县管校聘：从良策到良方

□朱胜国

2020 年中央“一号文件”（《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》）明确提出，要全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”。笔者认为，这项改革措施既立足于农村学校师资配置不合理的实际，又顺应了教育资源优化配置的内在需要，体现了盘活存量与激活变量的统一，对于促进城乡义务教育一体化发展具有十分重要的意义。但在具体实践中，需要紧密结合各地实际积极稳妥推进，方能不违初衷，确保实效。

一、师资差距一定程度上决定了城乡教育水平的差距

近年来，城市化进程极大地推动了生产要素向城市集中，也进一步拉大了城乡经济社会发展水平的差距。这一点在教育领域尤为突出。

事实上，随着脱贫攻坚战略的纵深推进，农村地区的交通条件和学校基础设施得到很大程度改善。全面开展的义务教育均衡发展督导评估，也促使地方政府积极改善农村办学条件。可以说，农村学校和城市学校在硬件建设方面的差距正在缩小，但作为第一资源的师资实力差距却不断拉大。农村地区师资建设面临困难和挑战，并不在于数量不足，而在于总体质量不高、结构不合理、机制不活、待遇不高。

二十世纪九十年代以前，农村地区师资主要由国家包分配的大中专毕业生构成。城乡师资水平存在差距，但并不悬殊。随着高校毕业生就业制度的改革，新补充师资主要由师范院校毕业生与用人学校双向选择，教育行政部门组织考试或考核后录用。这一点城乡学校并无二致，但由于农村地区工作生活条件和待遇的落后，主动选择到农村学校任教的师范院校毕业生比例并不高。农村地区往往只能接纳未被城市学校录用的毕业生。

同时，随着教育系统人力资源双向选择力度的加大，农村优秀教师进城的步伐不断加快。数量和规模不断扩张的城市学校，急需补充大量优秀师资。这种背景下，农村学校的优秀师资就成了城市学校的后备军。农村优秀师资的流失，势必导致教育质量下降，同时影响留守教师的成就感，一些素质过硬的教师人心思走，这样就形成了恶性循环。

此外，农村地区只是一个整体概念，在其内部，还可以细分为县城、乡镇和行政村。县城学校对于乡镇学校和村办教学点的老师很有吸引力。县城学校补充师资，往往从乡镇学校和村办教学点公开招考。这样，乡镇学校的师资力量更加薄弱，学科不配套的情况比比皆是，“语文是体育老师教的”并非笑话。村办教学点的情况就更为难堪，大多由代课教师勉力支撑。如此窘境，贫困山区学生享受“公平而有质量”的教育只能是空谈。

为改善农村师资建设的困境，国家和地方政府从制度层面进行了激励约束，如实行免费师范生农村服务期制度、农村教师边远补贴制度和农村学校周转房制度。但这些制度对于挽留优秀师资的作用并不明显。服务期成了免费师范生走向成熟的试验期，一旦服务期满，就想远走高飞。更何况，由于县域内优秀师资总体缺乏，很多免费师范生往往选择到城郊或直接借调到县城学校任教，真正到边远学校任教的比例并不高。和城市学校吸引人才的优厚政策相比，边远补贴制度和农村学校周转房制度并不具有多少吸引力。因此，农村地区推行教师“县管校聘”，是直面现实的务实之举。

二、单位固定模式阻碍了农村师资工作的积极性

时下，我国的事业单位都是以单位为组织模式进行管理的。事业单位人员通过单位明确身份，接受管理，提供劳动，彰显价值，获取报酬。和所有事业单位人员一样，广大教师也认可自己的单位，并通过单位体现归属感。这种模式自然有其合理性，但对于师资力量总体薄弱且结构失衡的农村地区而言，面临的挑战不言而喻。

设想一名优秀教师通过公开竞争从一所偏远乡镇学校调入县城学校，他的单位归属感就会发生变化，从心理暗示到身份认同，他都不会再认为自己是原学校的教师，也不会想到再为原学校服务。而事实上，对于偏远乡镇学校而言，流失一名优秀师资的损失是巨大的。但由于每所学校都是独立的单位，哪怕这位已经调入县城学校的优秀教师思想境界高，愿意再为原学校尽力，往往也面临制度上的壁垒，因为不同单位各自具有独立的用人体系和报酬体系。

面对优秀师资纷纷涌入县城而偏远农村学校师资日益捉襟见肘的现实，也有一些地方运用改革的思维着力推动县城优秀师资反哺农村薄弱学校。通常的做法是，县城学校派师资到农村学校支教，县城学校支援农村学校，乡镇学校支援村办教学点。也有的地方搞城乡学校发展联盟，联合开展教学研讨，鼓励乡镇学校教师到县城学校跟岗学习。这些做法有助于解决农村偏远学校师资不配套和业务素质参差不齐的问题。这一点无论国家层面还是地方政府都是倡导和鼓励的，但对于最大程度激发师资整体活力而言，这种仍然沿袭行政手段配置资源的做法，已经不能完全适应形势需要。

县级教育行政主管部门本身具备统筹全县师资的职能，县城学校派教师下乡支教和城乡学校联盟发展，在一定程度上体现了这种职能，但这些做法的作用是有限度的。教师下乡支教将增加财政支出，可以视为政府对城乡师资配置失衡的补偿，是额外支付的成本。但需要明确的是，支教教师主要精力、心理归属和绩效考核仍然指向于正式就职的县城学校。城乡学校结对，有利于师资队伍的传帮带，但也为县城学校发现并适时挖走乡镇学校的优秀人才提供了方便。

更为关键的是，县城学校下乡支教并不能激发乡镇偏远学校老师追求卓越的自觉性，甚至不能引发这个群体的危机感。城市学校频繁向农村地区学校伸出橄榄枝，县城学校接连吸纳乡镇边远学校的优秀教师，这样就在一定程度上形成了师资实力从中心到边缘逐步递减的差序格局。当然，这种差序格局并不精确，因为总有一些优秀教师特别是本地年龄偏大的优秀教师愿意扎根乡村偏远学校，但总体上乡村边远学校教师水平偏低，却是毋庸置疑的。这个群体如果不唤醒，农村教育将永远难以跨越式发展。这是一个令人不安但无须回避的现实。

真正振兴农村教育，务必激发教育系统全员的积极性。换言之，只有打破不同学校师资管理各自为政的现状，从全县统筹的角度进行师资配置改革，既充分发挥优秀教师的示范引领作用，又激励和鞭策大量业务能力一般的教师勇争一流，农村教育才能走出人才紧缺而又配置失当的怪圈。

三、“县管校聘”的实质是引入内部竞争机制

教师“县管校聘”，就是要打破教师隶属于某一所具体学校的惯性思维，通过用人制度的改革激发师资队伍的整体活力。改革的方向，无疑是引入内部竞争机制。

管理学家科斯认为，要增强企业的活力，就要把竞争机制引入企业内部，在企业内部培育若干竞争主体。诚然，学校不是企业，教师不是商品，教学不是经营，但学校和企业同样是组织，引入竞争思维有助于打破僵化的管理体制，通过价值规律体现不同成员的差异化报酬，从而增强成员的忧患意识，提升整体实力，形成向上风气。很多大企业成功的秘诀，就在于建立激发全员竞争的激励机制。

具体到师资配置，计划体制时代主要由教育行政主管部门和学校通过行政手段实施，管理成本由财政支付。实施“县管校聘”全员竞争上岗这种跨越校界竞争和多劳多得、优劳优酬的管理模式，势必使一批平凡的教师在收入上有一定差距。

推行以内部竞争为特征的师资管理模式，并不会使教育的公益属性受到影响。相反，只会激发和鞭策教师努力提供更高质量的教育产品。同时，这种模式有助于把更多的平凡教师催生成优秀教师。因为，优秀教师既可以依靠自觉修炼而成，还可以依靠先进的管理理念从外部促成。

四、“县管校聘”面临的体制瓶颈和需要关注的问题

人是生产力中最活跃、最革命的因素。“县管校聘”作为一项以激发全员积极性为宗旨的改革措施，积极意义值得充分肯定。但在整个事业单位改革尚处破冰阶段，并且在以分数论英雄的应试教育仍有广泛影响力的大背景下，“县管校聘”不仅面临推进中的困难和压力，如果不提前周全考虑，也可能产生始料未及的不良后果。

一是编制问题。目前，各县对教师编制不仅在总量上作出了严格规定，具体到各学校也在一定期限内固定不变。如需调整，必须以县为单位召开编委会讨论通过。推行教师“县管校聘”，绕不过现行教师编制政策的影响。如果罔顾教师编制的硬约束，势必导致部分学校教师编制数量急剧膨胀而另一部分学校编制数量急剧下降的情况发生。但是，如果坚持教师编制的硬约束，教师流动的自由度又将大打折扣。

二是职称问题。与编制方面的政策类似，现行教师职称评定的名额分配，是以学校编制数为基准按比例计算的。越是中高级职称，比例的约束越严格。如果学校的编制政策趋于灵活，那么职称比例的硬约束就将随之软化。当然，也可以按全县教师的总数求比例，但又可能出现优质学校高级职称的教师扎堆而薄弱学校高级职称教师稀有甚至没有的情况。

三是待遇问题。以义务教育阶段为例，目前公立学校在编教师的经济待遇主要由岗位工资、薪级工资、津补贴组成。有的地方参照公务员目标奖设立了绩效奖，但大都倾向于平均分配，差异性发放部分占比较低。总体看，论资排辈和“吃大锅饭”的特征比较明显。就县域而言，同级职称的教师在甲学校和乙学校任教，收入差距并不明显。推行“县管校聘”，如果不触及教师收入分配上的既定格局，就难以真正激发教师争先创优的动力，也容易导致“县管校聘”流于形式。

四是考核评价体系问题。教育教学考核评价，无疑应该以素质教育为方向。但不必讳言，时下农村地区教育考核评价片面追求分数的倾向比较明显。所谓优质学校与薄弱学校的分野，就在于考试分数的高低。与之呼应，评价教师的工作能力、绩效和社会影响，也主要在于学生的考试分数。那些所教学生考分高的教师无疑更受青睐，教师在追求学生分数提升上可能更加不择手段，填鸭式教育的痼疾难除，启发式、探究式教育难以实现，学生沦为考试机器，全面发展沦为空谈，整个社会将为之付出昂贵的成本。

五是管理者的道德风险。推行“县管校聘”，校长（也可以扩展为学校领导班子）的责任和压力将更加沉重。试想，如果其他学校纷纷将优秀教师招至麾下，而自己任职的学校未能网罗到优秀教师，不仅学校生存发展堪忧，校长的社会评价也趋于不利。因此，在“县管校聘”中赋予校长充分的用人自主权是必须的。问题是校长并不是公正的化身，过于集中的权力有助于提高决策效率，但也可能影响到人岗相适和人尽其才，学校的民主管理可能虚化，管理者权力滥用引发的廉政风险也将增大。

六是优质学校与薄弱学校的“马太效应”。计划体制下，教育行政部门主要运用行政权力配置教学资源。对于薄弱学校的优秀教师，只要教育行政主管部门坚决不批准，就不存在调动的可能。推行教师“县管校聘”，教师的身份趋于独立，自由选择的主观能动性和择业空间空前增大。在越来越多优秀教师争相涌入优质学校的同时，薄弱学校的师资水平很可能每况愈下，办学实力将雪上加霜。乡村边远学校的学生享受公平而有质量的教育，就可能难以实现。市场失灵，是推行“县管校聘”最值得重视的问题。

七是公立学校竞争优势可能趋弱。与民办学校相比，公立学校对教师的吸引力，在于有正式编制的事业身份和旱涝保收的稳定待遇。推行“县管校聘”后，公立学校的这些优势将不复存在，教师对学校的归属感也将减弱。公立学校的部分教师，特别是教学能力突出的教师，就可能选择待遇更高的民办学校。

五、县级教育行政部门怎么管，学校怎么聘

“县管校聘”作为一项新的公共政策，其内蕴的行政伦理是多维度的。一方面，师资的激励竞争必将充分调动教师的工作积极性，从而推动教育教学质量的整体提升。另一方面，愈是落后的地方愈需要提升教育教学质量，也愈加需要优秀教师。就县域而言，只有为乡村偏远学校提供了质量不低于县城学校的教师，乡村孩子才能享受到公平而有质量的教育。前者指向效率，后者指向公平。推行“县管校聘”，务必妥善处理效率与公平的关系，综合施策，统筹推进，切不可顾此失彼。

一是坚定改革方向，变“单位人”为“系统人”。事业单位改革的重要方面，就是打破单位藩篱，变“单位人”为“系统人”。这种率先在医疗卫生行业推行的改革举措不仅在业界反响良好，也越来越为社会广泛认同，医生多点执业得到政策明确许可。事实证明，多点执业有助于调动高端人才的积极性，也有助于激发更多一般性人才奋发向上。多劳多酬、优劳优酬固然会拉大单位成员间的收入差距，但可以通过征收个人所得税等配套措施加以调节。优秀教师同样属于高端人才，参照医生多点执业的管理模式，允许优秀教师跨校任教，必将在教育领域产生新的改革红利。

二是编制和职称政策在现行法律框架内有所创新。按现行法律法规，教师编制和职称以学校为单位进行管理，仍然有政策创新的空间。事实上，国家层面关于新时代教师队伍建设的规范性文件已经作出了顶层设计，总体取向是放宽、放活。四川省明确提出中小学教职工编制实行动态管理，每三年调整一次中小学教职工编制。按照“省级统筹、市域调剂、以县为主”的原则，加大中小学教职工编制的统筹配置和跨区域调整力度。在人才抢夺大战中，城市政府对待高端人才的编制和职称政策则更加灵活，诸如“柔性引进”的优惠政策甚至不再考虑编制的约束力。但恰恰是教育发展水平不高的县域，教师编制和职称管理仍然沿袭计划体制条件下的刚性规定，改革步伐十分迟缓。国家层面推动的“县管校聘”，为县域教育的编制和职称改革提供了机会。只有摆脱教师在编制和职称方面对学校的依附，“县管校聘”才能迈出实质性的步伐。

三是坚持业绩导向，优化教师收入结构。收入是劳动者最切身的利益。应该坚决打破干多干少一个样、干好干坏一个样的陈规，借鉴医疗卫生领域多点执业的待遇政策，既在学校内部对课程任务重、教学效果好的教师在收入上倾斜，又对多点执教的教师实行兼职兼薪。在收入结构上，与职称和资历相对应的收入差距可适当缩小，与工作绩效相对应的收入可适当拉大差距。唯有多劳多酬、优劳优酬，“县管校聘”的制度红利才能真正得以释放。至于个别顶尖级教师收入过高的问题，自然有国家税收政策进行调节。

四是完善考核评价体系，客观公正评价每一位教师。无论对学校还是教师的考核评价，都应该以素质教育为核心，通过科学系统的指标体系进行。但在县域的教育评价中，存在两个较为普遍的弊端；一是指标上过分倚重考试分数；二是对教师个体的具体评价往往局限于学校内部，学校之间互为孤岛，教师个体在全县同学科教师中的坐标位置比较模糊。推行“县管校聘”，需要教育行政主管部门既要从全县范围整体把握师资现状，又要具体把握各学科教师个体的综合素质。这是优化教育系统人力资源配置的基础工程。

五是尊重学校办学主体地位，赋予充分的用人自主权。长期以来，教师在身份上归属具体的学校。学校对教师个体看似有近乎绝对的控制权，但真正配置教师资源的是教育行政主管部门。为做强名校，教育行政主管部门可以随意将薄弱学校的优秀老师调走。在评估办学业绩时，薄弱学校往往以优秀教师不断被调走为由进行辩解。推行“县管校聘”，务必把聘请教师的权力还给学校。同样，学校不愿意聘请或者说落聘的教师，教育行政主管部门不能利用职权强行安排。

六是鼓励优秀教师扎根乡村的政策应该进一步加强。推行“县管校聘”，必须充分考虑乡村偏远地区如何留住优秀教师的问题。只有进一步完善扎根乡村任教的照顾性政策（这种照顾性政策不应该搞成普惠和平均享受，对优秀人才应有更多倾斜），才能吸引优秀人才选择乡村学校，真正让山区寒门子弟真正享受到公平而有质量的教育，实现人生的起点公平。

七是保障教师在学校治理中的民主参与权。学校领导班子搭建公平竞争平台，鼓励能者上庸者让的同时，也应该主动接受广大教师的监督。必须在充分尊重民意的基础上，制定周密的“县管校聘”具体规定，在按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理各环节体现程序公正。在学校治理中，要充分发挥教代会、职代会在学校建设发展中的重要作用，积极推行校务公开，真正把权力关进制度的笼子。有条件的地方，在推行教师“县管校聘”的同时，可以尝试教师民主聘请学校领导班子成员和学校中层干部的改革措施。这种双向选聘模式，可以作为新形势下完善学校治理的有益探索。

八是建立对后进教师的指导帮扶制度。推行“县管校聘”，优秀教师获得更宽的舞台，同时业务能力和教学实绩暂居下游的教师心理压力无疑会加重，少部分教师不可避免会在竞争中落聘，并由教育行政主管部门进行分流。教育行政主管部门和有关学校应该从人文关怀的角度，切实加强对后进教师的指导帮扶。教研室、教师进修校作为全县师资建设的“火车头”“孵化器”和“传送带”，理应主动担当指导帮扶的重任。各种层面的“名校长工作室”“名师工作室”也应该发挥传帮带作用，吸纳后进教师参加教学研讨活动，必要时可在教育行政主管部门引导下实行“一帮一”“一帮几”“几帮一”业务辅导。同时，县教育行政主管部门要积极鞭策后进教师主动自我提升业务水平，并实行跟踪管理，尽可能减轻改革的震荡。

九是优化学校布局，整合薄弱学校。一些农村偏远地区山高坡陡，交通不便，群众对于就近设置学校和教学点呼声强烈。密集设置校点，固然方便适龄儿童就近入学，但对师资统筹、学科配套和质量提升却非常不利。同时，进城务工子女随迁入学政策广泛推行后，绝大多数偏远山区学校办学规模日益萎缩，有些教学班仅存数名学生，办学成本高，质量无保证。县级政府应该积极整合规模日益缩小的乡镇薄弱学校和村办教学点，深入实施营养餐改善计划，加快寄宿制学校建设管理，全面兑现教育扶贫政策，既减轻家长负担，又保障教学质量。

十是深化教育行政主管部门“放管服”改革。教育行政主管部门要自觉克服师资调配管得过多、过死、过于具体的惯性思维，从师资配置的具体事务中解脱出来，把工作重点转移到宏观调控、运行调研和深化服务上来。对于个别条件非常艰苦但必须设立学校的地方，教育行政主管部门必须运用行政手段，继续选派优秀教师支教，并由财政支付费用。

习近平总书记指出，教师是教育的第一资源。推行“县管校聘”，就是要通过改革的方式，把宝贵的第一资源转化为强大的第一生产力。改革方向已经明确，可以把握节奏，切不可动摇信心。“县管校聘”从良策到良方，需要各地勇于探索实践。我们相信，随着“县管校聘”的全面推行，农村教育将会展现出崭新的局面和美好的前景。