社会化服务的双重组织化：小农户与现代农业的衔接机制

2020-12-18管珊

当代经济管理 2020年11期

管珊

[摘要]我国大国小农的基本国情决定了现阶段小农户在农业农村发展中的主体性地位。新时代推进农业农村现代化必须回答“小农户与现代农业衔接”的重要命题。基于土地托管模式的经验，研究发现通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，发展服务规模经营，可以将小农户导向现代农业生产的轨道。土地托管模式中，社会化服务供给端通过市场下沉与市场合作形成了规模化的服务，社会化服务需求端则通过农村集体经济组织对小农户的组织动员形成统一需求，为服务规模化供给落地提供基础。农村集体经济组织在土地整合、统防统治、利益协调等方面发挥“统一经营”功能，促进了规模化服务的供需对接，而多方共赢的利益分配机制则为集体组织提供了有效激励，确保了土地托管模式的可持续发展。

[关键词]小农户;土地托管;农业现代化;社会化服务;农村集体经济组织

[中图分类号]F321.1;F323[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）11-0037-06

一、引言

我国幅员辽阔，人口众多，随着改革开放后家庭联产承包责任制在全国的推广，逐渐形成了“人均一亩三分，户均不过十亩”的农业小生产经营格局。根据第三次全国农业普查结果显示，截至2016年底，我国约有2.07亿户农户，经营耕地面积在30亩以下的小农户占比约为98%，据农业农村部预测，未来30年综合考虑土地流转加快的趋势和新型城镇化对农村劳动力的吸纳作用，我国农村土地流转面积的年均增速有望达到3%—4%，据此估算到2050年耕地面积在50亩以下的小农户仍将有1亿户左右，经营的耕地面积约占全国耕地总面积的50%[1]。

与此相对应的是，截至2016年底，全国土地流转面积为4.71亿亩，占家庭承包经营面积的比重为35.1%，但流转的土地大部分没有形成规模经营，经营10亩以下的农户仍然占农户总数的79.6%，30亩以上的仅为1 052.1万户。经过多年的土地流转，中国小规模农户经营的状况没有得到根本性变化[2]。可见，在相当长一个时期内，小农户仍将是我国农业生产经营的主要组织形式，大国小农是构成我国农业现代化的重要国情背景，这决定了我国农业发展不可能同欧美国家一样，建立在大规模经营的基础之上，只有正视这一现实才能更好推进我国农业农村现代化。

舒尔茨从理性人假设出发，认为小农户与现代农业并不是格格不入的，只要政府帮助投入现代生产要素和培育农户人力资本，农户会很快地脱离传统农业并导向现代农业生产体系[3]。舒尔茨的理论在广大发展中国家尤其是小农传统深厚的国家产生了巨大的影响。21世纪初我国“三农”问题日益严峻，自2004年国家下发一号文件聚焦“三农”问题以来，已连续下发了16个中央一号文件，均是围绕增加农民收入、稳定基层社会以及促进现代农业发展的目标展开。针对农业现代化的发展目标，国家对农户生产的干预措施重点放在产业化经营上。2004—2008年的中央一号文件均明确提出要发展农业产业化经营，鼓励和支持龙头企业、农民合作组织等市场主体的发展，以此带动现代生产要素与农户对接。其中，2007年中央一号文件更明确指出，要把发展现代农业放在社会主义新农村建设的首要地位，并清晰表述了现代农业的内涵：现代物资装备、现代科学技术、现代产业体系以及现代经营形式。

在发展现代农业的进程中，通过农业经营方式转型完善农村基本经营制度一直是农村改革的核心所在。2010年中央一号文件提出着力提高农业生产经营组织化程度，2013年中央一号文件更明确指出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。一方面，继龙头企业之后，国家开始大力扶持农民专业合作社发展，如制定金融支持合作社、有条件的合作社承担国家涉农项目的办法（2009年）;对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助，扶持农民专业合作社自办农产品加工企业（2010年）;充分发挥农民专业合作社组织农民进入市场、应用先进技术、发展现代农业的积极作用，加大支持力度，加强辅导服务，推进示范社建设行动，促进农民专业合作社规范运行（2012年）等。另一方面，国家鼓励多种形式的规模经营，大力扶持和培育新型农业经营主体，如2013年中央一号文件指出，继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。2014年、2015年中央一号文件均强调要构建新型农业经营体系，2016年中央一号文件更是指出，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量。

自此，在国家政策引导下，地方实践表现出了明显的规模化偏好。虽然国家强调构建新型农业经营体系应保障农户家庭经营的基础性地位，但是全国各地几乎都将推动规模经营、发展新型农业经营主体视为推动农业现代化的主要方式，地方实践呈现“去小农化”的趋势。据农业部统计，截止到2016年底，我国农业产业化龙头企业达13.03万个，同期增长了1.27%。①截至2017年9月底，全国农民专业合作社数量达到了196.9万家，是2007年《农民专业合作社法》颁布时的76倍，特别是近5年年均增速达到37.2%。②截至2017年底，全国家庭农场累计达54.9万个，比2016年底增加10.4万个，增长23.3%。③龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的发展让我国的农业经营体系迅速分化。新型农业经营主体成为我国重要的农业生产经营力量，深刻改变了农业生产经营格局。然而，新型农业经营主体的发展存在较大的实践错位，其在促进农业现代化发展的同时也带来了不少问题，如影响粮食安全、滋生分利集团并且产生了对小农户的“挤出效应”[4]。新型农业经营主体的实践偏差也促进了“小农户”价值的重新审视。

2017年党的十九大报告明确了我国发展新的历史方位，指出我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。而现实中最大的不平衡是城乡不平衡，最大的不充分是乡村发展不充分。因此，国家提出实施乡村振兴战略，以促进全社会的平衡充分发展。在乡村振兴进程中，作为乡村主体的小农户首先需要振兴。在此背景下，2018年中央一号文件提出：“促进小农户和现代农业发展有机衔接，要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。”2018年9月20日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，会议指出要按照服务小农户、提高小农户、富裕小农户的要求促进传统小农户向现代小农户转变。由此，“小农户与现代农业衔接”问题引发了政策界、学术界的廣泛关注。

二、关于小农户与现代农业衔接的既有研究和不足

小农户转型发展迫切需要对当前小农生产方式的主要特征有一个基本认识。有学者认为，现阶段小农户的属性本质上已经脱离了传统小农经济的属性和特征，体现在现代农业科技装备水平、开放的农业生产系统、家庭收入结构的巨大变化、农业生产经营结构的根本性变化以及社会交往方式的变化[5]。小农户的概念主要从土地面积和农业收入两个维度进行衡量，具有历史的动态开放性，反映了不同时代、不同地区的生产力发展水平，但是其本质属性是家庭经营[6]。不少学者关注了小农户的结构性分化，郭晓鸣等根据当前小农生产特征（农业经营专门化程度和农业生产要素投入强度）的分析，提出了小农分化的4种理想类型：退出型小农、自给型小农、兼业型小农和发展型小农，其中以兼业型小农为主体，其他3种小农均呈现动态转化的特征，应充分认识到小农进退转型的长期性[7]。

“将小农户纳入现代农业发展”的命题之所以提出与小农户的重要性有关。现代农业发展进程中的小农户经营是由我国基本国情决定的，小农户在城镇化和现代化转型中具有代际分工、接力式进城和返乡自由等自我调适机制，不仅保障了农户家庭和村庄社区的稳定，更是中国整体现代化的稳定器[1]。促进小农户和现代农业发展有机衔接对实施乡村振兴战略具有重要意义，充分发挥小农户作用有利于落实产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求[8]。小农户的价值除了农产品的商品化生产外，还具有保障国家粮食安全、传承农耕文明、维系生态多样性等不可替代的基础性作用[9]。

国家层面提出小农户振兴命题还与小农户发展困境有关。有学者指出，小农户与现代农业有机衔接存在一定的阻碍因素，包括生产效率低、产业链条衔接难、资金获取难、人才劳动力缺失等[10]。新时代小农户与现代农业衔接的主要矛盾体现在小农户分散经营与农业规模化、标准化发展的客观要求之间的矛盾，小农户商品农产品增长与市场交易成本居高不下之间的矛盾[11]。现代产业分工体系也形塑了小农户的结构性困境，包括小农户与大市场的矛盾，小农户与大资本的矛盾以及小农户与国家治理体系的矛盾[12]。还有学者从农业治理的视角出发，认为小农经济的固有弊端主要来自于小块土地所产生的外部性[13]。而小农户对接现代农业困境产生的原因主要是小农户的去组织化以及农业发展缺乏农村社会基础等[14]。

小农户与现代农业有机衔接的地方经验探索为政策界和学术界的持续讨论提供了坚实基础。江苏射阳联耕联种模式通过村组干部对农业生产经营的组织统筹，既尊重了家庭经营这一基本经营制度又克服了小农生产的系列困境，是区别于土地流转与规模经营的农业现代化之路的重要探索[15]。湖北沙阳按户连片实践通过村组协调实现按户互换并地，减少每家耕地块数，扩大每块耕地面积，从而利于机械化操作，提高农业生产效率[16]。安徽繁昌通过土地确权方式的创新，实行土地确权确股不确界，将农户不愿意耕种的、分散在不同位置的土地调整到一起再集中连片流转出去，进而通过培育规模经营主体实现小农户与现代农业有机衔接[13]。也有学者从新型农业经营体系构建的角度探讨了现代农业发展问题，认为新型农业经营主体服务规模化的扩展会将小农纳入到产销一体化的方式之中，从而带动小农户对接现代农业[17]。还有研究指出基于特色种植的“小而精”农业模式有助于实现小农户基础上的农业现代化[18]。

上述研究从多维度对“小农户与现代农业有机衔接”的命题展开了有益探索，勾勒了小农户的现实处境与发展图景。但现有研究并未对小农户通过生产性服务衔接现代农业的有效路径展开系统深入分析，也未揭示小农户农业现代化路径的背后机制。本文拟基于土地托管这一创新模式，探讨社会化服务背景下小农户与现代农业有效衔接的双重组织机制。

三、土地托管模式：社会化服务的双重组织化

土地托管是在农户加入自愿、退出自由、服务自选原则下，在不改变农村集体土地所有制性质、不改变农户承包经营权的前提下，由托管服务组织为农户提供从种到管、从技术服务到物资供应的一种服务制度。土地托管包含全托管和半托管的方式，全托管即农户将从种到收的全过程托管给服务组织，半托管即农户选择性地向托管服务组织购买某一种或某几种服务。土地托管本质上是促进小农户分享分工经济收益，通过向分散农户提供规模化的社会化服务来弥合小农户与农业大生产和大市场之间的沟壑。下文主要基于对土地托管模式发源地之一——山东W县的田野调查，分析土地托管模式促进小农生产现代化的机制。

山东W县是农业大县，60%—70%的劳动力外出务工。农业生产经营主要依靠老人和妇女，这些群体对农业社会化服务存在强烈的需求。当地供销社针对这一问题，在农村集体经济组织整合农户土地的基础上，向农户供应化肥、农药、种子等农资产品;在整合社会农机力量的基础上，向农户提供组织化和规范化的农机服务，这一模式被当地总结为“土地托管”。调查发现，土地托管模式促进小农户对接现代农业的主要路径是通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，以组织对接组织的方式降低小农户对接现代农业的交易成本，获取服务规模效益，进而将小农户导向现代农业生产的轨道。在土地托管模式中，作为需求方的小农户被农村集体经济组织动员起来，统一购买社会化服务;作为供给方的社会化服务主体，也进行了整合，以供销社为主要发起人，成立农资公司和农机合作社，向农户提供有保障的农资、农技和农机服务。

（一）社会化服务供给端的组织化：市场下沉与市场合作

社会化服务供给端的重构主体是供销社。供销社是介于政府和市场之间的特殊组织系统，如果充分发挥自身优势，可以有效解决政府失灵和市场失灵的双重问题。土地托管模式正是供销社这一社会化服务供给组织自我改革，进行市场下沉与市场合作的结果。

1.市场下沉

供销社最高机构是中华全国供销合作总社，省级供销社和县级供销社是具有公益性质的行业指导机构，基层供销社则是在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务“三农”的主要载体。虽然多年来乡村基层供销社基本上处于瘫痪状态，但原供销社职工仍然有部分在当地经营农资店。W县供销社为了更好地整合资源，推动农资进一步下沉，吸纳了当地农资销售方面的部分精英，重新充实和激活了基层供销社的力量，将供销社农资经营网络与乡村本土网络衔接，使部分乡村本土销售网络嵌入在供销社农资销售网络之中，促进供销社农资销售市場进一步下沉。

为了巩固既有市场，基层供销社采取“以服务促销量”的策略，对托管农户提供诸多免费的服务，以此来吸引更多的农户加入到托管中来。如免费给农户提供深耕深翻服务，获得了种地农民的一致欢迎。

2013年后农资市场全面产能过剩，农资市场较为混乱，上游竞争十分激烈，基本上采取薄利多销的方式生存。为扩大销量，乡村农资店包括基层供销社均以提供各种服务来吸引农户购买农资产品。在供销社介入土地托管前，一些有头脑的个体农资店就已经开始了“以服务促销量”的模式，如向农户提供种肥同播机、免费提供农药喷洒设备等。只是供销社将这种思路进行了深化和拓展，通过动员农村集体经济组织出面整合农户土地、组织农户生产的基础上，将农资销售市场直接对准到农村集体经济组织。（根据对W县Y镇供销社副主任HZB的访谈资料整理）

2.市场合作

W县供销社开展托管服务的起因在县供销社为解决本地农机短缺问题，购置了一批不同马力农机开展有偿服务，在后续与农户打交道的过程中發现了农户的托管服务需求。一般而言，农户选择托管服务的主要内容就是农资和农机两大块。通过市场下沉，供销社打通了农资对接托管农户的渠道。农机方面，供销社自有机械并不能有效满足农户需求，且农机投入成本高、易折旧，供销社开始考虑整合乡村当地农机资源，通过市场合作的形式实现农机服务的组织化供给。

在基层供销社的动员协调下，当地农机手组建了农机专业合作社，为供销社托管土地提供农机服务。合作社的成立既扩大了村一级农机手的作业半径，又充实了基层供销社的资源。农机手整合进合作社后，农机作业开始按合作社的规范标准操作，提高了农机作业的效率（如减少某一环节农机作业的外部性，实现不同马力农机的匹配作业），也提高了农户的满意度。W县Y镇托管模式负责人在谈到农机手之所以愿意加入合作社时，指出了在农机服务上供销社采取市场合作策略的根本原因。

近几年农机竞争度提高，农机饱和，每个农机手作业面积相对减少。加入合作社的农机手要干一起干，要散一起散，此地没活了，就去外面找活干。缩短每台农机本地干活量，干完出去找活，抱团实现发展。（访谈对象：W县Y镇供销社副主任HZB）

供销社的市场下沉和市场合作重构了社会化服务的供给端，农户选择将那些存在困难和效率不高的环节托管出去，让专业的服务组织统一作业，进而推动集约化、规模化生产。因而有学者将土地托管的经验总结为“服务规模化”[19]。服务的规模化供给降低了供给成本，体现了供给端改革促进小农户发展的空间。

（二）社会化服务需求端的组织化：统一需求的生产

小农户是购买社会化服务的主体。分散经营造成小农户在购买服务中的弱势地位。土地托管模式将小农户分散的差异化需求进行一定程度整合，通过农村集体经济组织实现农户之间的合作，统一购买社会化服务，有力地提高了作为社会化服务需求端的小农户的谈判地位。社会化服务需求端的组织化产生了统一需求，表现为组织小农户有效对接大生产和组织小农户有效对接大市场两个方面。

1.对接大生产的统一需求产生

农业机械化是农业大生产的一个显著标志。随着生产力进步和农村劳动力外流，农业机械化在全国各地快速推进。但是我国大部分农村地区土地细碎化严重，农机作业不得不以小块土地为单位，增加了农机空跑的时间和油耗，提高了农机作业的成本，降低了农机作业的效率。土地流转下的规模经营大户可以打破地界整合土地，发挥农机规模化作业的效率，但此时农户不再保留经营权。托管模式通过农村集体经济组织的土地调整既保留了农户的经营权，又释放了机械生产力。土地整合助力农户之间联合起来形成统一的农机服务需求。事实上，W县运转良好的土地托管村庄均进行了一定程度的土地整合，进而一定程度上释放了农机作业效率。

M村因2015年国家高速公路占地，实行了一次全村范围内的土地大调整。此次调整为适应现代机械生产力发展需求和便利农户日常经营管理，采用以零划整方式，将农户的土地调整集中到一块。分地时先是几家联合去抓一个阄，确定地块位置，然后几家商量个顺序，私下再分到各个小家庭。这种方式使关系亲近的农户地块之间相邻，有利于农业生产合作的展开，降低了托管过程中村里的协调成本。（访谈对象：Y镇M村书记）

2.对接大市场的统一需求产生

作为市场主体的社会化服务供给方在与千家万户分散经营的小农户对接时极易产生机会主义行为，农资假冒伪劣就是一种较为典型的机会主义行为。而土地托管模式下，农村集体经济组织在一定时段内统一搜集农户需求信息，组织农户统一购买农资，形成对接大市场的统一需求。需求端的组织化提升了小农户在农资市场结构中的谈判地位，有效保障了农资产品质量。在供销社推动的土地托管中，农村集体经济组织动员农户主要对接的是化肥产品，其他农资产品不是供销社主推下沉对接产品。

农资市场每年都在打假，但不少农资店交完罚款后，次品依然还在市场上卖，并没有销毁。农户参加土地托管后，供销社提供统一的测土配方肥，农户通过对比发现，供销社的测土配方肥有比较好的效果、质量过硬。现在玉米播种采用种肥同播技术，因化肥是供销社的，农户一般也选择供销社的种子和农机服务。这样做的目的是为了后期更好地追责。目前全村农户选择测土配方肥的比例约为80%。每到春耕备耕季节，村里就开始组织统计农户需求信息，供销社派人下来讲解有哪些种子、农药可以选择。（访谈对象：Y镇M村书记）

四、农村集体经济组织与社会化服务供需对接

农村集体经济组织发挥“统一经营”功能是土地托管模式中规模化服务供需对接的关键所在。因为具有信息对称优势，农村集体经济组织自然成为社会化服务供需对接的平台。

（一）农村集体经济组织在社会化服务供需对接中的作用

1.土地整合

日本托管农业发展的一个重要经验便是通过土地调整利用组织创造托管服务的条件[20]。在我国现有状况下，农户土地细碎化必将产生大量外部性问题，对托管模式提出挑战。W县土地托管模式中，农村集体经济组织均先通过土地整合降低后续环节的协调成本。农村集体经济组织在土地整合方面的组织动员工作主要有：首先，从内部改善农业生产基础设施条件，再造村庄水土基础。如承接利于小农户经营的小农水项目，以技术手段化解分散小规模经营带来的外部性问题。其次，通过土地调整、地邻合作等一系列措施引导土地集中连片，为机械服务作业创造条件。

2.统防统治

除土地整合外，统防统治也是现代农机、农技发展下的要求。统防统治需要对农户需求进行协调，没有农村集体经济组织的介入是很难实现的。对农机作业而言，对同一片作业区作物发展进程一致时才能实现连片作业，否则就会出现某一地块的小麦熟了需要收割而其他地块还不行的状况，因此要求大田作物尽量选择同样的品种，并且在后续管理中实现统防统治。就农技发展而言，统防统治更易达到有效防治病虫害、提升产量等方面的效果，减少外部性的产生。

3.利益协调

农村集体经济组织协调小农户与服务供给主体之间的矛盾，为土地托管的持续运作提供保障。小农户与社会化服务供给主体在农机作业标准、农资产品质量、农业技术采用和推广等方面都存在一定的张力。土地托管持续发展就要解决诸多社会化服务供给中的“小事”，在解决这些“小事”的过程中积攒经验并不断规范化、制度化。如当农机作业中出现小麦留茬过高、种子出苗率过低等问题时，农村集体经济组织就会直接与供销社联系，对农机作业提出要求并加以规范，尽量将农户损失最小化。

综上，农村集体经济组织通过土地整合、统防统治、利益协调等做实了统一经营职能，实现了社会化服务供需有效对接。事实证明，只有在一定地域范围内形成较为集中、统一标准的需求，才能催生服务能力更强、服务范围更广、服务规模更大的新型农业服务主体，进而形成服务的规模化供给[21]。土地托管模式重塑了农村集体经济组织“统一经营”职能，重构了农村双层经营体制，实现了农业生产的再组织化。因此，本文认为除服务规模化供给外，农村集体经济组织的“统一经营”也是土地托管模式的一个重要机制。

（二）土地托管模式的利益分配机制与可持续发展

土地托管模式的主要收益来源是农机服务和农资销售。在农机方面，农机手作业产生利润;在农资方面，供销社农资供应产生利润。不管是农机还是农资的供给，农村集体经济组织都发挥了重要的协调功能。因此，农村集体经济要从中分到一部分利润，才能提供有效激励。

1.农资利润分配

选择供销社托管模式的农户大多以选择供销社的化肥为主，而在农药上不作硬性要求。因而化肥利润是农资利润的主要构成。农资供应采取供销社系统直接对口农村集体经济组织的方式，供销社给农村集体经济组织一定比例的化肥销量提成。

2.农机利润分配

农机环节涉及到基层供销社对农机手的组织协调、农村集体经济组织对农户需求的统筹，农机手具体开展农机作业等方面。因此农机作业的利润是在农村集体经济组织、供销社、农机手、农民四者间分配。Y镇土地托管模式采取的是80%的利润归农机手，8%归农民（以提供额外服务形式返还），7%归农村集体经济组织，5%归供销社的方式。

土地托管参与主体众多，其可持续发展的关键是形成一个多方共赢的利益分配机制。农村集体经济组织因为承担了较为繁琐的组织协调工作，因而在利益分配中占有一定比例，这一利益获得为集体经济的增长创造了空间。值得注意的是，土地托管模式中农村集体经济组织的协调成本较高，获得的利益分成不一定能带来有效激励，而通过土地托管实践密切党群关系、增强农村集体经济组织自身服务能力具有更为显著的激励效应。

五、总结与讨论

小农户经营存在生产弱势、市场弱势等普遍困境，小农户与现代农业有机衔接需要通过一定的制度创新实现绩效改进。托管模式通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，获取服务规模效益，有效地将小农户导向了现代农业生产的轨道。土地托管模式中，社会化服务供给端的市场下沉与市场合作产生了规模化的服务，社会化服务需求端则通过农村集体经济组织对小农户的组织动员形成统一需求，为服务规模化供给落地提供了基础。农村集体经济组织在土地整合、统防统治、利益协调等方面发挥“统一经营”功能，促进了规模化服务的供需对接，并在多方共赢的托管利益分配模式下实现集体经济的增长。

土地托管模式由社会化服务供给端主体发起，在社会化服务供给端进一步组织化的基础上，激活了农村集体经济组织“统一经营”功能，使其成为社会化服务供需对接中的重要平台，实现了农户的再组织化，切实改变了小农户的生产弱势和市场弱势，促进了农户增收和农业增效。更为重要的是，土地托管模式中各方主体达成了一致的利益分配方案，实现了服务供给主体、小农户、农村集体经济组织的多方共赢，保障了这一模式的可持续运转。此外，这一制度创新也增强了农村集体经济组织的制度活力，为传统农业型地区的农村集体经济增长开辟了空间。

[注释]

①数据来源：http：//wwwtdzyw.com/2018/0224/52516.html，訪问日期：2019年5月30日。

②数据来源：http：//www.sinocoop.com/index.php？ac=article&at=read&did=1279，访问日期：2019年6月5日。

③数据来源：https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190418-3bdb134c.html，访问日期：2019年6月5日。

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