再论检察机关在生态环境公益诉讼中的角色

王 兰，杜 艳，赵德金

(1.西北师范大学 法学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃省人民检察院矿区分院，甘肃 兰州 730046)

生态环境公益诉讼种类多，运行机制复杂，相关规定不清且互有抵触，加之检察机关地位与检察权性质的固有分歧，导致关于检察机关在生态环境公益诉讼中的角色与职能的争议不断。而这一问题的解决影响甚至决定生态环境公益诉讼制度运行的效益。有鉴于此，本文拟在厘清生态环境公益诉讼的概念的前提下，分析所有这些问题的元问题——检察机关的定位和检察权的定性，在此基础上，逐一论述检察机关在各类生态环境公益诉讼中的角色和职能，理清其与其他生态环境公益诉讼角色的关系，以期为检察机关的生态环境公益诉讼实践有所裨益。

一、生态环境公益诉讼的内涵和外延

生态环境公益诉讼是为了维护与生态环境相关的社会公共利益而提起的诉讼，这是它与生态环境私益诉讼的根本区别。后者是自然人或组织为了救济自身因生态环境违法行为受到的人身、财产损害，维护自身利益而提起的诉讼。

目前，“环境公益诉讼”的提法更常见，但实际上，这类公益诉讼救济的损害不限于环境污染，还包括生态破坏。2018年1月1日起试行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称2018年《改革方案》)在这一点上统一了认识。

对于生态环境违法行为损害的利益，有学者采取环境公益、环境国益和环境私益三分法，将特定多数人的环境私益称为环境众益，而环境公益仅指以不特定多数人为主体的环境共益。[1]我们认为，基于国家所有权的特殊性与社会公共利益的高度抽象性和概括性，很难严格、清晰地区分国家利益和社会公共利益，即使理论上能够区分清楚，实践中也很难应用，况且，这种区分的意义也不大。按照法律的经济分析，如果这种区分的成本远大于收益，理性的选择是不区分。与其纠结于环境污染、生态破坏行为损害的是国家利益还是社会公共利益，不如聚焦于如何救济这种受到损害的不特定多数人的利益。毕竟，国家利益通常被纳入广义的社会公共利益。生态环境公益诉讼所维护的正是这种广义上的社会公共利益。

根据生态环境违法行为的性质和起诉人的不同，生态环境公益诉讼可分为：生态环境刑事诉讼、生态环境刑事附带民事公益诉讼、生态环境行政公益诉讼、生态环境民事公益诉讼和“生态环境损害赔偿诉讼”。其中，生态环境刑事诉讼与其他生态环境公益诉讼的边界清晰，故不在本文讨论范围之内；生态环境行政公益诉讼针对的是负有生态环境监管职责的行政机关怠于履行职责的违法行政行为；(1)实践中，“违法行政行为”和“行政违法行为”容易被混淆。行政违法行为指自然人或组织故意或过失实施的违反行政法规范，侵犯国家利益、社会公共利益或自然人、组织的合法权益，但尚不构成犯罪的行为。行政机关作为行政主体时实施的违法行为不是“行政违法行为”而是“违法行政行为”。生态环境损害赔偿诉讼专指根据2018年《改革方案》和2019年6月5日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称2019年《若干规定》)，由“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”提起的生态环境公益诉讼。

司法实践中还出现了“生态环境行政附带民事公益诉讼”，如最高人民检察院第8批指导性案例中的“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”。在该类诉讼中，行政诉讼和民事诉讼的被告不同，诉讼标的不同，本质上是两个各自独立的诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第140条的规定，除非法院审理的民事争议正是行政机关裁决的民事争议，否则，行政附带民事诉讼中的民事争议应当单独立案，另行裁判。也许正是基于这个原因，2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称2018年《两高解释》)、2016年3月1日起施行的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称2016年《法院实施办法》)和2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称2016年《检察院实施办法》)中均未提及“行政附带民事公益诉讼”。综上，本文主张，生态环境公益诉讼不包括所谓生态环境行政附带民事公益诉讼。

二、检察机关的定位与检察权的定性

检察机关究竟以什么身份提起生态环境公益诉讼，理论上主要形成了五种观点：法律监督者、当事人、兼具法律监督者与当人事人双重身份、公益代表人和公诉人。逐本溯源，检察机关的地位及其行使的检察权的性质是解决这一问题的元问题。关于检察机关的地位也就是检察机关在我国国家机构总体结构和序列中的位置以及检察权的性质，必须考察我国检察制度建立、发展的历史背景。

新中国成立之初，对于什么是检察制度、如何构建我国的检察制度，并没有多少历史经验可资借鉴。列宁的检察理论和苏联的检察制度，成了我们唯一的指导思想和制度参照。然而，列宁的理论和苏联的制度并不成熟，也不成功。就世界范围而言，一方面，检审分离相对于法院独立行使审判权来说，只是晚近的制度实践；另一方面，西方法治发达国家囿于三权分立的宪法原则，检审分离在组织形式上也从未真正彻底实现过，除极少数国家有独立建制外，大多数国家的检察官都设在法院、警察机关甚至律师系统内部。[2]比如在美国，检察权属于行政权的一部分，检察官相当于政府律师。

没有成熟、成功的理论和制度可以学习，我国的检察制度正是在这个背景下建立起来的。1954年《宪法》第81条规定：最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。1978年《宪法》也有相同规定，只是将“是否遵守法律”改为“是否遵守宪法和法律”。

“文化大革命”结束后，党和国家认真总结新中国成立后特别是十年动乱的经验教训后认识到，法律监督制度的缺失是造成国家法制遭受重创的重要原因之一。于是法律监督制度的重建被提上议事日程，并且，这一次，法律监督的理念和制度站位都很高。最终，1982年12月4日通过的《宪法》第129 条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。自此，在我国宪法设置的所有国家机构中，仅有检察院被定位为“国家的法律监督机关”。

通过对我国检察制度建立、发展的背景与历史的简要考察可以发现，我国检察制度既有创新的必要性——学习的“模板”本就不成熟、不完善，又有创新的空间——法律监督是个很宽泛的概念。理论上，守法、行政执法和司法等所有法律实施环节都属于法律监督的范畴。立法上，2019年1月1日起施行的《人民检察院组织法》第2条在再重申检察院是国家的法律监督机关这一法律地位之后，明确规定检察院的任务之一即是，“通过行使检察权”“保障法律正确实施”。因此，检察机关作为国家的法律监督机关，为保障法律正确实施行使的检察权的实质即是法律监督权。检察权的内容也就是检察权的每一项具体权能，都体现着法律监督的实质，都是法律监督权的具体表现形式。检察权和法律监督权的内涵和外延是一致的，两者是同义词，不存在所谓检察权和法律监督权的二元并立。[3]而检察权的具体权能，可以也应当基于检察机关系法律监督机关的宪法定位，按照法律监督的现实需要适度扩展。以公诉权为例，其实质上是检察机关依法检察守法主体“是否遵守法律”的法律监督活动，是以公诉形式追究违法者的法律责任的国家法律监督行为。可见，公诉权是检察权的权能之一，是检察权、法律监督权或者说检察监督权的下位概念，实施法律监督是检察机关扮演公诉人角色的内在追求，公诉人角色是检察机关实施法律监督的外在表现，并不存在所谓公诉权与法律监督权的冲突问题。随着公众社会公共利益意识的觉醒和维护社会公共利益诉求的增强，检察机关的公诉权不应再固守以往的刑事追诉层面，只要是损害社会公共利益的违法行为，不论是犯罪行为，还是违法行政行为，抑或是民事违法行为，只要是为了维护社会公共利益包括生态环境公共利益，检察机关都可以行使公诉权，此时的身份都应是公诉人。[4]由此，“补齐短板”，[5]形成更为合理的起诉方式，即在刑事诉讼中，公诉和自诉结合，公诉为主；而在行政、民事诉讼中，自诉与公诉结合，自诉为主。

再以抗诉权为例，目前，刑事抗诉有两种类型：一是引起二审程序的抗诉，二是引起审判监督程序的抗诉；而行政抗诉和民事抗诉都只有一种类型，就是引起审判监督程序的抗诉。如前所述，检察机关为了维护生态环境公共利益提起的诉讼，无论是刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都属于公诉性质，检察机关的身份都是公诉人，因此，如果其认为同级法院的判决确有错误，都可以向上一级法院提出抗诉，这与刑事案件中检察机关行使抗诉权的法理是一样的。也就是说，与行政公诉权和民事公诉权的扩展相适应，抗诉权也应当增加引起二审程序的行政和民事抗诉权。需要注意的是，2018年《两高解释》第10条规定：人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。而2016年《检察院实施办法》第50条规定，地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。按照新法优于旧法的一般法理，是“上诉”还是“抗诉”应以2018年的《两高解释》为准。然而，一方面，我国的生态环境公益诉讼制度尚处于发展阶段，认识上有反复也是正常的；另一方面，从“上诉”改为“抗诉”还有一种可能，就是现行行政、民事诉讼法中没有引起二审程序的抗诉的规定。本文认为，检察机关在这里行使的是作为检察权权能之一的引起二审程序的行政和民事抗诉权。同样是检察权的一项权能，公诉权的监督对象是生态环境保护相关的守法、执法主体，而抗诉权的监督对象是审判机关，监督对象迥异，所以，并不存在所谓检察机关的公诉职能与审判监督职能的冲突。[6]正如同在刑事附带民事公诉中，检察机关的公诉职能与审判监督职能并存的制度构架已经运行多年而并无大碍。[7]

除公诉权、抗诉权外，与生态环境公益诉讼相关的检察权的权能还包括对违法行政行为和民事违法行为的调查权，督促负有生态环境监管职责的行政机关依法履行职责或者提起生态环境损害赔偿诉讼的检察建议权，对生态环境公益诉讼程序的审判监督权以及对生态环境公益诉讼裁决的执行监督权，等等。所有这些权能虽然监督对象各异，但实质上，都是检察机关行使法律监督权的具体表现形式，并行不悖且殊途同归。

简言之，检察机关是国家的法律监督机关，其为保证法律正确实施行使的检察权的实质是法律监督权。检察权的内容也就是检察权的各项具体权能的监督对象不同，但都是法律监督权的具体表现形式，因此，不存在所谓个体与整体即检察权的具体权能与检察权或者说法律监督权的抵触，也不存在个体与个体即各权能之间的冲突。随着公众社会公共利益意识的觉醒和维护社会公共利益诉求的增强，检察权的具体权能，应当基于检察机关系法律监督机关的宪法定位，按照法律监督的现实需要，在法律授权范围内适度扩展。

三、检察机关在生态环境公益诉讼中的法律监督角色及其职能

生态环境公益诉讼种类多，检察机关在各类诉讼中的概括地位相同，都是法律监督者，但由于具体监督对象的不同，其行使的检察监督权的具体权能不同，发挥的功能也不一样。

(一)生态环境刑事附带民事公益诉讼

与生态环境刑事附带民事公益诉讼不同，现行刑诉法及其解释中规定的刑事附带民事诉讼属于私益诉讼，即使是检察机关提起的刑附民也是一样。按照刑诉法及其解释的规定，检察机关提起刑附民的条件是，国家财产、集体财产遭受损失，而受损失的单位未提起附带民事诉讼；附带民事诉讼的赔偿权利人是遭受损失的单位。可见，检察机关提起的刑附民，尽管涉及社会公共利益，但以特定利益主体(遭受损失的单位)的存在为前提，本质上仍然是私益诉讼。也正是基于这个原因，检察机关在附带民事诉讼中的具体身份是附带民事诉讼原告人。另外，鉴于特定利益主体的存在，检察机关可以提起，也可以不提起附带民事诉讼，毕竟权利只赋予那些最珍爱她的人。

生态环境刑事附带民事公益诉讼是为了维护生态环境社会公共利益提起的诉讼，正因为没有特定利益主体，才需要检察机关作为社会公共利益的代表提起诉讼。此时，检察机关的具体地位如前所述应当是公诉人。而且，我们认为，在这种情况下，检察机关不是可以而是必须提起生态环境刑事附带民事公益诉讼：

首先，刑事附带民事私益诉讼中，特定利益主体的私人利益的救济由受害人或者遭受损失的单位主张，而生态环境刑事附带民事公益诉讼中，受损害的是生态环境社会公共利益，没有特定利益主体，检察机关无法将维护社会公共利益的责任推诿给特定利益主体；其次，生态环境社会公共利益的损害是犯罪行为引起的，两者存在牵连关系，追诉犯罪，意味着也必须追诉犯罪行为产生的生态环境公共利益损害后果；最后，检察机关提起附带民事公益诉讼，刑民并进，将赔偿金、修复费用的给付情况作为量刑的法定情节，有利于赔偿金、修复费用等的及时、充分到位，进而提高生态环境公益诉讼的效益。

(二)生态环境行政公益诉讼

检察机关在生态环境行政公益诉讼中的具体角色和权能根据行政机关是否依法履行职责的不同情况，可以分成诉前、诉中和诉后三个阶段。

在提起生态环境行政公益诉讼前，检察机关作为国家的法律监督机关，可以通过行使检察建议权，督促行政机关依法履行职责。参考最高人民法院137号指导性案例“云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责环境行政公益诉讼案”，是否履行法定职责的审查标准是：相对人的违法行为是否得到有效制止，行政机关是否充分、及时、有效地采取法定监管措施，以及国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护。

检察机关已经履行上述诉前程序，行政机关仍不依法履行职责的，检察机关可以通过行使公诉权，向法院提起生态环境行政公益诉讼，进一步督促其依法履行职责。此时检察机关的具体身份，与公诉权相适应，应是公诉人。不过，2016年《检察院实施办法》和《法院实施办法》均规定是“公益诉讼人”，2018年《两高解释》又界定为“公益诉讼起诉人”。事实上，生态环境行政公益诉讼中检察机关依法检察行政机关“是否依法执法”与刑事诉讼中检察机关依法检察守法主体“是否遵守法律”，并无实质性差异，都是国家法律监督机关行使法律监督权的活动，没有必要因为监督对象“官”与“民”的不同而在具体身份上“抠字眼”。

最后，法院作出生态环境行政公益诉讼的裁判后，检察机关仍应以国家的法律监督机关身份，行使裁判文书的执行监督权。

(三)生态环境损害赔偿诉讼

生态环境损害赔偿诉讼是负有生态环境监管职责的行政机关对损害生态环境社会公共利益的行政违法行为人提起的诉讼。检察机关并不直接介入该类诉讼。检察机关与生态环境损害赔偿诉讼的关系与其在生态环境行政公益诉讼中的角色和职能密切相关。检察机关在生态环境行政公益诉讼诉前程序中提出的检察建议和诉讼中主张的诉讼请求均包括督促行政机关对损害生态环境社会公共利益的行政违法行为人提起“生态环境损害赔偿诉讼”。

对于行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼，检察机关可否以“支持起诉”的形式参加该类诉讼？对此，2019年《若干规定》未提及。我们认为，检察机关在这类诉讼中无需支持起诉，理由如下：

第一，从行政法治发展的一般经验来看，在“夜警国家模式”到“福利国家模式”再到“风险社会模式”的演变过程中，行政权不断扩张以实现对公共利益的充分保护。[8]今天，有一点已经形成共识，即行政机关具有生态环境保护的专业性特长。我国《环境保护法》2014年修订时也根据“行政权优先”原则，继续坚持以行政权为主导的立法思路。[9]2018年《改革方案》和2019年《若干规定》，更是将提起生态环境损害赔偿诉讼明确为负有生态环境监管职责的行政机关依法应当履行的职责。

第二，检察机关的法律地位是国家的法律监督机关，其职责是在“行政尊重”的前提下，[10]依法检察行政机关是否依法行政，不是替代行政机关执法，[11]也无需辅助行政机关履责。

第三，至于检察机关所特有的司法经验优势，行政机关完全可通过其自身的公职律师来补足。实际上，由于生态环境民事公益诉讼开展时间不长，数量不多，负责办理这类诉讼的民事检察部门工作人员往往也缺乏相应的专业知识和技能。

第四，生态环境损害赔偿诉讼属于“官告民”，基于行政权的强制性特点，这种诉讼模式很容易悖离“双方地位平等，法官居中裁断”这一诉讼纠纷解决方式的精髓。如果检察机关再应邀支持起诉，那么在行政权和检察权的强强联合之下，作为弱势一方的生态环境行政违法行为人的合法权益还如何保护？

(四)生态环境民事公益诉讼

检察机关在生态环境民事公益诉讼中的角色和职能，现有研究成果颇多。本文仅探讨三个问题。

第一，如果一定要由检察机关提起生态环境民事公益诉讼的话，那么，如前所述，此时，检察机关是以国家的法律监督机关身份行使公诉权，具体的身份是公诉人。

第二，检察机关应当逐渐退出生态环境民事公益诉讼。一方面，按照2018年《两高解释》第13条的规定，检察机关提起生态环境民事公益诉讼的条件，一是履行诉前公告程序；二是公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼。这里的“法律规定的机关”可以理解为2018年《改革方案》和2019年《若干规定》中的负有生态环境监管职责的行政机关，其负有提起生态环境损害赔偿诉讼的职责。如果其不依法履行该职责，检察机关可通过发出检察建议或者提起生态环境行政公益诉讼的方式，督促其提起生态环境损害赔偿诉讼。

另一方面，生态环境社会公共利益的损害，或者源于犯罪行为，或者源于行政违法行为，不会源于单纯的民事违法行为，如前所述，犯罪行为导致的损害，由检察机关通过生态环境刑事诉讼或生态环境刑事附带民事公益诉讼救济，行政违法行为造成的损害，由行政机关通过行政处罚或者生态环境损害赔偿诉讼解决，留给检察机关通过生态环境民事公益诉讼维护生态环境社会公共利益的空间实际上并不大。

第三，现阶段，对于公益组织提起的生态环境损害民事公益诉讼，如果公益组织请求检察机关支持起诉，检察机关如何处理？本文认为，即便是为了维护生态环境社会公共利益，也应遵循基本诉讼规律，比如，自己行为，自己责任；谁起诉，谁付费；谁主张，谁举证；做自己应做且能做的事，有诉讼能力就启动公益诉讼程序；没有诉讼能力，就向检察机关提供线索，由检察机关督促行政机关依法行政或者提起生态环境损害赔偿诉讼。从这个意义上讲，2014年修订的《人民检察院举报工作规定》应当扩大适用范围，为社会公众举报生态环境公益诉讼线索提供制度保障。