人庞长江、王秀英最低生活保障金的行政行为中所担负的职责，以便进一步查清案件相关事实。综上，一审法院遗漏当事人，违反法定程序，应依法发回重审。”像这类明显超越职权而引发的行政诉讼案件，被超越职权之机关也确实没有必要通知其作为第三人参与诉讼。

但在镇政府因作为材料的初审和上报者被认定应当参加村委会不服县政府土地行政确权的诉讼中，镇政府是否应当作为第三人参加诉讼不能一概而论。如果县政府认为镇政府的初审存在问题，则镇政府就应当作为第三人而参加诉讼。镇政府是否参加诉讼，虽然不影响法院最后对土地确权行为的裁判，但有利于查明镇政府在初审中是否尽到了依法审查义务，以便明确镇政府在该事件中是否应当承担责任。如此处理，也可以弥补我国没有机关诉讼机制之不足。房屋产权证的实际颁发者（县住房和城乡建设局）被认定应当参加房屋所有权人不服房屋产权证的法定颁发者（县政府）撤销行为的诉讼案，也具有同样的情形。至于获得征地补偿款的公司被认定应当参加村民诉请镇政府公开对该公司的征地补偿款发放信息的诉讼；受民事委托生产食品的公司被认定应当参加其委托者（某超市供货商）针对工商行政机关处罚超市销售行为的诉讼；患者被认定应当参加患者家属不服卫生行政机关就该患者家属投诉所作答复的诉讼等，其实属非必要参加诉讼第三人。如果其申请参加诉讼，法院可以自由裁量决定是否准许〔15〕。

“就第三人而言，只有当一审法院遗漏必要参加诉讼第三人时，二审法院才可以将案件发回重审，反之则不然。这样，有利于化解当下根据利害关系标准认定第三人的宽泛性与遗漏当事人发回重审的必然性之间存在的紧张关系。”〔16〕确实，过于宽泛地认定第三人，其不利后果不言而喻。但过于压缩必要参加诉讼第三人之范围，不仅不利于利害关系人权益之维护，而且也无益于行政争议的解决。说到底，行政诉讼第三人的确定还是利害关系这个终极问题。法院应当通知其参加诉讼的第三人，应当是与被诉行政行为或者诉讼结果具有实质利害关系而没有提起诉讼的当事人。“司法实践中，行政诉讼第三人的具体表现形式是纷繁复杂的，因而行政诉讼第三人界定标准作为判断依据，必须与变化中的客观情况相契合，否则，不但不能指导具体的司法实践，反而会成为司法运行的桎梏，妨碍行政纠纷的公正解决以及社会正义的实现。因此，行政诉讼第三人界定标准应当具有相对的灵活性，具有可扩充解释的空间，以满足司法实践的需要。”〔17〕确实，行政诉讼类型的多样性，决定了行政诉讼中第三人情形的复杂性，尤其是随着新型行政行为的不断出现，必然催生出行政诉讼的新类型，从而行政诉讼第三人也随之而更显复杂。但是，情形越显复杂，判断第三人的标准应当更加“标准化”，以便准确确定涉案第三人。