机构改革引发的行政诉讼被告新问题

杨 红

（甘肃政法大学法学院，甘肃兰州730070）

一、问题的提出

自改革开放以来，我国中央政府机构改革共进行了八轮，分别是1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年、2018 年，分析历次机构改革的特点，可以概括为三个方面：一是部门数量的变化。1982 年机构改革时，国务院的部门数量多达100 个，经过改革，精简为61 个，地方政府的部门数量也随之进行了精简，市县机关人员减少了约20%。这次改革废除了领导干部职务终身制，减少了各级领导班子的副职数量，实现了干部队伍的年轻化。之后的机构改革，在部门的数量和人员方面都有不同程度的精简。二是政府职能的转变。1988 年机构改革的核心任务是：“转变政府职能，这次改革的重点是经济管理部门，政府的经济管理方式从直接管理向间接管理转变，强化宏观管理职能。1993 年改革的重点是建立起有中国特色的，适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。”1998 年改革的目的是：“推进社会主义市场经济发展，这次改革撤销了几乎所有的工业专业经济部门。”2003 年改革以中国政府加入WTO 为背景，改革的目的是：“进一步转变政府职能，改进管理方式，降低行政成本。”2008 年机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分，改革的主要任务是“探索实行决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的大部门体制，明确指出到2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”2013 年改革的重点依然是稳步推进大部门制，重点围绕转变政府职能和理顺职责关系展开〔1〕。随着大部制改革的推进，改革的瓶颈问题日益突出：“大部制改革一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。在基层政府的设置中，许多政府机构后面的领导权和协调权，实际上在党委层面。如果简单合并政府机构，而党委部门设置依旧分立，其改革效果必然有限。”三是党政职能优化协同。2018 年2 月，中共中央发布了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），明确规定了中央和地方机构改革的任务和期限，《方案》的发布，标志着新时代党和国家机构改革正式开启。这一改革是我国国家机构体制改革的延续与深化，既是对历次机构改革成果的巩固和继承，也有新时期国家治理体系现代化的时代新意。

相较于前七轮改革，2018 年机构改革力度空前。一方面，本着“深化行政执法体制改革”的宗旨，行政系统内部以组建新的部门为契机，优化了行政职能，同时，对同一领域或相近领域的执法队伍，实行综合设置。另一方面，着眼于“健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公（以下简称‘双合’改革）。”然而，新组建部门、综合执法队伍面临立法供给不足，与职能法定原则不契合，被告认定与行政主体理论之间张力突出等问题。“双合”改革机关的行为属性、责任归属具有复杂性，特别是能否作为行政诉讼被告引发较多争议。鉴于上述原因，分类型厘清2018 年机构改革引发的行政诉讼被告认定问题，在反思现行认定规则的基础上，探讨机构改革后时代行政诉讼被告认定规则完善思路，对于回应现实困惑和推动行政诉讼理论发展都具有积极意义。

二、行政机构内部改革对于行政诉讼被告认定规则的冲击

在我国行政法学界，行政诉讼被告认定规则的主流观点是行政主体规则，也就是说一个组织能否成为行政诉讼的被告，取决于该组织是否具有行政主体资格。①代表性成果主要有：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015 年版，第450 页；周佑勇著：《行政法原论》，北京大学出报社2018 年版，第387 页；何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011 年版，第201 页。根据《行政诉讼法》第2 条的规定，行政主体的范围包括行政机关和被授权的组织。行政机关是指依照宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关，被授权组织是指依法律、法规、规章授权而行使特定行政职能的非国家机关组织〔2〕。以行政主体规则来检视行政机构内部改革中被告的认定，可以发现主要的冲击表现在以下三个方面。

（一）新组建机构立法供给不足

此次机构改革组建了多个新的部门，如退役军人事务部、应急管理部、国家医疗保障局、国家移民管理局等，为了保障这些新机构能够依法行使权力、履行法定职责，应尽快启动这些领域的法律制定起草工作。以退役军人事务部为例，根据《方案》，退役军人事务部的主要职责表现为：“拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。”梳理我国相关领域的规定，较为分散。主要立法表现为：《兵役法》第十章规定了现役军人的待遇和退出现役的安置，《退役士兵安置条例》的规定等。另如应急管理部，根据《方案》的规定，应急管理部整合的职责主要包括：“国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责等。”应急管理部的组建，急需制定应急管理法，因为现行的《突发事件应对法》难以涵盖上述诸多部门的应急管理职责。而与之相对应，上述被整合部门原有立法也需要做出调整。

（二）综合执法机构相关立法和文件急需清理

根据《方案》的规定，深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。以此为基础，整合组建的综合执法队伍主要涉及的领域有：市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等。以生态环境保护综合执法机构为例，整合的执法职责和执法队伍涵盖环境保护、国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护等方面。关于相对集中行政处罚权的依据，自1996 年《行政处罚法》第16 条的规定以后，国务院先后通过文件的形式快速推进了这一制度的发展。①主要文件有：2000 年9 月8 日，国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》(国办发［2000］63 号)，对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向；2002 年8 月22 日，国务院颁布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发［2002］17 号)，明确:“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”国发［2002］17 号文件的下发，标志着试点工作的结束，各地进入全面推进阶段。国务院办公厅2002 年10 月11 日转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》(国办［2002］56 号)，明确要求按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发［2002］17 号)的有关规定，做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接，确保各项行政执法工作的正常开展；2003 年2 月21 日，中央编办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发［2003］4 号)，就推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点这两项工作进行区分，就二者之间的衔接协调和贯彻落实进行部署。但是，党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）都对深化行政执法体制改革提出要求，并提出推进跨部门综合执法。基本的要求是纵向上减少层级，横向上减少执法队伍种类〔3〕。

面对新时期深化机构改革的要求，不论是职权主体还是授权主体，均需要体现权限法定原则。以生态环境保护领域为例，2018 年7 月审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》提出，要抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。为进一步落实有关要求，国务院办公厅印发了《关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》，其中明确规定，此次清理的范围是生态环境保护相关行政法规，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民政府和国务院部门制定的规章，以及县级以上地方人民政府及其所属部门、国务院部门制定的规范性文件。清理重点是与习近平生态文明思想和党的十八大以来党中央、国务院有关生态环境保护文件精神，以及生态环境保护方面的法律不符合不衔接不适应的规定。②所谓“不符合”,就是与上位法相抵触；“不衔接”则是要么缺乏相关的配套法规,虽然有上位法但是没有细化,缺少具体的实施细则,要么是上位法已经制定或者修改但是没有及时跟进；“不适应”,就是说中央精神和时代要求已经发生了变化,一些法规、规范性文件过去看是没问题的,但是现在看已经不适应,一些做法过去允许但现在不允许,那就要及时纠正。参见《法制日报》2019 年4 月2 日第6 版。

（三）跨区域执法合作中行政主体的授权依据尚待拓宽

随着我国市场经济的发展，经济区域一体化的趋势日益凸显，逐步形成了“长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区”等重要经济区域。党的十九大报告进一步指出：“国家实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”经济区域一体化进程的加快，对于行政治理提出了新的挑战，有学者认为，在我国区域行政实践中已“形成了区域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种法律治理方式”〔4〕。跨行政区域执法合作在整合执法资源，遏制地方保护主义，统一执法标准和提高执法效率方面具有积极功效。在跨行政区域执法合作中，行政主体的范围不限于国家行政机关，区域合作治理的行为种类包括区域政府行政行为、社会行政行为和合作行政行为等，行为的依据来源既包括法律、法规、规章等硬法，也包括社会自治组织的自治章程和区域合作协议等软法〔5〕。

三、党政机关“双合”改革中行政诉讼被告认定的困局

根据《方案》的要求，本轮机构改革以加强党的全面领导为统领。2018 年3 月11 日通过的《宪法修正案》在宪法第1 条第2 款增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这一规定标志着党的领导在宪法序言规定的基础上正式进入宪法正文。就宪法文本而言，党的领导在宪法文本中所处位置的不同有着不同的含义。正如有的学者所言，“宪法序言与宪法正文的效力有所不同，宪法序言中党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组织、党员的先锋模范带头作用。”〔6〕如今，党的领导明确规定在宪法正文中，这也意味着党的活动进入了一种正式的法律关系之中。具体到党政机关合并设立、合署办公的机构改革，党的领导行为的法律责任问题亟待明晰。

（一）多样态的“双合”类型

根据《方案》的规定，党政机关合署、合并的基本原则是“职责相近或职能相近”，具体要求为：“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”另外，《中国共产党工作机关条例（试行）》第5 条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”就《方案》的内容来看，本轮机构改革中的合署办公是指一套工作机构，两个机关名称，例如国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公。合并设立是指两个以上党政机关的合并，合并的方式主要包括职责整合、部分职责的划入、整体并入等情形。①职责整合的情形：将中央党校和国家行政学院的职责整合，组建新的中央党校（国家行政学院），实行一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位；将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，作为党中央直属事业单位。部分职责划入的情形：将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部；将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部。整体并入的情形：将国家公务员局并入中央组织部；将国家宗教事务局并入中央统战部；将国务院侨务办公室并入中央统战部。合并之后的形态表现为一个机构，两块牌子，这里的两块牌子除了合并后机关的牌子，还包括保留牌子、加挂牌子等。针对合并设立中一个机构、两块牌子的现状，虽然有学者认为这种合并存在依附性合署办公，属于特殊的合署办公形态〔7〕。但是从机构编制的现状来看，合署办公与合并设立是分列的，因此要注意区分二者的不同。②参见“中国机构编制网”的相关介绍，http://www.scopsr.gov.cn/zybw/，访问时间：2019 年6 月20 日。对外保留牌子一般考虑的是被合并机关的专业性、国际交流的需要、过渡期等因素，至于保留的牌子是否有时间期限，暂时无明确的依据。加挂牌子主要是考虑该机构新增了某项职能，但是，加挂牌子的机构与合并设立的机构属于被吸收被合并的关系〔8〕。

（二）观点纷呈的理论研究

党政机关“双合”类型诚然多元，但是，就行政诉讼被告的认定而言，核心难题在于合并、合署中党的机关对外应否承担法律责任，因为，不论是合并设立还是合署办公，被并入、被合署的权力属性均属于行政权，根据行政诉讼被告的认定规则，因行政权产生的争议属于行政争议，除法律排除的事项，一般情况下，行政相对人或利害关系人享有提起行政诉讼的权利。基于这一前提，自国家监察体制改革试点以来，针对党的机关的行为能否被提起行政诉讼，学界已经形成了以下几种代表性观点：

一是行政主体框架下的责任承担。有学者认为，执政党不是行使公权力的国家机关，所以，执政党在“双合”改革中仍须遵循国家机关的工作运行秩序，严格依照法定的程序性规定行使国家公权力，体现执政党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，应以行政主体的名义、按法定程序进行〔9〕。另有学者认为，部分行政机构划归党的机构管理和领导，保留了行政机构牌子，其行使的权力仍为行政职权，故仍然应当按照行政机关身份接受社会和司法监督。如果并入党的机构的行政部门执意以党的机构的名义制定规范、实施行为的，如何救济和监督，亟待中央和有关国家机关出台相关规定加以解决〔10〕。

二是重新界定“双合”机关的属性。有学者提出了“公法主体”的概念，建议用这一概念取代“行政主体”，并且认为，赋予党组织公法主体地位，有助于党组织在宪法法律范围内活动，非但不会削弱党的领导，反而可以加强党的领导。与此同时，还指出将《行政复议法》《行政诉讼法》的名称分别改为《公权复议法》《公权诉讼法》，党组织可以作为被申请人和被告〔11〕。另有学者提出了“治理主体模式”，认为应当用“治理主体模式”发展行政主体理论，在先有行政任务，再确定可胜任的履职主体以及适当的组织形式的逻辑指引下，指出党的机构直接参与到了国家治理过程中，这是一种新型的治理主体，即党政融合主体〔12〕。

三是实质行使影响相对人权益的行政权标准。有学者在分析监察委员会与法院的关系时指出，由于我国监察机关行使的部分权力在性质上与行政权非常接近，例如行政处分性质的处置权，因此，可以考虑通过修改《行政诉讼法》将受案范围进行调整，将具有行政处分性质的处置权纳入我国的行政诉讼范畴〔13〕。有学者指出，新时代我国行政诉讼制度存在较大的完善空间，在合署、合并机关能否作为行政诉讼被告的问题上，应以行政法治原理为基础，只要是实质行使行政权的行为,只要这种行为对相对人合法权益造成了不利影响,就应当允许行政相对人提起行政诉讼,而不论该行为机关在形式上是行政机关还是党政合一的机关。同时指出，监察机关作为专门的监督机关，其行使的行政强制权属于行政权，应当赋予被监察者行政诉讼的救济权利〔14〕。另有学者认为，随着党政合署合并改革的推进，部分行政职能并入党的机构，党的工作机关的职能出现了行政化趋势，因此，应以“权力要素”作为认定行政行为性质和承担行政法律责任的核心要件。只要合署合并的党政机构行使了行政权力，或者应当行使行政权力而不作为，无论其以什么名义进行，无论挂或者不挂行政机关的牌子，都必须严格依法进行，并承担相应的行政法律责任〔15〕。

（三）亟待回应的救济需求

传统行政法学的思维逻辑遵循着行政组织法、行政行为法、监督救济法的框架和模式，自监察体制改革试点以来，特别是随着本轮机构改革的推进，实践中对于党政合署合并机关的行为能否救济、如何救济等问题愈发突出，这方面的诉求集中表现在以下领域：

一是公务员招录。2019 年3 月底，由中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院和《中国法律评论》共同发起的“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”正式发布，“张先著诉芜湖市人事局取消公务员录取资格案”入选，原告张先著胜诉后虽然未被录用，但是，该案件推动了公务员招录中体检制度的完善。本案虽然发生在2004 年，但是，近年来各地公务员招考中引发的相关行政争议多以此案为参照来进行解决，特别是该案件入选“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”，必将推动这一领域行政诉讼的发展。根据《方案》的规定，中央组织部合并了国家公务员局，虽然对外保留了国家公务员局的牌子，但是，从中央组织部的职责范围来看，可以说公务员管理工作统一归属于中央组织部。因此，中央组织部在公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等方面做出的行为，将对公民的权利义务产生实质性的影响。虽然我国现行的《公务员法》《行政诉讼法》并未赋予公务员行政诉讼的权利，但是，学界对于公务员诉讼权利的探讨从未停止。而且，在公民不属于公务员之前的招录环节引发的行政争议，可以通过行政诉讼来解决，因此，随着公务员局并入党的组织部门，这类行为的责任承担如何确定，亟待立法部门做出回应。

二是政府信息公开。党的十八大以来，中共中央和国务院以联合印发文件的方式推动法治政府建设成为常态，例如：2015 年的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》、2019 年《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等。随着党政机关合署办公、合并设立改革的推进，党政机关联合制作发布的文件等信息会日益增多，而且，本轮机构改革体现了健全和加强党的全面领导的宗旨，比如在深化党中央机构改革方面，新组建机构类型就包括：决策议事协调机构、办事机构、派出机构等。①根据《方案》的规定，决策议事协调机构主要有：中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组；办事机构主要有：中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会的办事机构分别为中央全面深化改革委员会办公室、中央网络安全和信息化委员会办公室、中央财经委员会办公室、中央外事工作委员会办公室；派出机构主要有：中央和国家机关工作委员会。这些机构的主要职责是决策、指导、监督方面的统筹协调以及规划和部署等，而在这些职责的履行过程中，信息公开是督促相关机构合法适当履职的重要保障，也是防止权力滥用的必要制度。但是，最高人民法院于2018 年发布的判例却难以体现上述发展趋势的要求。最高人民法院认为，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。本案中，再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。①具体案情参见（2018）最高法行申798 号。

三是被调查人的权利保障。根据《监察法》第11 条的规定，监察委员会的职权包括监督、调查、处置，监察委员会整合了党内监督、行政监察、检察监督、预防腐败等机关的全部或部分职能，这也决定了监察委员会行使职权的行为属性具有多元性，为了保障被调查人的合法权益不受非法监察行为的侵犯，应当根据监察措施及其程序的类型进行合理的司法衔接。其中，职务犯罪侦查的司法衔接应当适用《刑事诉讼法》的规定；行政性调查、行政性留置等涉及公民基本权利的监察调查措施与处置措施的可诉性问题，应当准用《行政诉讼法》予以法律救济〔16〕。有学者认为，《监察法》有必要适当引入司法救济机制，即监察对象如对监察机关采取的限制人身自由的强制措施(如留置)、对财产的部分强制措施(如查封、冻结、扣押、搜查等)以及个别严厉的行政处分决定(如开除公职)不服，应赋予相对人向法院提起诉讼的权利。监察机关虽然不是行政机关，但监察机关的上述行为具有广义行政行为的性质。因此，对监察对象向法院提起的这类诉讼，可将之归入行政诉讼的范畴，这在理论上是能够成立的〔17〕。另外，根据《监察法》第67 条的规定，被调查人有请求国家赔偿的权利。有学者指出，监察委员会拥有如此强大的监察权，难免出现其自身的腐败，从而产生冤假错案，侵犯监察对象的合法权益。而监察对象的权益救济无法依法纳入现行法治化救济框架，可能造成国家监察体制改革以牺牲当事人的基本权利为代价，产生新的人权“赤字”，因此，建议国家监察体制应设计监察对象的权益救济机制，通过修法或法律解释途径将其纳入国家赔偿的范畴〔18〕。而且，自2016 年监察体制改革试点以来，各地监察机关在案件办理中也发生了一些影响较大的事件，这些事件进一步凸显出完善被调查人权利保障制度的紧迫性。

四、机构改革后时代行政诉讼被告认定规则的完善

2018 年党和国家机构改革的路径具有显著的特色，具体表现为：党政军群机构改革一体推进、党政融合理念突出、坚持政令统一与赋权地方相结合等方面。基于保障行政相对人或利害关系人行政诉权的现实需求，司法实践中已经存在以党的工作机关为被告且法院进行了实质性审理的案件。②参见（2015）亭行初字第00109 号。就现有的理论研究成果来看，虽然对于被告的认定有着不同的方案，但从深化行政执法体制改革，加强党的领导的改革初衷考量，各类机构对作出的行为承担行政诉讼责任是基本共识。随着《方案》规定的改革任务逐步完成，我国进入机构改革后时代，基于理论和实践方面的双重推动，结合我国现行的政治体制和立法体系，机构改革后时代行政诉讼被告认定规则可以考虑从以下两个方面进行完善：

（一）扩大行政主体范围

虽然有学者主张用“公法主体”“治理主体”等新概念替代行政主体，但是，本文认为，行政主体这一概念属于我国行政法学的基础范畴，尽管对这一概念的批判和质疑不断，然牵一发而动全身，颠覆性的改革不利于学科自身的可持续发展，因此，应对行政主体进行改良。具体的改良路径包括以下两个方面：

一是拓宽行政主体的授权依据。根据《方案》的规定，本轮机构改革既有行政机构内部的改革，也有党政机关合署合并的改革。行政机构内部改革遵循减少执法层次、整合执法队伍、提高效率的原则，为了适应当下的行政主体理论，部分执法机关采用“局队合一”执法体制，统一以主管部门的名义执法，短期内解决了对外的执法名义问题，这些改革举措需要得到立法的认可。在跨区域行政执法合作领域，合作治理主体的治理权限多来自府际协议、自治规则、区域合作章程等，这些授权的合法性有待认可。合署办公、合并设立的党政机关行使行政权的依据不仅限于国家法，党内法规的授权现状应当予以重视。长期以来，在国家法理念的影响下，法与国家机关紧密相连〔19〕。但是，在社会公行政日益发展的新时代，法的内涵与范围都在发生变化，“软法”概念的提出便是回应了这种社会变化〔20〕。现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，也包括软法。作为与国家法相对应的“社会法”，是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所及外部组织、外部人员行为的规则系统〔21〕。借鉴国家法、社会法的分类观点，结合我国机构改革的现实需求，本文建议对行政主体的概念表述为：“依法行使行政权力，承担法律后果的公行政组织。”这里的“法”做广义理解，包括国家机关立法、党内法规、社会组织制定的规则、府际协议等。与此相对应，司法审查的依据范围也应随之调整。

二是确立行政主体法律概念的地位。根据《行政诉讼法》第2 条、26 条的规定，行政诉讼的被告在立法中被表述为行政机关和被授权组织。在行政法学教科书中，在比较行政主体与行政机关的区别时，一般认为行政主体不仅限于行政机关〔22〕。行政主体这一概念的引入始于我国行政诉讼制度确立之初，其主要目的在于解决行政机关概念在确定行政诉讼被告方面的困难。1988 年王名扬先生的《法国行政法》正式出版，其中对于行政主体的意义、性质、概念存在的理由、种类等问题进行了介绍〔23〕。与此同时，日本行政法学者南博方著的《日本行政法》也在我国出版，其中介绍了日本行政法上的行政主体理论〔24〕。域外行政主体理论拓宽了我国行政法学者的视野，这一概念从此成为我国行政法学中的一个法学概念。为了应对实践中被授权组织范围逐步扩大的需求，2014 年《行政诉讼法》将授权的依据扩充为法律、法规和规章，但在其他立法中，一般表述为法律、法规授权的组织，如《行政复议法实施条例》第12 条、《国家赔偿法》第7 条等。根据前述改良的行政主体概念，行政主体的授权依据已经不再局限于国家法，照此下去，法律中表述行政诉讼的被告将要无限的扩充，显然不利于体现法律的稳定性，因此，本文建议用行政主体取代立法中的行政机关概念，并对行政主体的内涵在《行政诉讼法》附则部分进行界定，特别是对其中“法”的范围作出说明。当然，概念的范围不宜限定过小，这样便于为以后法律的变化提供发展空间。

（二）明确“双合”机关内部分工

党政机关合署办公、合并设立的目的在于优化协同高效，这是《决定》确立的深化党和国家机构改革应当坚持的基本原则之一，也是《方案》规定的改革着力点。根据《决定》，“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”这一原则彰显了党的十九大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制理念。在认定“双合”机关行政诉讼被告资格的过程中，应当体现改革所坚持的优化协同高效原则，体现党委领导、政府负责的治理要求。具体的分工，表现在以下两个方面：

一是党政事项与程序分工。2018 年机构改革与历史上党政关系“合一”抑或“分开”模式有所不同，党政协同、党政融合是学界对新时代党政关系的较多界定。有学者认为，这种融合是全方位的，不仅党政机构相互融合，而且党务和政务相互融合，党政责任也相互融合〔25〕。也有学者指出，我国应当以制度自信为牵引，向世界法治工程展现“中国制造”的党政法治模式〔26〕。本文认为，强调党政融合，目的在于减少重叠的机构设置，提高治理效率，虽然修改后的《党章》删去了“党的领导主要是政治、思想、组织领导”，体现了“党是领导一切的”这一新时代中国特色社会主义思想的精神实质。但是，党的十八大以来推行的权力清单制度，进一步明晰了党政机关的权限范围。而且，近年来，中共中央特别重视党内法规建设，党内法规体系的完善体现了党中央依规治党的自觉自律，另外，综观党中央机构改革中设立的各类机构，《方案》中对于这些机构的职责范围也都有明确限定。由此可见，党政融合并非党政事项不分，中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，但在内设机构中依然有明确的分工。在事项分工方面，考虑到被并入、合署的机关属性为行政机关，党的机关主要负责决策议事协调，以体现党的领导为工作核心，行政机关以行政权的行使为主，合并设立的情况下，被并入的机关不复存在，但在内设机构的设置中应当体现事项的分工。在事项分工的基础上，根据事项属性、依据等方面的不同，党政机关活动的程序应有区别。党的机关的活动程序主要以党内法规为准，行政机关或行使行政权的合并机关内设机构的活动程序应遵循行政程序规定。

二是党政责任分工。关于党政合署、合并机关对外做出决定的名义问题，多数观点还是认为对行政相对人权益产生影响的决定应当以国家机关的名义（监察机关、行政机关）做出，这样也契合了“双合”改革中保留牌子、加挂牌子等做法的改革意图。至于学界所顾虑的“双合”机关会否“便宜行事”，制度设计中应当有所考虑。所谓“便宜行事”，也就是合署、合并机关以自身方便来使用牌子，特别是在当前立法对于党的机关法律责任不够明确的情况下，从规避责任担当的角度，使用对自己最为有利的名义来做出决定，导致行政相对人救济无门。针对这一问题，本文认为应当引入前述姜明安教授主张的“实质影响合法权益”标准，并且对于使用名义不当的行为，应当内部追责。为了体现责任“法”定的原则，党内法规与国家法之间在责任规定方面应当衔接协调。正如有学者所言，“党政合并设立和合署办公不仅需要确定的范围和种类，更需要明确的法律依据，分清相关的法律责任。除纪检监察合署办公外，其他哪些还需要探索党政机构合并设立和合署办公，可否探索党内新设立的法规机构与政府法制机构合署办公？这些问题均是深化法治政府建设实践必须回答的问题。”〔27〕

五、结语

2018 年修改后的《宪法》第1 条第2 款的规定，为党政机关“双合”改革确立了宪法依据。但是，党政机关“双合”改革对部门法的适用带来较大冲击，也对法学研究提出了诸多新的课题。本文所探讨的行政诉讼被告属于行政法学领域末端救济层面的问题，可以说是冰山一角，仅仅起到抛砖引玉的作用，这一问题的深入研究还需上溯到下列问题的深入探讨：一是国家机关组织法、编制法等立法的完善。2018 年机构改革的最大特点是党政融合，这要求党政分开体制设计下的机关组织法、编制法做出及时回应。二是行为属性的界定较为复杂。在党政合并的情况下，如中央组织部统一管理公务员工作，这就使得内部行政行为变成了中央组织部的行为，其行为性质如何确定？党政机关联合发布的信息如何界定？在党政合署办公的机关，如国家监察委员会做出的行为如何定性？都需要理论层面深入研究。三是党内法规与国家法之间的衔接问题。完善的党内法规体系是社会主义法治体系的重要组成，党内法规中责任的设定应当与国家法中法律责任的设定相衔接，不宜出现矛盾或冲突，进而影响“法”的权威性。