农村公共产品供给制度研究

赵博涵

（吉林大学新闻与传播学院，吉林长春130000）

直以来，“三农”问题都被视为一切问题的重中之重。而实现有效的农村公共产品供给对实现该问题的解决具有关键影响。由经济层面看，能够推动农村经济发展；由政治层面看，能够切实维护农村稳定；由文化层面看，能够实现农民文化素质的提升。但是，在农村公共产品方面，现阶段尚不具有完善的供给制度，使得与新形势下需求的增长相比较，供给相对不足，难以满足需求。所以，本文就现阶段中国农村公共产品供给面临的诸多阻碍进行全面探究，并就成因进行讨论，然后提出相关建议与对策，以期推动该项制度的进一步发展。

一、相关概念界定

农村公共产品可看作是农村区域范围内，与农民私有产品相对立的，以使农民生活需求得到满足为目的的农村公共服务产品，譬如：基层行政服务、教育、公共医疗卫生等。农村公共产品的特性有多样性、层次性、分散性。

公共产品的供给遵循一定规则，产品由供给主体向消费群体提供。在此过程中，为保障供给的有效进行，需要制定对应的公共产品供给制度并加以完善。

制度是一定的行为模式或规则，是对个体行为与组织行为进行规制的一种社会结构。要实现工作目标，健全的制度设计是必然需要的有力支撑，而农村公共产品供给制度就是此类制度，是以实现农村需求的有效满足为目的，规范供给主体如何决策、筹资、生产与分配的制度。要使农村需求尽可能得到保障，该制度必然有多种具有互补关系的不同要素，而不能是单一的制度。

二、农村公共产品供给现状

（一）农村公共产品供给不足

现阶段，不管是质量还是数量，农村公共产品供给均无法实现对农村居民需求的全面保障，具体表现为以下方面。首先，缺乏足够的教育资源供给。农村的教育经费有限，教育资源包括优秀的师资条件、办学条件等还是集中在城市，虽然现行的农村支教政策使得部分偏远农村地区面临的教育问题得到了一定改善，但是此种改善是短期的，无法实现对农村儿童失学严重、教育资源极度缺失问题的彻底解决。其次，农村基础设施供给不足。现阶段，我国农村普遍缺少先进的基础设施，农业生产需要使用的基础设施大都太过陈旧，使农村生产效率始终难以提升。农村的道路交通条件差，部分农村道路质量低、承载力也不足，交通网络结构单一，个别相邻的村路还有不通的现象存在。水、电、网络设施供给不足，部分农村地区饮水质量差、电力供应不足、通信网络不健全。最后，公共卫生产品供给存在较大缺口。当前的农村公共基础设施中，公共卫生产品数量少、质量低，医疗卫生人员数量少、技术差、文化素质不高。另一方面，农村公共卫生的处理设施短缺，农村的垃圾和污水得不到有效的处理，垃圾随处可见。落后的卫生条件容易造成卫生疾病的产生和流行。

（二）供给结构失衡

该制度设计的根本目的是保障供需平衡。公共产品供给制度能否取得成效，具体以公共产品的使用率与规模为检验标准。而现阶段，我国农村能够密切影响农民生活、具有实效的公共产品较少。原因是农民缺乏相应的话语权，决定农村公共产品供给的权力归属供给方，而不是农民自身，且供给方与被供给方之间未能进行有效交互，供给方并不了解供给对象的需求，或者说并没有想要了解或满足供给对象的需求。譬如：供给方更偏向投资收益高、周期短的公共项目，对能够有效实现农业生产效率提升、密切影响到农民利益而收益低、周期长的公共产品缺乏供给欲望。此外，之所以供给结构失衡，农村地区间有着不同的发展水平是重要原因之一。各地区的财政收入、资源等方面存在明显差异，导致农村和农村之间的发展水平差距显著，有高楼林立的乡镇、也有环堵萧然的乡镇。在公共产品供给方面，与经济状况良好的农村地区相比较，经济状况较差的农村地区面临着更严峻的形势，长此以往，在公共产品供给水平方面，地区间的差异必然会更大。

（三）监管机制不完善

在农村公共产品供给方面，我国缺乏完善的监管机制，不管是在筹资渠道、资金去向，还是在供给资金的使用等方面，均未制定细化的规定与监管条文，相应的法律措施也较少，原因有如下几方面。第一，未设定专门机构来监管供给资金。供给资金通常分散在不同的机构和部门，各个机构和部门的账目不统一，甚至出现会计账簿不全的问题，且时常发生资金被挪用、白条入账的现象，致使该类产品供给存在较大亏空。第二，供给资金的使用需要经历多个环节，各环节层层加价，导致供给资金的购买力被大幅削弱，在供给资金紧张的情形下，产品供给更紧缩。第三，供给资金的使用不具有足够的透明度。各村实际情况不同，相应的供给产品也各异，无法对所有公共产品的供给名称、数量等信息进行有效统计和维护，对于公共产品的信息公开程度不高，对供给方来说缺少足够的约束力。

三、完善我国农村公共产品供给制度的对策

（一）构建供给主体多元化制度

合理、充裕的统筹资金是改革、完善、普及我国农村公共产品的前提和保障。因此，应该根据我国的实际情况，在政府供给主体之外去寻求更多的、更优的多元化供给主体，减轻政府在财政方面面临的压力，使农村公共产品供给中对于供给资金的需求得到充分满足，妥善、合理地解决公共产品供给资金短缺、供给不足的问题。具体来讲，可以从以下三方面着手。

第一，统一城乡供给体系。农民、农村、农业是我国经济快速发展、社会稳定的基础和保障。因此，政府应该从根本上转变发展观念，改变资源分配格局，坚持城乡统筹协调发展的科学发展观，在国家投资建设的财政支出上加强对农村的倾斜力度，全面建设以工促农、以城带乡的发展格局，实现城乡统筹发展，建成城乡经济一体化，进而实现城乡居民共同发展，享受同样的待遇。

第二，政府与私人企业联合供给。政府与私人企业的联合供给是指将公共产品的提供和生产分开的模式，即由私人企业进行生产经营，政府则以合约方式向社会提供最终的农村公共产品；或者由私人企业来直接生产经营，政府给予一定的政策和资金上的扶持，最终通过私人企业向社会直接提供农村公共品。政府主导型主要包括以下几种。一是合约出租。政府以招标的形式将公众需求的公共产品推向市场，然后与中标的私人企业签订公共产品的生产合约，私人企业在完成公共产品的生产任务时得到政府给予的规定报酬。这种形式主要是通过招标的方式来降低公共产品的成本，以较低的利润实现公共产品的供给，如农田水利设施的建设、道路的维修维护等。二是政府购买。政府可以将要购买的公共产品委托给私人企业进行生产，或者直接到市场去购买，它是在严格的监督机制下进行的。这种方式可以在保证质量的情况下，减少供给成本，提高供给资金的利用率。三是特许经营。政府将公共产品以租赁的方式长期租给私人企业，在这期间私人企业有责任为公共产品提供资金维护，保障公共产品的使用效率，如农村的电话、煤气、自来水等。企业主导型主要包括政府补助和股份制。政府补助：政府考虑到私人对于公共产品的收益和公共产品的社会收益不对称，会在政策与资金方面为公共产品的提供者给予必要的支持，为实现公共产品的正常供给奠定基础。这种模式主要运用于那些盈利性不高或者未来才能盈利的公共产品。股份制：在农村公共产品的建设过程中，政府会以参股的形式参与到农村公共产品的私人生产中，如农村桥梁、水电站等项目。政府入股主要是向私人企业提供供给资金，分散私人投资风险。当项目完成进入正常运营状态时，政府则变卖股份抽回资金，转投其他的公共产品项目。

第三，自主型供给。自主型供给模式就是指农民通过自行组织的方式进行筹资、供给、管理以及自我服务。农民作为农村公共产品的直接需要者和使用者，对那些资金小、范围广、作用大且与农民自身利益息息相关的公共产品的建设和供给更具有积极性和参与性，如农村农田水利设施的建设、道路的维修维护、桥梁的建造等。进而，可以由村民委员会或者农民以集体的方式来进行农村公共产品的供给和提供。

（二）完善农村公共产品需求表达制度

现阶段国内农村地区之所以出现公共产品供需矛盾，主要是因为未建立起完善的客体需求表达机制。在供给过程中，供给主客体之间缺乏必要的沟通，供给客体的话语权相对较弱，作为公共产品的实际使用者却不能对公共产品拥有选择和建议的权利，势必会导致公共产品供需不平衡的现象发生。所以，政府有必要对需求表达机制进行优化，以供给客体的诉求为依据，进行公共产品的供给。一是要加大力度宣传公共产品，使农村居民深入理解各项公共产品与其相关的供给信息，根据自身情况向供给方阐述其在公共产品方面的需求，使供给客体的利益表达得到实现。二是要大力推进互联网与农业农村发展相融合，加大力度使用大数据、云计算以及移动互联技术，打造农村互联网公共服务平台。基层政府要在充分考虑实际状况的基础上将建设农民高访问量平台的工作做到位，精准地捕捉农村公共服务需求信息数据，同时要致力于促进互联网公共服务平台实现多元发展，依托该平台对当前无法充分迎合农民需求的问题进行处理，并及时做出相应的反馈。再者，基层政府也要不断健全农村公共服务平台的设计，基于对小孩、老人等弱势群体的实际需求以及个性化需求的思量，重视农民在互联网上所给出的一系列反馈，特别要重视利用公共服务平台之后的反馈信息。

（三）调整农村公共产品资金保障制度

首先，要健全财政投入稳定增长机制。各级地方政府应站在全局的角度对各种收益与资金进行规划，以此推动农村公共产品基础设施的建设进程，同时要激励并支持乡镇地方政府严格按照长期规划高效优化整合各项资金，形成凝聚力。其次，要对政府投资支持方式进行优化创新。一方面要对农村基础设施建设给予必要的支持，另一方面应促进政府投资的主导作用的发挥，综合运用财政贴息、直接投资、先建后补等方式进行共同投资。地方政府可与地方实力较强的社会资本进行共同投资，专门创建农村基础设施建设基金，构建在举债融资上的政策机制，并不断提高其规范性与标准性，加快步伐促进融资平台与农村地方渠道实现优化转型，向市场化融资方向过渡。地方政府专项债券的方式能够对农村供水、道路建设、污水垃圾处理设施等基础设施建设提供有力的金融支持。县级地方政府有条件的可自主研究发行县级农村基础设施建设项目的集合债券。另外，可考虑为那些条件满足规定的致力于农村电信基础设施建设、供电基础设施建设项目的企业单位发行企业债券以提供支持。为了促进农村基础设施建设，地方政府应积极采取委托经营或者特许经营、财政拨款等方式为建设农村基础设施筹措资金，若所处地区的自然环境良好，则可考虑采取把农村基础设施和乡村旅游、产业园区等公共领域挂钩，开展一体化建设与开发、全面统筹发展的方式。最后，要构建社会资本与政府合作机制。地方政府可考虑采取社会资本和政府财政资本联合运行的方式，构建多向互赢的新型农村公共产品供给模式，逐渐推动社会资本流动到农村公共产品供给领域，采取创新思维方式打造完善的农村公共产品运营模式。地方政府应站在全局的角度进行规划设计，科学优化整合地方农村公共产品供给项目，实施统一的规划建设，强化收益能力，减少建设支出，推动城乡建设的规划设计与发展。此外，地方政府还要构建可行性高的、可操作性高的运营补偿机制，保证投入其中的社会资本均可以获得合理回报。

（四）健全农村公共产品供给问责制度

首先，要健全法律法规保障体系。基于法律强制性、权威性等特征，将农村公共产品的供给监管制度法制化是供给行为规范化的重要保障。政府要充分调研各地供给市场的实际情况，建立完善的法律法规配套措施，对供给资金的来源、使用和去向等各个环节进行细化监督，切实保证利为民所谋。为将农村公共产品供给问责机制贯彻落实至实处，政府应出台与之有关的法律条件，以起到规范性作用，健全的法律法规体系是依法行事与依法监管的依据。鉴于此，政府要在法律层面上为农村公共产品供给制定清晰的问责制规定，从而保障农村公共产品的有效供给。其次，要构建完善的供给监管体系，确立监管职能以及相关主体，不断完善相关治理机制、流程及详细的规则。政府要采取对策，促进决策、监督、咨询职能实现分离，构建有序的、完善的预算监管体系与预算管理体系，致力于健全供给经费公开和经费监督的制度。最后，要创建结果导向下的评估机制。在上级与下级政府部门之间存在职责冲突时，可采取绩效反馈和评估等办法进行问责，提升成本效益核算的精准度，改善政府公共产品的供给质量。在多层级政府共同参与评估的情况下，首先要归纳汇总各个主体通过调研得到的绩效统计信息，紧接着要健全有关绩效评估体系，多方式、多路径地评估相关绩效结果。针对所有加入到公共事务的人员实施系统评估，在评估时必须全面考虑上级与领导的检查结果、评价结果以及政绩等因素。此外，要全面推广实施公共产品供给承诺制。这就要求相关主体首先要确立优质的供给服务标准，制定投诉制度，将农村公共服务推广实施到农村公共产品事务领域，唯有如此才能有效确保农民对服务标准有一个清晰的认识与了解。对于有悖于承诺的政府或者个人，农民有权对其违规责任进行追究。同时，在农村义务教育、政府行政服务、卫生等诸多领域内，要全面推广实施承诺制。例如农村地区学校应对学龄儿童失学率做出承诺，民政部门则可考虑对处理贫困户危房改造问题的时间周期做出承诺。