多中心治理框架下文化旅游新业态的治理体系

江凌

摘 要：当前，随着数字技术（如5G/AI/AR/VR等）的迅猛发展，多数产业在新技术发展背景下以创新驱动发展，走向了高质量发展之路。文化旅游业在政府政策支持和新技术加持下涌现出诸多新业态。面对文旅新业态的蓬勃发展，传统单一的治理模式有明显的局限性。多中心治理理论打破了传统的政府或市场的单一治理方式，构建了政府、市场、社会与民众协同共治的治理体系。本文以“多中心”公共治理理论为分析框架，以探险体验+智力游戏类文旅新业态项目为中心进行考察，分别从政府、企业、行业协会、顾客、媒体五个主体维度，分析文化旅游新业态的治理体系建设，以期为健全文化旅游新业态治理体系提供参考依据。

关键词：多中心治理;文化旅游新业态;治理体系

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2020）06-0080-12

The Governance System of New Business Format of Cultural Tourism

under Polycentric Governance Framework： the Case Study

of the Inspection Centered on Cultural Tourism Project of

Adventure Experience + Intellectual Game Shanghai

JIANG Ling

（School of Media & Communication， Shanghai Jiaotong University， Shanghai， China， 200240）

Abstract：

With the rapid development of digital technologies （such as 5G/AI/AR/VR）， most industries are developing with innovation￣driven development in the context of new technology development， and are moving towards high￣quality development. With the support of government policies and the blessing of new technologies， many new business formats have emerged in the cultural tourism industry. In the face of the vigorous development of new forms of cultural tourism， the traditional single governance model has shown incompatibility and limitations. Polycentric governance theory breaks the traditional single governance mode of government or market， and builds a governance system in which the government， market， society and the people are coordinated. This paper takes the polycentric public governance theory as the analytical framework， and inspects the cultural tourism project under the new business format centering on  the adventure experience + intellectual games. It analyzes cultural tourism from the five main dimensions of government， enterprises， industry associations， customers， and media， and analyzes the construction of the governance system of cultural tourism under the new business form， so as to provide a reference and basis for the improvement of the governance system of the new business form of cultural tourism.

Key words：

polycentric governance; new formats of cultural tourism; governance system

隨着数字技术（如5G/AI/AR/VR等）的迅猛发展，多数产业在新技术发展背景下以创新驱动发展，走向了高质量发展之路。当前，在政府政策支持和新技术加持下，文化与旅游产业不断融合发展，涌现出诸多新业态，也涌现出了一批文旅融合、跨界合作的文旅企业及项目，其中数字场景技术的应用在文化旅游融合创新中更具有代表性。上海市作为数字技术较为发达的国际大都市核心区，新技术尤其是数字技术在文化旅游新业态的实践应用中更具有代表性，其中，探险旅游+智力游戏类项目如X先生秘境、密室逃脱、惊魂秘境等，引领上海乃至全国文旅新业态潮流。在当前的治理体系下，这些项目既缺乏政府主体的监督管理，又缺乏企业、行业协会、消费者等社会主体的监督，项目所在企业就像“没娘的孩子”。当项目资金投入不足，项目市场不良竞争，项目设备安全、项目正当权益受到他人侵犯时，得不到政府和社会主体的有效支持和保护;当企业存在项目安全性、同质化竞争、侵犯知识产权现象时，又缺乏政府和社会主体的治理和矫正举措。如今，这些项目企业处在“没人管”的社会空白地带，陷入了迷茫和焦虑之中。为此，本文引入“多中心”公共治理理论，以探险体验+智力游戏这类引领全国文旅新业态潮流的文旅项目为中心进行考察，分别从政府、企业、行业协会、顾客、媒体五个主体维度，分析文化旅游新业态的治理体系建设问题。

一、多中心理论的内涵与治理框架

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中将“治理”定义为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[1]这种强调主体多元化的治理理念与西方学者“多中心治理”[2]的理念在本质上具有一致性。“多中心”这一词语最早出现在迈克尔·波兰尼的《利润与多中心性》《管理社会事务的可能性》中，在这两本书中，他主要针对经济社会中的市场和政府应该如何发挥作用的问题进行探讨。他区分了两种组织经济社会任务的方法，一是存在严格的上下级链条关系，由终极权威所指挥、命令、控制的一套单中心的秩序;二是多中心的管理秩序，在这一秩序中，诸多因素之间相互影响、相互协调，决策中心之间有所约束和牵制。此后“多中心”的概念超出了经济管理的范畴，“多中心理论成了现代性重建过程中的一个核心范畴。”[3]美国公共选择学派创始人奥斯特罗姆夫妇在此基础上，通过系统的理论分析和大量的实证研究，创立了多中心治理理论。文森特·奥斯特罗姆将“多中心组织”界定为一种组织模式，在此许多独立的要素能够相互调适，在一般的规则体系之内归置其相互之间的关系。埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“极少有制度不是私有的就是公共的——或者不是‘市场的就是‘国家的。许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为有‘私有特征的制度和有‘公有特征的制度的各种混合。”[4]这一观点充分体现了其多中心治理的思想。“‘多中心意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动。”[5]在公共治理领域，多中心性治理是一种解决社会公共问题的方法，该理论通过解构出各个治理主体，以实现多个主体的综合治理。“多中心”与“单中心”相对应，是一种“反对权力的垄断和集中化”[6]的治理体系。

对于这种多中心治理理论，也有学者持质疑态度。他们基于传统的公共行政理论，认为多个决策和管理中心会造成服务和职能的部分重叠，而这种重叠的服务和职能是低效率和混乱的表现。但面对这种质疑，不少学者进行了辩驳。迈克尔·麦金尼斯认为，单中心和多中心的治理体系都有其存在的合理性，而多中心治理的结构“取决于多中心安排的可行性，这些安排对于不同类型的人类关系的治理是适当的”[7]。在现代社会管理实践中，很多公共治理事务需要“多中心”主体进行合作决策，多中心治理是一种公共管理的新思路、新治理手段。

现代“多中心治理”理论强调政府不是唯一的权力中心，而是与市场、社会、民众共同参与公共事务的治理过程，打破了传统的政府或市场的单一治理方式，构建了政府、市场、社会与民众协同共治的框架。当今新兴的社会文化现象和文旅新业态，需要“政府+市场+社会主体”协商共治，当前条块分割的政府主体治理有其明显的局限性，需要基于多中心治理方案，从政府、企业、行业协会、消费者、媒体主体五个主体维度，构建探险体验+智力游戏类文旅新业态的政府与社会治理体系。

在多中心治理的框架下，政府、企业、行业协会、消费者、媒体五个主体在以政府为主导力量的前提下，各主体之间建立起一种相对独立与平等、互相协商与合作的共治关系，共同参与文旅新业态治理，实现各自责任承担的最优化组合。具体而言，政府主体在文旅新业态治理框架中是“元主体”，处于主导性地位，具有组织、引导、协调、治理和强制性治理功能;企业是核心主体，即是治理的主体，又是治理的客体，在他者（政府、行业协会、消费者、媒体等）的治理和自律性的自治理中强化治理自觉和被治理自觉;行业协会治理主体有行业政策、规范、标准和行业自律治理，以及行业活动组织和协调、维护市场良性竞争的治理功能，是次于政府治理的“次元”治理主体，具有准强制性和监督性治理功能;消费者、媒体是社会监督治理主体，具有重要的监督治理功能。五个主体以公共利益为首要衡量标准，在保持其治理正当性的同时，与其他各主体建立一种平等的合作关系。当前，政府职能转变为以服务为导向，负责制定宏观层面的政策规制、市场调控、安全与质量治理，并接受来自其他治理主体的监督。企业、行业协会、消费者以及媒体主体之间实现优势互补与互相监督。文旅新业态的治理最终通过政府、企业、行业协会、消费者与媒体五大主体之间的权力与权利资源互补、知识共享以及协商合作得以实现，并达到一种协同共治的效果。

二、政府主体治理

当前，我国对文旅行业进行市场治理的职能部门主要有：从国家到地方的各级市场监督管理局和各级文化旅游局。市场监督管理局的前身是工商行政管理局和国家质量监督管理总局。工商行政管理局于2008年设立，其主要职能是市场治理和行政执法。2018年，在十三届全国人大一次会议上，国务院机构改革方案取消了国家工商行政管理局、国家质量监督管理总局，新设立了国家市场监督管理总局。市场治理管理局的职能主要是在社会主义市场经济发展繁荣的背景下，对各级各类市场的治理和行政执法。文化和旅游局的职能则是指导和促进我国文化事业和文化产业的健康发展，对文化旅游市场有执法和治理职能。

1.政府主体的政策治理

我国文化旅游业市场治理的政策法规多是从宏观层面出发，对整个文化旅游行业进行规范和监督。由于探险体验+智力游戏类项目属于新兴的文旅新业态，相关政策还在研究、制定过程中，目前尚且没有较为完整的行业规范和執法标准，这里，我们选取了2016年以来的四项相关政策法规文件对文旅行业的市场治理状态进行分析（见表1）。

当前，国家层面和省级文旅部门对于全国、省级文旅行业治理的政策内容较为全面，包括宏观的治理准则、治理方法的革新、对文旅市场失信行为的治理以及行业标准的规范化等。探险体验+智力游戏类项目作为新兴的文旅业产品，必然受到这些政策法规的约束。这些政策法规也将推动探险体验+智力游戏类文旅项目的健康可持续发展。随着文旅新业态的发展壮大，这一市场领域跨越的行业种类也将越来越广泛，各类细分领域的治理政策法规的制定必将提上日程。

2.政府主体的内容治理

由于文旅产业具有内容意识形态与产业经济的双重属性，并具有一定的思想涵化和文化教化作用，因此我国政府主体一直强调文旅产业的内容价值观引领，在文旅产业内容方面做出了相关的审核治理规定。表2是部分涉及文旅新业态内容治理的政策文件文本分析。

当前，我国政府主体对文旅行业的内容治理主要从意识形态和价值观念、内容涉及恐怖、色情、暴力，以及文旅项目的海内外宣传推介等方面进行审核。探险体验+智力游戏类项目作为文旅新业态，以多样的内容主题与数字技术打造的丰富场景为主要特色，通过趣味性的社交媒体营销来吸引消费者。在场景画面和符号、剧本故事内容与社交媒体推广中，探险体验+智力游戏类项目要以中国特色社会主义文化和社会主义核心价值观为引导，积极弘扬中华优秀文化，有选择性地吸收外来文化内容，增强原创性，自觉抵制恐怖、惊悚、刺激、暴力、血腥、色情等的超边界现象，防止低俗、媚俗、庸俗的内容创作或符号、画面组合。在沉浸式场景布置与场景符号元素使用中，也需坚守住道义、质量与安全的底线。当前，各种文化主题旅游不断涌现，各地都积极开展以地方文化特色为主打的旅游体验项目。这些文旅新业态在内容上不仅要遵从政府主体在内容上的规范，还应该积极创新，避免出现“主体雷同”，同类场景画面“扎堆”出现的现象。

3.政府主体的技术治理

政府主体除了从宏观政策层面对文旅行业及其市场进行治理和规范外，还在技术层面上制定了标准化的治理措施。这主要体现在技术标准化和场馆技术术语规范方面（见表3）。

旅游标准化技术委员会的成立，让政府主体对文旅行业尤其是文旅新业态的技术标准化的治理更加完备。政府主体对文旅行业的技术治理可分为宏观和微观两个层面，宏观层面包括技术准则制定、技术的标准化治理;微观层面包括文旅行业细分领域中技术标准的具体制定与治理。探险体验+智力游戏类文旅项目依托于新场景技术，技术治理对其发展有着重要的技术规范化和安全保障作用。总体上，我国文旅新业态的发展仍然表现为技术水平较低，发展相对滞后，云端智慧游、3D实景游、VR漫游、工业遗产游等科技含量较高的文化和旅游新业态发展不足[17]。政府主体在完善技术标准的同时，还应该加大对高技术文化旅游产品或企业的资金支持，推动技术创新与文旅新业态的融合发展，促进新技术对文化旅游企业商业能力转化。

三、文旅新业态企业治理

文旅新业态企业作为文化旅游市场经营中的主体，需要承担起治理和自治理的角色和责任。相比较而言，政府和行业协会对文旅企业进行的治理是外部治理，而文旅企业的自律性治理是一种内部治理。

1.文旅新业态企业的自律性治理

所谓自律治理，即文旅企业在对自身应履行的权利和义务有深刻的认知，并且对自身应承担的社会责任有明确意识的情况下，自觉地治理自身行为的合法性和道德性，自觉承担社会责任、文化责任的一种治理行为。

（1）文旅企业自律性治理的价值

文旅企业进行自律治理行为，有其内在的驱动因素：一是企业自身社会价值的实现。这种追求是指文旅企业不再满足于自身的商业利润收益，而更加追求一种社会价值的实现。二是企业无形资本投资的需要。布尔迪厄关于“社会资本”的概念被提出之后，经过学者们进一步的阐释研究，这一概念被广泛运用于“企业管理学、公民社会理论、经济增长理论”[18]等学科研究方向中。该概念同样可以运用到企业自律性治理中。企业要可持续的发展，不仅要获取经济资本，也需要投资无形资本，而这种无形资本就包括知识体系、信任体系和合作行为三方面。其中，知识体系是指公众对于该企业的整体认知，信任体系是指企业在公众心目中的信誉度，合作行为是指在企业行为中，公众与企业的合作，从而对企业行为进行支持。而这种无形的社会资本对于企业的利润和收益有着重要的作用，在市场化逐渐成熟的今天，企业打造完备的社会资本有利于其建立良好的社会形象，收获忠诚的用户群，从而获取到利益的最大化。因此，企业的自律治理，有助于企业实现自身的社会价值，也有利于企业实现利益的最大化。

（2）文旅企业自律性治理的主要举措

文旅企业尤其是行业龙头企业、企业联盟在实行自律性治理的过程中至少需要做到三方面：一是制定正确的自律治理战略。战略构建是对企业工作的指引，对于一个企业的发展走向具有决定性的作用，而制定自律治理的战略则需要企业不仅仅从股东利益出发，还要将社会责任考虑其中;二是企业需要勇敢承认自身的错误。企业是对自身行为最了解的市场主体，当其发现在运营过程中出现了有违法律、道德和市场秩序的行为，应当及时承认错误并加以纠正。如此一来，既能避免问题的进一步恶化，也可以保护用户的利益;三是企业需要在承担自身社会责任的同时，最大化自身的利益。因为企业的利益与员工、股东利益息息相关，而员工和股东也属于社会成员，企业承担社会责任并不意味着对员工和股东利益的抛弃，而应当两方兼顾。同时，企业利润的最大化有利于企业扩大再生产，创造出更多的就业机会，这也是企业应该承担的社会责任。由此可见，文旅企业应当构建完善的自律治理体系，既治理企业行为对外在社会的影响，也治理企业行为对于内部员工和股东的影响，履行文化责任和社会责任，从而实现企业利益和社会利益最大化。

2.文旅新业态企业的内容治理

文旅新业态企业同其他企业一样，其运营和市场发展过程也具有一定的负外部性，可能会对自然或社会环境产生一定的负面影响。因此，文旅企业主体需要对自身所产生的负外部性问题进行治理，其中企业自律性的内容治理是治理的核心内容。

（1）文旅新业态企业项目的安全性治理

安全性是文旅企业市场运营的重中之重，安全性可分为心理层面和生理层面的安全。首先是游客（消费者、玩家）生命安全，文旅企业项目内容千差万别，但不管什么样的项目，都具有一定的实地体验性和参与性，這涉及文旅项目内容是否会对场所周边居民和游客的生命安全造成影响的问题。文旅企业需要建设符合安全标准的游乐设施，并在投入运营之前进行安全检测。在项目运营过程中，文旅企业需要对场所装备设施进行及时的检测和维修，及时查找出设备的安全隐患并加以解决，最大程度地保证项目运营的安全性。其次是游客（消费者）心理安全的治理。文旅项目大都会给旅游消费者带来一些心理上的体验感受，部分文旅项目具有一定的惊悚、恐怖、惊险和刺激性，例如，探险体验+智力游戏类文旅项目的密室场景布局和剧本故事便如此。文旅企业需要对项目的惊悚、恐怖、刺激性进行治理，避免刺激性过高而给旅游消费者带来不必要的心理惊吓，保障旅游消费者的心理安全。

（2）文旅新业态企业项目内容的合法性治理

文旅新业态企业项目的内容存在合法性的问题，有个别文旅新业态项目内容游离于法律法规和政策治理的边缘地带。因此，首先要治理文旅企业的项目内容是否存在侵权行为。文旅企业项目内容在运营过程中需要有较高的知识产权意识，治理自身是否有侵犯他人知识产权的行为，對自身的侵权行为进行及时纠正、对被侵权方进行补偿。其次要治理项目内容是否存在不合法、不合理、不道德的元素，如过分惊悚、血腥、暴力、色情等内容。文旅企业需要制定规范的自律性治理标准，建立专业的治理团队，对于项目内容的合法性进行有效地治理。

3.文旅新业态企业的环境治理

（1）文旅企业自律性环境治理的必要性

传统的环境规制理论认为：“环境问题产生于环境成本外部性带来的市场失灵。”[19]因而，传统的环境规制结构理论将政府定位为规制者，而其他经济行为体如企业，被定位为被规制者，即这些被规制者没有主观意愿参与到环境的规制与治理之中。然而在现实生活中，这种绝对的规制者与被规制者之间的对立有失偏颇。传统的环境规制理论有其三个理论前提，即规制者需要完全以最大化社会福利为目标，规制者对被规制者的信息能够完全掌握，规制者诚实守信。第一个和第三个理论前提没有什么争议，但第二个理论前提在环境治理领域比较难以实现。环境信息具有“非对称分布”的特点，被规制者才是对自身环境信息最为熟悉的主体，规制者能够了解到被规制者的大部分信息，但很难及时了解到全部完整的信息。在这种情况下，就凸显出企业的自律性环境规制的必要性。

（2）文旅企业自律性环境治理的措施

文旅企业的自律性环境治理需要有意识形态层面的培育和利益驱动两方面的措施。首先是主观意愿的培育和操作层面的培训，即培养文旅新业态企业的管理人员和企业员工自觉地进行环境治理的意识。文旅新业态企业的管理层是企业的决策者，他们的决策直接影响着企业的自行监督行为，文旅企业管理者的环境治理意识强弱直接决定了文旅企业自律性环境治理行为的强弱。因此，针对文旅企业的管理者，应当采取环境治理培训，从思想意识和实践操作两个层面提高他们的自律性环境治理意识和行为。而员工的环境治理意识和行为的培育，除了通过管理层的指令性传达之外，还需要对员工进行自律性环境治理操作方面的培训。同时，加强文旅企业文化建设，从思想意识层面养成自觉进行环境治理的企业文化。

其次是相关利益的驱动，即建立利益相关者治理模式。文旅新业态企业可以主动选择需要承担的社会责任，并将所承担的社会责任纳入到公司的战略管理层面，实现企业整体利益的最大化。在这种战略规划下，企业既能够实现自身的利益追求，也能够有效承担自律性环境治理的社会责任，实现企业自身利益和社会环境利益的双赢。

4.文旅新业态企业的服务治理

文化旅游业属于第三产业，即服务业范畴，其服务质量和服务能力的高低对于文旅企业项目的可持续发展有着重要的影响。文旅新业态企业需要对文化旅游服务内容和方式进行自律性治理。

（1）文旅新业态企业自身的服务治理

文旅企业对自身的服务实行治理。首先，文旅企业需要建立完备的员工岗位服务培训制度。由于文旅行业从业人员众多，员工相关专业技能水平和服务素质良莠不齐，因此，对于员工进行专业技能和服务培训可以帮助提升文旅企业自身的服务质量和能力。其次，文旅企业自身需要建立健全服务监督体系，定期考察考核员工的服务质量和服务绩效，建立绩效奖励和惩罚机制。第三，文旅企业对于文旅服务设施也要进行定期的检查和更新，保障文旅服务设施的安全性，提高文旅服务设施给旅游者带来的体验质量。第四，文旅企业不仅要开放和维护游客投诉渠道，积极听取游客的意见和建议，获取游客的信息反馈，从而有针对性地调整自身的文旅服务方向。

（2）文旅新业态企业对同行服务的治理

每个文旅企业都是一个独立的社会个体，但其发展壮大与整个文旅企业同行的发展息息相关，因此文旅企业在治理自身的同时，也应当对于文旅行业中出现的不良现象进行治理。首先，积极关注文旅行业的发展，对于行业发展中出现的问题进行有针对性地自查自纠，并与其他文旅企业信息互通，促进其他文旅企业的服务治理质量，从而使全行业朝着健康可持续的方向发展;其次，积极推进行业联盟建设，聚集全行业从业者的智慧，帮助制定行业的服务准则，实行更加有效的行业服务治理。

四、文旅行业协会治理

1.行业协会治理的分类

行业协会的治理主要分为两部分，一是对行业协会内部成员以及彼此之间关系的组织治理。组织治理是指对于行业协会内部组织结构中各个部分的治理，包括对各成员行为的治理、行业协会与各成员之间关系的治理，以及行业协会的动态运作机制的治理。从行业协会的内部结构层面上来看，需要行业协会设置“会员大会、理事会、会长副会长、执行层”[20]来执行行业协会决策和监督行为。从内部成员关系的层面看，行业协会调和内部成员之间的关系并提供一定的服务，内部成员也向行业协会缴纳一定的会费，彼此之间互利共赢;二是面向整个行业的行业治理。行业治理的主要目的在于维护行业秩序，构建良好的行业发展环境。由于文旅行业发展不仅仅取决于文旅企业自身的发展，还与消费者、其他关联产业和政府治理息息相关。因此，行业协会需要治理整个行业的发展状态，协调行业与消费者、政府和其他产业的关系。

行业协会的组织治理是对行业内部成员的治理，是一个行业健康可持续发展的基础;而行业协会的行业治理则将行业内各成员打包成一个整体，从更宏观层面治理行业和市场中各利益相关者的关系，为行业的整体发展创造良好的发展环境。

2.文旅行业协会的环境治理

（1）文旅行业的环境治理

文化旅游与环境息息相关，一方面文化旅游资源为文旅产业的发展提供了物质基础，不论是自然资源还是人文资源，都属于文化旅游地的环境资源;另一方面文旅产业的发展为文旅环境带来了一定的正外部性或负外部性影响，而文旅环境安全的治理主要是针对于可能存在的负外部性影响。例如，文旅企业项目运营过程中对资源的消耗，排放的垃圾、废水废气对环境的污染等等。文旅行业协会针对这些可能造成的环境破坏进行治理。比如，2018年中国旅游协会发布了《旅游资源开发利用不能突破保护红线》的倡议，其中提到对文化旅游资源要进行保护性开发，并对当前部分自然旅游资源实行“谢客”“限客”“休林”的措施，强调人文类旅游资源应当跟进自然旅游资源保护的步伐，适当开启季节性、时段性的“限客”“轮休”形式的保护措施。

（2）行业协会环境治理的主要措施

行业协会自律是一种“联合组织的自律”[21]，是指行业协会为了实现协会成员的共同利益，而实行的一种自我约束、自我管理。行业协会自律包括两方面的内容：一是行业协会及成员对于国家法律法规以及相关政策的遵守和执行;二是行业协会自身制定的一些非強制性规则，如“行业自律公约、行业质量技术标准、行业服务承诺、行业协调维权等”[22]，并加以遵守和执行。

具体而言，行业协会自律主要包括四方面内容：一是为企业制定行为准则，并监督企业遵守。行业准则包括关联企业经营收益的经济性规则，也包括环境保护、劳动安全等社会性规则。不同行业协会根据自身行业的不同，制定不同的行业准则;二是规范行业市场竞争机制和竞争规则，保障行业市场竞争秩序的公平与稳定。探险体验+智力游戏类项目作为新兴的文旅项目，具有广阔的市场发展前景，诸多文旅企业开始涉足这一领域，企业为了争夺市场和消费者，在缺乏治理的情况下很容易出现无序竞争或者恶性竞争的情形，这就需要行业协会通过市场竞争机制和竞争规则的制定与治理，维护市场秩序和行业健康发展;三是行业协会制定行业标准，为企业的运营和市场行为设置准则。行业协会为行业企业设置标准，要求企业生产的产品或服务必须达到最低标准。这种最低标准的设置有助于行业内部的良性发展，也有助于保护消费者的权益，防止假冒伪劣产品的泛滥。当前，探险体验+智力游戏类项作为新兴的文旅产品，其场景布局、剧本故事、受众体验和服务质量良莠不齐，这就需要行业协会规范企业的行为，保障消费者获得优质的场景和服务体验，并且及时淘汰劣质服务;四是行业协会制定行业准入规则。市场准入规则的制定又可分为两方面：市场主体进入普通市场活动和特殊市场活动所需要遵守的条件和程序。这种准入规则的制定有助于净化市场环境，减少劣质产品或者服务进入市场。

（3）行业协会治理的非强制性

行业协会是除了政府和市场之外的第三方治理组织，其目的在于弥补政府治理和市场治理的不足，维护行业内部企业的有序竞争，维护公平的市场秩序。但是行业协会治理属于“弱治理”，即行业协会在治理过程中动机相对较弱，强制性较为缺失。因此，行业协会治理的有效执行更多依靠制度、道德、社会层面的约束而非强制性的手段。文旅行业协会对于探险体验+智力游戏类项目的治理更多依靠制度、社会、道德层面的约束，通过柔性治理的方式构建健康的行业市场秩序。

3.文旅行业协会的服务治理

文旅企业服务质量的高低对于文旅企业的可持续发展具有重要的影响，行业整体服务质量的高低也对文旅行业的口碑具有重要的影响。因此，行业协会需要对文旅企业服务质量进行有效的治理。行业协会需要根据政策规范、文旅企业的发展态势和游客的反馈等政策和市场信息，制定出详细的服务质量标准，从宏观层面规范和治理文旅企业的服务质量，并且在行业规范的具体实践过程中，根据行业市场发展态势进行修正、完善。同时，要落实行业协会的治理职能，还需要建立组织机构，成立治理小组，对协会成员定期检查和监督。

五、游客（消费者）监督治理

1.游客对文旅企业服务质量的监督

文旅企业的服务质量虽然受到政府法律法规、行业协会的治理以及企业自身的自律性治理，但是游客作为文旅企业服务的直接参与者、体验者，应当拥有治理文旅企业项目服务的权利与责任。通过打造“面向游客、适应旅游市场发展需求的治理框架”[23]能够充分发挥游客的主体性监督自觉。游客是文旅活动过程中的切身体会者，游客体验的好坏直接决定了文旅企业市场业绩的好坏。游客在旅游过程中最能真实感受到文旅产品与服务中的优缺点，因此，游客对文旅企业服务质量和能力的治理十分必要。通过游客对于文旅企业服务中的问题反馈以及对文旅企业运营过程中不良情况的举报，能够有效规范文旅企业市场运行过程中存在的问题。有利于提高文旅企业的服务水平、保护旅游地的文旅资源、促进文旅市场的进步与发展。

2.游客主体的自律性监督

旅游者（游客、消费者、玩家等）自身在旅游体验过程中可能会出现不文明的语言和行为，这种不文明的语言和行为会对文化旅游目的地产生负面的影响。按照影响的严重程度划分，可以将游客的不文明行为划分为普通的不文明行为和违法行为。普通的不文明行为包括随地吐痰、乱丢垃圾、大声吵闹、乱刻乱画、不尊重当地风俗习惯等等;旅游过程中的违法行为则包括损毁公共设施、造成火灾的不良用火行为，违背社会良序，严重伤害民族情感、地方文化情结等等。

对于游客不文明言语和行为的治理，不仅需要依靠政府法律法规的强制执行，更需要文旅企业工作人员的监督执行以及游客主体的自律性治理。首先，游客需要提高自身的道德文化修养，提升自觉遵守文旅规范的道德意识，在旅游过程中避免出现破坏文化旅游地环境和不文明行为;其次，游客需要主动了解有关旅游地的文化背景、风俗习惯，做到心中有数，从而减少在旅游过程中违反旅游地习俗和生活规则的行为;再次，游客如果已经说不文明的言语或做了和行为，并且损害了文旅企业的利益或者损害了其他游客的利益，需要及时止损，自觉遵守法律规范，接受相应的惩罚。游客主体的自律性治理，可以减少文旅企业和政府的治理负担，有效提高其治理效率。

六、媒体主体的宣传推介与舆论监督

不少时候，社会公众对文旅行业尤其是文旅新业态法律法规不太熟悉，甚或没有认知;对文旅新业态项目的内容价值缺乏一定的认知度，甚至没有明显的主体性监督意识。因而，文旅新业态企业和项目设置、项目运营、市场秩序、安全保障的规范性要充分动员媒体舆论的主体力量，运用报刊、电视、广播、音像等传统媒体、网络新媒体和QQ、微博、微信等社交媒体进行立体化、网络化的全方位宣传与知识普及。在传播内容和形态上，力求与时俱进，文字、符号、音频、视频与解说等传播形态多样化，传播内容生动形象，传播形态喜闻乐见;在传播语言上，可用普通话和英文、韩文、日文等语言形态进行宣传普及。此外，还特别需要在以下方面着力进行宣传推广和监督治理。

1.文旅新业态项目主题形象提炼与宣传推介

从文化旅游的角度来说，主题文化形象是探险体验+智力游戏类的文化特色识别和文化价值理念的集中体现，并将其贯穿于文旅新业态产品设计、宣传定位、包装推介、文化形象、营销服务等经济活动中，将主题体验内容的潜在价值转化为现实的文化价值，构建探险体验+智力游戏类文旅项目的主题文化形象。项目主题形象需要有文化意蕴，能反映项目内容和场景的文化特色和个性，体现其审美、艺术和娱乐价值。同时，其文化主题形象要集中有力、朗朗上口，便于受众记忆。

2.加强安全监督，保障文旅新业态项目质量和安全

为了保障文旅新业态项目的安全性，应开展一项适应于青少年群体并针对潜在消费群体的普遍性安全教育培训。一方面，在青少年群体内心深处植入文旅新业态安全知识，提升其安全防护的主体性自觉;另一方面，加强探险体验和互动参与的基本知识技能教育，提升他们的安全意识和监督自觉。目前，文旅新业态行业有组织、有计划、操作性强、效果明显的安全保护教育活动不多，民众参与度有限，需要进一步加强和提高。

3.强化媒体对文旅新业态现象的舆论监督力度

近年来，不少文旅企业尤其是新业态企业在项目拓展性建设中，为追求新开发产品或服务的产业效益、商业利润而忽视项目所在地的长期社会效益、生态效益;同时，一些地方政府和民众的文旅场景设施安全、生态环境安全、社会公共安全意识不高，破坏原有文化生态资源，仿制、伪造、占用和不尊重文化原貌和韵味等不良现象时有发生。针对这些不良现象，媒体主体（各类媒体平台）需要充分发挥自己的舆论监督力量，通过传统主流媒体、网络新媒体、社交媒体、全媒体等多媒体形态予以报道和舆论监督，宣扬和激发文旅新业态健康有序发展的舆论正能量。

七、不同治理主体之间的合作机制

当代治理成功与否，关键取决于包括政府在内的社会网络组织的建构、信任关系的形成与合作方式的建立。多中心治理的核心运作机制是合作机制。这种机制的运作规则在三个层次上展开。首先是认同。对传统单一的政府治理主体来说，它在获得公共性的同时也获得了合理性;对其他治理主体来说，则是获得了其治理主体的地位，多个治理主体在治理关系的相互认同中获得了关系的互建;需要强调的是，在多中心治理体系中，需要有牵头的、引导性的治理主体带动其他治理主体参与治理，没有牵头的、有组织的治理容易陷入扯皮推诿的低效率状态，而政府治理主体在有组织、引导性的治理过程中承担着“元主体”的角色。其次是尊重。多元治理主体并不是一个“子系统屈服于另一个系统”，而是多主体拥有相对均质的治理权力和权利，由此建立的是自主、能动与互相依赖、平等协商、合作共治的关系，在对治理事务的讨论中，“不是从共相的有效性中、而是从诸多殊相的反思性调试中得到总体系统的合理性”。最后，多中心治理的合作制度是一种相互承诺的信任机制，“多个治理主体依据公共服务的伦理精神，建构一种合作型政府信任关系，与现代流行的分工协作合作关系不同，这是一种“差异互补”的高级合作形态。”[24]

对于探险体验+智力游戏类文旅新业态项目的治理，政府、企业、行业协会、消费者及媒体等治理主体以监督和服务为导向，基于相对独立、平等和自愿、互信的原则建立合作关系。政府在多中心治理体系中承担着一种“元主体”治理责任。政府首先需要维护一个良好的多主体治理秩序，在保证自身治理功能的同时，还需要从程序、制度、政策上保障其他主体的治理权力和权利，强化各治理主体对文旅行业的治理意识与治理自觉。同时，在内容、技术、质量等层面为治理提供规范和标准。自主治理是多中心治理模式中的另一关键要素。自治理需要积极公民（尤其是消费者）的参与。企业通过对项目内容的安全性、合法性等自律性治理实现自治理，游客（消费者）通过对自身行为的自律和对项目场景、内容、技术、安全的监督实现治理自觉。行业协会在发挥组织治理与行业治理的同时，实现了企业与政府的积极沟通。媒体作为一种更为广泛的舆论监督，为各治理主体提供对话交流的渠道。在合作机制下，政府、企业、行业协会、消费者、媒体等治理主体在参与具体治理过程中，可以参考法国治理专家皮埃尔·卡兰默提出的三大步骤“渐入清晰”“进入对话”与“導入方案”参与治理。“渐入清晰”即各治理主体打破体制的界限，依据各自的专业知识与信息资源进行“共同诊断”;之后，对各自的意见观点进行真诚公平地交流与对话;再者，集体协商制定出一个符合整体系统利益的方案，然后进入具体的治理实践过程。

八、结语

多中心治理模式是从“中心—边缘”传统社会治理模式向服务型社会治理模式转变过程中生成的一种结构—功能治理体系。它强调从单一的政府治理主体到多中心、多角色互动的治理主体结构转变。在多中心治理模式下，政府不再是单一的治理主体，企业、行业协会、消费者以及媒体等主体，都获得了差异化的治理主体地位，这五大治理主体及其治理职能应相互承认、相互尊重、互信承诺，建构合作共治的网络结构关系，并依据一定的操作程序，在冲突、对话、协商、妥协、合作中实现最优的治理责任分担与决策制定。

多中心治理模式在文旅新业态治理过程中能够发挥重要作用。在多治理主体的合作机制下，探索体验+智力游戏类文旅新业态项目不仅需要自觉遵循政府宏观上的治理规范，在剧本内容、场景设置、技术标准等方面还接受着来自企业自身、行业协会、媒体以及消费者的多主体治理监管，同时也避免了遭遇不良竞争投诉无门或是资金不足申请无力的境况。对整个文化旅游新业态的治理来说，政府宏观政策、项目内容以及技术层面的监督，企业自律性的监督，行业协会的组织监督与行业监督，消费者的批评建议式或举报性监督，以及来自媒体的宣传引导与舆论监督，共同构成了多维度的市场治理体系，共同促进文旅新业态在内容、形式、技术、场景等各方面的高质量发展。而五大治理主体之间的互相监督则维系着整个多中心治理合作机制的良好运转，并在相互磨合、协商、合作与利益互惠的过程中形成了一个完善的信息沟通与反馈机制，最终促进文旅新业态朝着公共利益最大化的方向发展。

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（责任编辑：王勤美）

收稿日期：2020-09-18

基金项目：

国家社科基金（艺术类）重大项目“中国非物质文化遗产数字传播研究”（18ZD22）阶段性成果之一。

作者简介：

江 凌，男，河南淅川县人，历史文献学博士，新闻史学博士后（出站），上海交通大学媒体与传播学院教授，文化产业管理系副主任。研究方向：编辑出版学，文化（产业）学。

皮佳萱，女，湖南澧县人，上海交通大学媒体与传播学院博士研究生。