大数据背景下英国公务员数据能力建设的路径与启示

张红春 王胜梅

摘 要：

当前，世界各国纷纷发展大数据战略，利用大数据驱动政府治理现代化转轨，具备驾驭数据的素养与技能成为大数据背景下公务员能力现代化的必然要求。英国是较早实施大数据战略的国家之一，并且提出了世界上首个数据能力国家战略，重点推进公务员群体的數据能力建设。为了揭示英国推进公务员数据能力建设的路径与模式，基于制度理论构建了一个战略（Strategy）—结构（Structure）—标准（Standard）的 “3S”制度分析框架，应用制度文本分析方法，解释英国公务员数据能力建设的战略选择、结构设计和标准化路径。研究发现：英国公务员数据能力建设的战略选择以造福公众、建设世界一流公务员队伍服务于国家竞争力提升为最终使命，结构层面全面调动政府内部主体和政府外部主体共同承担公务员数据能力培育责任，并通过构建强制性和精细化的公务员数据能力素养标准和技能标准增强其制度执行力。最后，提出了我国培育公务员数据能力的参考性启示。

关键词：

数据能力;大数据;制度文本分析;公务员能力; 英国

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2020）06-0030-14

On How to Develop British Civil Servants Data Capacity in the Context of

Big Data and Its Enlightenment： a Textual Analysis of the System

ZHANG Hongchun， WANG Shengmei

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

Countries all over the world have been developing big data strategies nowadays. They modernize the governance by the government with big data， so the quality of applying data has become an inevitable requirement for the modernizing civil servants capabilities in the context of big data. The United Kingdom is one of the countries that implemented the big data strategy earlier， and proposed the worlds first national strategy for data capabilities， focusing on the promotion of data capabilities for civil servants. To reveal the process and model of the UKs promotion for developing civil servants data capacity， a “3S” （strategy-structure-standard） system analysis framework was constructed based on system theory， together with the system text analysis method， and the strategic choice， structural design and standardization path of British civil servants data capacity building were illustrated. The study found that the strategic choice for the data capacity building was to build a world￣class civil

servant  team to benefit the public and was served to improve national competitiveness. At the structural level， it actively and comprehensively mobilized the internal and external entities of the government to jointly assume the responsibility of cultivating civil servants data capacity， and built compulsory and refined standards for the quality and skills concerned so as to enhance the implementation of its system. Finally， this paper proposed reference and enlightenment for cultivating the data capacity of Chinas civil servants.

Key words：

data capability; big data; textual analysis of system; civil servants capacity; UK

当前，信息技术革命日新月异，引致社会各个领域的大数据资源爆发式增长，为政府治理创新带来新的机遇和挑战。大数据可以分别作为一种资源、技术、思维驱动政府治理向现代化转型[1]。在资源层面，传统和新型信息技术在政府治理场景中的广泛应用促使政府数据规模呈几何级数增长，大数据资源日渐形成;在技术层面，围绕大数据资源的生产、传输、处理、挖掘涌现了大量信息化、智能化和可视化技术，并被广泛应用在互联网+政府服务、智慧城市、数字政府的治理实践当中;在思维层面，大数据促使人们对政府治理的认知出现了用全样本替代小样本的认知事实基础转型，用相关性超越因果性的认知路径变革，用复杂性、动态性、精准性、智慧性替代简单性、确定性、模糊性、机械性的认识目的变革。大数据驱动政府治理日益朝着数字政府、循数治理、数字治理、数据治国的现代化方向转轨。大数据深度嵌入政府治理后既重构了政府的组织方式与运作流程，也本质上再造了作为政府执政主体的公务员面临的工作环境、工作任务、工作方式及其配套的能力需求。

在大数据驱动政府治理变革的背景下，具备数据能力已然成为大数据时代公务员的基本能力需要。在大数据技术不断被应用于国家治理领域的同时，技术的使用主体——公共部门管理者本身的数据能力就变得更加重要了[2]。这是因为，公务员是政府组织的微观构成，其掌握行政权力并承担具体的行政责任与任务，公务员由此成为与政府数据资源、数据技术交互的主体。其驾驭数据的能力高低直接决定了政府利用大数据提升治理效能的可能性。大數据的首要本质仍是一种数据资源，数据能力是公务员胜任大数据的核心能力因子。正因如此，党政领导干部的数据观念与数据能力被视为是制约大数据战略实施的关键因素[3]。大数据背景下政府治理所仰赖的数据资源规模、数据范围、数据类型、数据形式都发生了革命性的变化，对数据使用主体的思维、认知、技能的需求不断迭代升级，公务员传统的数据观念与数据技能面临新的数据能力赤字。公务员数据能力是大数据驱动政府治理转型背景下的公务员能力新问题。

公务员数据能力是公务员能力体系中的新要素。能力是在特定的组织中，同卓越绩效具有内在联系的个体特征和品质，这些特征和品质包括个人所具有的知识、技能、价值观、认知和行为技能等[4]。概言之，能力是主体完成任务、实现目标的可能性，它直接决定绩效。任务和目标的多样性决定了能力是情景性的概念，而数据能力正是在大数据背景和数据应用场景下提出的一种公务员能力新概念。基于能力的内涵，本文认为数据能力是有效利用数据所需的综合素质，而公务员数据能力是公务员在行政活动中有效获取、处理和应用数据所需要的素养与技能。

如何系统培育公务员数据能力是大数据背景下我国公务员能力现代化必须考虑的前瞻性问题。2015 年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，我国正式实施国家大数据战略，提出利用大数据提升政府治理能力。培育我国公务员数据能力是与西方国家开展大数据战略竞争、政府治理大数据战略竞争的必然选择。然而，理论层面和实践层面对公务员数据能力的探讨尚不多见。从国际视野来看，英国是较早实施大数据战略的西方国家之一，其颁布了一揽子政府大数据战略，并最早颁布国家数据能力战略，系统推进公务员数据能力建设。2012年，英国颁布《数字政府战略》，指出政府必须成为数字组织，在整个公务员体系中发展数据能力。2013年，英国颁布《数据能力战略：抓住数据机会》，对政府公务员、企业员工、公民等全体社会成员数据能力建设路径进行顶层规划，此后又陆续颁布多个配套性的战略与政策文件。英国作为公务员数据能力战略的先行国家，其是如何系统推进公务员数据能力建设的，为我国公务员数据能力培育提供了何种参考，这是一个值得探究的比较研究议题。

立足上述研究背景与研究旨趣，文章利用制度理论首先构建了一个整体性的制度分析框架，再利用制度文本分析方法从战略、结构、标准三个层面系统描述英国公务员数据能力建设的整体行动模式，最后得出我国公务员数据能力培育与国别竞争的策略选择。

一、分析框架与方法

（一）战略—结构—标准的制度分析框架构建

制度是一种重要的社会现象。道格拉斯·诺斯认为，制度是人为设计的、形塑人们互动关系的约束和规则[5]。规则是社会运行的准绳，制度一旦确立就成为约束、调整和维持个体与集体行为的准则，并且规范和限制行为选择。制度分析以制度为切入点，关注制度对个体、组织以及群体的行为塑造与影响，是社会科学研究的重要工具。公务员数据能力培育作为一个新生议题，其需要创造性的制度设计与集体行动加以推动，制度分析为揭示英国公务员数据能力建设的行动模式提供了一个契合的分析视角。

是什么样的具体制度在规约组织与个体行为是制度分析必须解决的制度形式问题。在制度形态上，复杂性、多样性以及层次性是制度的一个本质特征[6]。因而，构建制度体系成为制度分析的关键变量[7]。关于制度体系的规则层次，不同学者的观点因研究主题而有所差异，代表性的分类有：奥斯特罗姆将规则自上而下分为宪法选择层、集体选择层和操作选择层[8]。杨立华将制度分为理念规划层、基本制度层和操作实施层[9]。虽然这些制度层次存在差异，但是背后却有着共同的自上而下、由宏观至微观的制度等级逻辑。循着制度嵌套与延展逻辑，整合制度理论和组织管理理论，构建战略（Strategy）、结构（Structure）、标准（Standard）的“3S”制度体系来分析英国培育公务员数据能力制度设计与行动路径。

1.制度与战略

战略的本质是主体关于未来全局性、指导性的目标与行动方向规划。战略预示着系统向前发展的张力与空间，它对组织及其成员的行为有着面向未来的牵引力与约束力。因而，战略被视为一个集体行动的基本方式，是一种重要的制度形式。在制度体系中，战略是元规则或元准则，它是具有稳定性、持久性和统领性的顶层设计。

战略选择的本质是做出适应外在环境与内生条件的目标设定。由此，战略选择可以从制度环境和制度目标两个子维度分析。制度环境是指直接影响对象目标与行为选择的内外部条件。制度环境的属性从根本上决定了战略目标以及行为的选择，感知和适应环境是战略设计的基本逻辑。在战略管理理论中，SWOT战略环境分析框架从主体的外在机遇与威胁以及内在的优势和劣势全方位扫描内外部环境，为分析英国公务员数据能力战略设计的内外环境提供了操作性分析指标。战略目标是战略设计的核心任务，根据战略目标的效力与稳定性程度，又可以分为使命、愿景和目标三个分析亚层。使命是对主体终极任务的高度抽象概括，回答了主体的存在理由与根本目的。愿景是对可预期未来的一种期望、描述与设想，是对未来发展方向上要达到理想状态的承诺。使命和愿景的区别在于，使命陈述的是需要做什么，而愿景陈述的则是可以做成什么样[10]。目标是对使命和愿景的操作化，它通过具体的任务与指标来反应主体在近期要实现的目的。使命、愿景和具体目标三者从终期、中长期、近期视角规定了主体行动方向，可以据此分析英国公务员数据能力战略的目标设计。

2. 制度与结构

制度目标的执行需要责任明确、相互协调完备的组织系统，执行制度目标的组织系统可称之为结构。所谓 “结构”，是指作为一个系统或整体而存在的诸事物组成要素及其稳定的相互关系[11]。作为服务于制度目标与战略的工具，制度中的结构是一个形式化的系统，说明各项工作如何分配、谁向谁负责及主体间的协调机制。结构确立主体的角色，设定了主体之间明确、稳定的社会关系与交互规则，对于进入结构的任何主体的行为具有濡化作用，结构也因此是制度的重要表现形式，可以用来解释英国分解和配置公务员数据能力培育的责任配置机制。

结构分析需要解决两方面问题： 一是要素的划分问题，二是要素间的关系或联结方式问题。公务员数据能力建设是一项系统性工程，涉及到政府内外部的多元利益主体。以政府内部和外部为结构边界，可从两个结构方面来分析其治理结构：一是公务员数据能力建设的政府责任与内部治理结构。科层组织体系是公务员的职业场域，也为公务员数据能力建设的责任分解提供了结构基础，按照整体政府、政府部门、跨部门关系、公务员岗位的自上而下、纵横结合的科层结构对公务员数据能力建设的政府内部治理责任配置进行分析。二是公务员数据能力建设的外部治理结构，主要分析政府如何与外部的立法機关、企业、非营利组织围绕数据能力建设进行合作以形成一个协同性的治理结构。

3. 制度与标准

标准的思想最早可追溯到泰勒的科学管理理论，现如今标准和标准化管理已广泛应用在公共部门和私人部门的管理中。根据我国标准化委员会的定义，标准是为在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复的一种规范性文件。由此而论，标准也是一种正式规则，是社会有意识地达到简化行为的一种规则[12]。不同于战略和结构对组织及其成员行为的抽象规约，标准对主体行为的规范是具体的和可操作性的。标准可以规约组织成员的态度、动作、程序、责任、绩效等行为过程。标准对组织和成员的卓越行为具有引导价值和激励意义，制定领先的标准是制度竞争制高点。作为数据能力的主体，具备新的能力素质是对公务员的必然要求。公务员数据能力标准可为数据能力嵌入公务员能力体系与行为体系中提供一种强制机制。

英国为了建设公务员数据能力，其在标准层面制定了哪些数据能力相关标准，其如何系统规约公务员的数据能力素养与行为，这是在数据能力的微观应用层面需揭示的问题。数据能力本身也是一个多维度的能力子系统，基于数据能力的已有研究，从两个维度、八个向度来分析英国的公务员数据能力标准制定与应用逻辑。一是公务员数据能力基础素养标准，它是指公务员在应用数据之前应具备的素养。公务员数据能力基础素养标准可分为三个能力向度：数据态度、数据知识和数据伦理标准。二是公务员数据能力的应用技能标准。数据应用能力是指数据工作实践中的实际操作和应用的技能[13]，主要指公务员在完成数据相关的任务和活动时应具备的技能标准。按照数据生命周期理论以及全过程驾驭数据的胜任力逻辑，数据技能分为五个能力向度：数据获取技能、数据管理技能、数据分析技能、数据使用技能、数据交流技能标准。

战略、结构与标准三个制度层次形成了一个自上而下、层层相因、由宏观至微观的分析框架，蕴含着不同制度层次间的因果机制和传递机制，为解释英国在大数据背景下是如何系统推进公务员数据能力建设提供了一个理论框架。

（二）制度文本分析方法

制度文本是制度的一种重要表现形式[14]。尤其是对正式制度而言，它必然通过形式化的法令、法规、政策、标准等文书形式表达它的存在与效力。制度文本是集体博弈与选择后的正式均衡结果，对集体和个体的行为有着约束力。制度文本分析是制度分析与文本分析融嵌后形成的一种制度分析新方法，旨在通过系统和结构化的文本编码、归类和分析，挖掘制度文本中的规则及其行动者的规律与模式。制度文本分析具有资料权威性高、易于获得的优点，分析结论更具客观性。正因如此，本文也通过收集和分析英国公务员数据能力的相关制度文本，挖掘其深层次的行动路径。

选择制度文本样本、建立文本编码框是进行制度文本分析的前提。与多层次的制度结构一样，制度文本也是由相互联系并具有不同功能层次构成的复合体[9]， 因而制度文本样本选择也应具有层次性和多样性。基于战略、结构、标准的制度分析框架，通过立意抽样原则在英国政府及其部门的网站搜寻和筛选三类制度文本：第一类是英国颁布的与公务员数据能力相关的战略与规划文本，应用关键词检索和网页浏览方法共获取29个初始样本，然后应用文本深度阅读的方法确定10个与公务员数据能力直接相关的战略规划文本为分析样本;第二类是公务员管理制度中与数据能力相关的政策文件，获得初始样本63个，并筛选出16个与公务员数据能力相关的为分析样本;第三类是公务员能力标准中与数据能力相关的职业标准，累计收集到62个公务员能力标准，筛选出25个提及数据能力的为分析样本。最终，共选取了51个制度文本，累计62.1万字文本资料作为制度文本分析数据库，样本如表1所示。

基于战略、结构、标准的制度分析体系，抽取分析框架的一级维度、二级维度和三级指标形成如表2所示的编码框，采用自上而下的编码方式对上述制度文本中关于公务员数据能力建设的语句进行编码，编码单元是能够体现三级编码指标的内容的句子或片段。本文的两名作者作为编码者进行了两轮编码，编码者具有较高的英语水平，能对英文制度文本深度阅读、理解、归类。第一轮为独立编码，其中第一位编码者共编码2 416个编码单元，第二位编码者共编码2 135个编码单元，两位编码者完全相同的编码单元2 035个，存在分歧的编码单元381个。应用信度系数计算公式，可得第一轮编码一致性为0.84。针对存在差异的编码单元，两位编码者逐一进行讨论并达成一致编码结论，又确定了301个一致的编码单元。最终，共录得2 336个有效编码单元编码，编码情况如表2所示。

采用自动词频分析和人工文本挖掘相结合的方法来归纳编码文本中的观点。自动词频分析采用分词准确率较高的语料库软件进行，将每个三级指标下所有编码文本进行分词、词频统计、词频排序、词组清洗，按照二八定律将词组词频排序前20%的词组定义为高频词。然后，通过文本阅读、检索、归类的方法，识别高频词所在文本的语境、语义，统计出具有实质意义的高频短句频率，据此归纳出三级编码指标文本的核心观点。

二、数据能力建设的战略层：多维制度背景约束下的目标选择

（一）公务员数据能力建设的制度背景分析

基于SWOT的战略环境分析和文本分析方法来挖掘制度文本，得出如图1所示的公务员数据能力建设的制度背景分析结果，可以看出英国建设公务员数据能力既有有利因素，也面临不利条件。

1.优势分析

英国一直是信息技术革命的先驱国家，这为发展公务员数据能力积累了良好的数据基础设施、数据资源及数据技术优势。英国是世界上数字化最先进的国家之一，其软件开发、无线技术、宽带基础设施、计算机技术、移动通信技术、数据科学、数学科学、计算机研究等领域均处于世界领先地位。在数据资源方面，英国在全球数据中心的市场份额位居第三，拥有大量的数据密集型机构，特别是其公共部门拥有丰富的历史数据集。英国持续在推进政府数据开放议程，其数据开放网站data.gov.uk已经发布一万多个数据集，是世界上类型最全面的数据资源。此外，英国的数据技术优势也非常明显，其在数据分析、算法研究方面的实力雄厚。近年来，英国政府新增雇用了大量的数据技术专家，政府的数据处理技术能力得以增强，基于数据的公共服务体验与设计能力提升。此外，英国政府积极推进政府部门的大数据战略，为公务员数据能力建设提供了良好的政治保障和战略支撑。

2.劣势分析

英国建设公务员数据能力的劣势主要在公务员数据人才、数据技能、数字服务、数据安全等方面。在数据人才方面，公共部门对数据人才的需求量每年增长13%至23%左右，而整个社会对数据人才的供给不足，政府部门缺乏数据分析师、数据科学家等高端人才。从性别角度看，具有数据技能的女性公务员颇少，公务员数据人才队伍单一化特征显著。在数据技能方面，英国公务员缺乏有效处理数据的技能、缺乏使用大数据的必要技能、缺乏数据准备和发布的技能、缺乏数字技术应用技能、缺乏数据专业知识。

在数字服务方面，英国数字公共服务显著落后于私人部门，一些公民的互联网访问率较低，一部分公民被数字排斥，不利于政府的数字化转型。在数据安全方面，公务员和公民对数据不信任，对网络安全存在担忧、质疑隐私保护的有效性等都是建设公务员数据能力的阻力因素。

3.机会分析

大数据驱动的数字政府转型给英国政府建设公务员能力带来了数据资源、数据职业、数字服务、经济价值、社会价值等外部机遇。在数据资源方面，随着大数据嵌入政府治理当中，公务员可以收集、共享、利用的数据资源和大数据资源将显著增加。随着公务员的数据应用日益频繁，为在政府部门开辟数字职业提供了条件，建立数据职业和岗位可以给整个公共部门吸引各种数据人才提供职业平台，进而改善公务员队伍的人才多样性。数据资源与数据人才的耦合又给公共服务的数字化变革带来机会，这是因为数据是公共管理和公共服务的基础，公务员可以基于丰富的数据资源更好地了解和回应公民的需求，开发新的公共产品和服务，提高政府服务的高效性和针对性，而数字公共产品和服务创新最终将改善公民的生活。因此，政府建设公务员数据能力，推进数据和大数据资源在政府中的深度应用可以带来显著的经济价值和社会价值，不仅在公共部门创造了新就业机会，还可以显著降低公共服务成本，创造可观的经济价值。

4.威胁分析

在大数据引致的政府治理大变革面前，英国政府培育公务员数据能力也面临着前所未有的外部挑战。大数据首先给政府及其公务员注入了能力革新的压力，大数据正在驱动政府转换成一个数字组织，它促使公务员要以新技能和新方式与公众互动。面对大数据时代瞬息万变的环境，如何让公务员队伍与时俱进地培养适应性的能力和技能就成为一个长期的挑战。而且，培育公务员数据能力需要充足的财力资源，然而英国政府一直面临着财务压力[11]，特别是经济下行压力以及脱欧对英国经济产生的负面影响可能恶化英国的财政基础。因而，英国公务员数据能力建设必须在政府规模较小和行政成本较低双重约束下进行。在政治上，英国脱欧会改变英国的外部政治环境，政党轮替可能会影响英国公务员数据能力培育战略的可持续性。而且世界上其他国家对大数据和公务员数据能力战略的部署会威胁到英国的数据领导地位。在社会压力方面，英国面临暴力犯罪、失业率高、社会不平等的现实社会问题，政府数字化治理转型必须要能推进社会改革，弥补社会的数字鸿沟，增强数字化服务的民主化和均衡化。

（二）公务员数据能力建设的制度目标设计

基于大数据背景下公务员数据能力建设面临的政治、经济、技术、社会的有利和不利条件，英国在《数据能力战略：抓住数据机会》《政府数字戰略》《英国数字战略2017》等战略规划中阐明了公务员数据能力建设的目标选择。应用词频分析和文本深度挖掘方法，可以得出如图2所示的目标体系。

1. 公务员数据能力建设的使命定位

公务员数据能力是公务员能力体系和政府治理能力中的重要一环，其最终使命定位应在国家治理的宏观视野中定位。英国旨在通过系统培育和提升公务员数据能力，促使公务员成为大数据背景下从数据中提取信息、知识和价值的领导者，确保英国世界一流的公务员队伍的地位，提高政府治理能力，以此来提升政府和公务员为公民、企业和学术界造福的能力，进而确保英国政府的数字服务和数字部门保持世界领先地位，使英国成为数据世界的领导者，成为数据革命的国际灯塔，最终保持英国的国家竞争力。

2. 公务员数据能力建设的愿景设计

为了实现英国政府的宏伟使命，英国分别在公务员和政府组织变革两个层面制定了公务员数据能力建设的中长期愿景。在公务员层面，提出要把公务员培养成世界上有最熟练数据技能的公务员群体之一，打造数字化公务员队伍。在政府组织层面，通过公务员数据能力的培育和应用，大量开发在线服务和提供数字服务，促使政府转型为一个数字组织，进而提高政府效率，为公众提供优质的公共服务。

3. 公务员数据能力建设的目标选择

在公务员数据能力建设的近期目标选择方面，针对公务员数据技能不足，英国提出数据能力提升计划。针对公务员队伍中的数据人才缺乏问题，提出要加大数据人才引进和培育力度，建立公务员数据能力的学习和发展机制，构建有利于数据技能培育的组织文化， 提高公务员的数据能力信心。同时，为了给公务员数据能力发挥提供最佳的数据基础设施，英国提出要建立一流的数据基础设施作为近期目标之一，以解决数据质量、数据资源等问题。

三、数据能力建设的结构层：政府内外部主体的协同治理

（一）公务员数据能力建设责任的政府内部配置

行政机关作为公务员人力资源的使用主体，其应当对公务员的数据能力培育承担主体责任。按照整体政府、政府部门、跨部门合作、公务员岗位的4个层次来分析公务员数据能力的建设责任的政府内部配置模式。

1. 整体政府的责任

内阁是英国的最高行政机关，其作为整体政府的代表，其在公务员数据能力培育中承担的总体责任包括5个方面：其一，制订战略规划。英国提出要围绕公务员数据能力建设制定专门和配套的战略规划，除了已经制定的《数据能力战略：抓住数据机会》《政府数字战略》等战略规划，政府要不定期修订、更新和颁布战略规划，制订数据能力支持框架，将公务员数据能力纳入政府大数据战略、公务员队伍建设的战略规划当中。其二，开展数据技能培训。政府负责领导和实施数据技能培训和数据培训课程开发，培训对象面向现任和潜在的公务员队伍人才，消除公务员队伍的数据能力鸿沟。其三，引培数据人才。公务员队伍要吸引并留住各类数据专家，大量招募统计学家和数据科学家，并为这些数据人才制定专业能力和职业发展道路。其四，制定数据能力标准。英国要制定各个公务员职业的数据技能标准、制定数据伦理框架，构建数据安全与保护框架。其五，提供保障措施。政府负责监督数据能力相关战略的执行，成立创新行政数据研究中心以及各类工作小组，为数据技能培训和各研究中心提供资金和技术支持。此外，要启动国家信息基础设施计划，推进政府数据基础设施建设，推进政府的数字化进程。

2.政府部门的责任

部门是英国政府结构中的核心构成，是公务员数据能力建设整体政府责任的首要分解和执行主体。英国政府部门的责任配置呈现两条逻辑，一是部门共同责任，二是部门个性责任。其中，英国所有政府部门建设公务员数据能力的共同责任包括：一方面要发布本部门的数字战略，推进部门业务和公共服务数字化。为此，各部门要制定本部门的数字化政策和数据能力计划，促进公务员使用数字工具，开展数据收集和利用活动。另一方面，每个部门要建立专业的数据人才团队，要支持和实施本部门公务员的数字能力培训，给公务员提供培训学习机会，协作聚集数据人才，确保部门数字能力。除了部门共同责任，英国还通过授权现有部门和成立新部门来推进公务员数据能力建设。其中，授权工作和养老金部（DWP）成立专业的数据学院，每年为政府系统内的三千多名公务员提供技能培训。由商业、创新和技能部（BIS）实施政府数据服务培训计划， 确保所有服务经理、数据领导者、数据专家和其他公职人员进行数据能力培训。跨部门的电子基础设施领导委员会将保障政府数据基础设施的建设和利用。英国财政部对各部门的数据能力培训活动、数字服务创新活动提供预算和资金支持，同时对其开展绩效评估。政府数据服务局建立了一个跨部门的招聘中心，以协助各个部门招聘数据和技术技能的高级职位人才。

3.跨部门的合作

对于非单个部门可以完成的公务员数据能力培育任务，英国构建了跨部门的协同与合作机制。英国商业、创新和技能部（BIS）与政府数据服务局合作，设计数字服务项目，提供公务员应用数据的平台，培育公务员的数据意识和技能。在数据能力标准制定上，英国汇聚了10个主要职能部门及其负责人，负责为公务员系统的数据专家、数据职位制定能力标准，评估和设计专业能力和职业发展道路。在公务员管理上，英国成立人力资源领导力小组、人才论坛、人力资源能力委员会、人力资源影响委员会等跨部门的公共部门人力资源管理机构，推进数据能力在公务员日常管理中的全面嵌入。在制订法律上，内阁办公室将与部门合作为政府的数字化转型和公务员数据能力培育消除立法上的障碍。在数据开放方面，英国成立跨部门的部门透明度委员会，指导和督促各个部门的数据开放和共享行动。英国还成立了跨部门的数据咨询委员会，协调、指导和监督每个部门及其公务员的数据利用活动。

4.公务员岗位责任

在公务员岗位层面，英国主要通过创新岗位设置，明确数据岗位责任，调动公务员自身培养数据能力的积极性。第一，創建公务员的数据职业类别。新设立数字、数据和技术公务员职业类别（DDT），该职业专门为整个公务员系统数据利用人才提供数据能力培训和技能开发。此外，保留和新设政府统计、社会研究、情报分析、政策分析等与数据应用高度关联的职业类别。第二，在公务员各个数据相关职业类别下完善数据岗位设置和岗位职责，保留和新设置了数据分析师、数据科学家、数据整理者、绩效分析师、数据工程师、数据架构师、统计师等数据岗位，并设置相应的高级、中级、初级的职业等级、任职资格、职责与能力标准。第三，英国在每个部门设立首席数据官的职位，负责领导和监督该部门数据活动与数据能力的领导工作。第四，公务员自身要遵守每个职业能力标准中的数据技能要求，积极使用数据工具，积极参与数据能力培训活动。

（二）公务员数据能力建设中政府与非政府的合作

1.政府与立法机关的合作

在英国，立法机关主要指英国议会，包括上议院和下议院。行政机关与立法机关在政府公务员数据能力建设中的合作主要是两个方面：一是法律制订中的合作。英国立法机关和行政机关拟在近期合作修改和发布新的《数据保护法》《数字经济法案》《信息自由法》等与数据相关的法律和法规，以法律形式保护政府数据安全，为公务员的数据利用活动提供法制保障。二是参与管理。政府在数据能力建设的资金支出不仅需要经过英国财政部门的批准，还需获得议会的预算批准。同时，议会下议院对政府的政策、活动、支出、管理和服务会进行经常性审查和监督，以此介入到公务员数据能力的共同管理当中。

2.政府与企业的合作

企业在数据资源、数据技术、资金资本、数据人才方面具有政府不可比拟的优势，为此，英国公务员数据能力的建设也重视与企业建立合作伙伴关系，吸纳企业的优势资源参与公务员数据能力建设。具体合作内容包括5个方面：第一，吸纳企业参与相关战略规划的起草。鼓励企业参与英国政府大数据战略规划的制定，鼓励企业参与数据计划制订，以帮助提高整个英国政府的数据能力。第二，参与数据能力相关标准制订合作。邀请数字企业参与公务员数据能力标准的制订，鼓励企业提供公务员安全数据使用的解决方案，合作制订数据安全标准，合作构建数据安全系统。第三，政府和企业数据资源合作共用，鼓励政府和企业持有数据交换、共享和相互利用，支持公务员利用企业数据的创新使用行为。第四，吸引企业参与政府数据基础设施建设，并提供资金和技术支持，构建数据安全系统。第五，引入企业参与公务员的数据技能培训和企业共同投资一系列培训计划，允许企业承接公务员技能开发和培训合同。

3.政府与第三部门的合作

英国的教育机构、研究机构、协会等非营利和民间性的第三部门也被纳入公务员数据能力建设的框架当中，参与到战略制定、科学研究、技能培训、人才培养等合作事项当中。

在战略制定方面，《数据能力战略：抓住数据机会》就由政府、行业企业和学术机构共同制定，共同设定英国数据能力的建设方向，其他战略规划制订也有大学和研究机构的参与。在标准研发方面，政府和研究部门、标准机构正在致力于开发跨学科、跨领域的数据标准，提供数据行为的最佳实践，共同制定数据伦理框架。政府和大学、数据研究所、研究理事会以及其他研究资助机构正在合作推进数据开放、数据技能方面的研究，合作探讨未来发展方向。在数据人才培养方面，英国政府主要与小学、初中和大学进行深度合作，在义务教育、高等教育全面嵌入素养和技能教育，培养政府和社会所需的后备数据人才。例如，英国政府积极推动中小学校进行数据编码教学，推动大学开设数据分析以及数据科学课程，更新公共部门后备人才的数据素养。

通过上述的分析，可以发现英国公务员数据能力建设的治理结构充分发挥了政府的主导作用和非政府力量的协同作用，为公务员数据能力建设构建了完善的协调合作治理机制。公务员数据能力的总体治理结构图如图3所示。

四、数据能力建设标准层：素养与技能的双重規范

（一）公务员数据能力的基础素养标准分析

数据态度、数据知识、数据伦理3类素养标准在公务员能力标准体系中均有覆盖，关于数据知识的标准规范最多，凸显了英国对公务员数据知识的重视。

1.公务员数据态度标准

公务员数据态度标准主要规范内容有数据意识、数据信心、数据偏好等。其中，数据意识标准强调公务员能够数据意识到数据分析的潜在价值，具有广泛的数学和统计意识、分析工具的意识、数据需求意识、数字服务意识、数据共享意识、数据风险意识。数据信心标准则要求公务员对数据充满信心，树立对数据使用、数据处理、数据共享、数据分析技术的驾驭能力信心。数据偏好标准则要求公务员要优先考虑使用数据解决问题，对数据保持较高敏锐度，能够清晰分辨和利用数据价值。

2.公务员数据知识标准

在对公务员数据知识储备标准上，英国重点强调公务员要具备数据思维、数据方法、数据理论等知识素养。数据思维标准强调公务员应具数理逻辑和创造性思维能力，能够识别数据库、数据流程、数据产品和数字服务中的问题，并知道如何应对这些问题。数据理论则要求公务员拥有深厚的数据专业知识和数据理论知识，掌握获取和处理数据需要运用的流程、技巧、工具等。而数据方法掌握则强调公务员要了解统计方法、数据收集方法、数据分析方法、数据管理方法、数据编程方法、数据研究方法等。

3.公务员数据伦理标准

制定数据伦理标准的核心目的是要求公务员在数据活动中具备遵守相关数据法律和伦理的道德素养，其重点规范的内容包括法律知识掌握、道德观念、行为约束等。法律知识掌握方面，强调公务员要掌握数据工作中的法律法规和法律知识，尤其是《数据保护法》《信息自由法》。道德观念树立则需要公务员了解数据科学道德框架、数据道德观念以及数据共享的道德规范，能够识别数据使用过程中的道德风险，并能够为社会制定数据道德标准，将数据道德框架应用于数据治理过程。行为约束是道德的表达层，要求公务员在数据收集和管理过程中确保个人隐私和数据安全，了解并遵守数据规范和操作规程，确保个人行为符合数据标准。

（二）公务员数据能力的应用技能标准分析

在5个公务员数据能力的应用技能标准上，编码单元条数由高到低的依次是公务员数据分析能力、数据管理能力、数据交流能力、数据获取能力、数据使用能力。数据分析是数据技能中的重点和难点，英国对公务员数据分析能力标准也尤为重视。

1.公务员数据获取能力标准

数据获取能力标准主要规范公务员掌握数据来源、数据选择、数据收集的能力。在掌握数据来源上，要求公务员能够对数据源有深入了解，能够识别外部数据源，能够权衡各种来源的数据，确定相关且可靠的数据来源，会使用创新技术获取新数据源。数据选择能力标准要求公务员能够对数据进行精准选择，确保数据质量，能够从密集数据集中选择关键消息，能够在众多数据中快速选择到准确且恰当的数据。数据收集能力标准则需要公务员从内部和外部渠道收集数据，运用不同的数据收集方法精准地收集数据。

2. 公务员数据管理能力标准

数据管理能力标准主要规范了数据分类、数据存储、数据设计、数据清理能力。其中数据分类能力要求公务员了解不同数据类型，对组织内的数据进行分类。数据存储需要公务员掌握多种不同的存储技术和存储格式，能够使用元数据存储库来完成复杂的数据任务，知道如何维护存储库，以确保数据的准确性和时效性。数据设计需要公务员能够设计元数据系统，并进行数字服务设计、数据集成设计、数据建模。数据清理需要公务员掌握数据清理技术，对收集到的数据进行清理，过滤无价值的数据。

3.公务员数据分析能力标准

数据分析能力标准主要规范的内容包括数据开发、数据统计、数据可视化、信息提取等。数据开发能力强调公务员要能够开发数据分析的新工具和技术、开发全面的数据科学课程和软件。数据统计需要公务员具备计算和统计数据的能力，灵活运用统计方法和数据分析技巧对数据进行统计分析。数据可视化能力要求公务员掌握可视化技术，对数据进行可视化操作，并使用最合适的媒介以清晰的方式呈现统计数据，譬如以图表或者应用声音可视化数据。提取信息能力需要公务员能够从收到的数据中识别关键问题，善于处理各种定性和定量数据，分析复杂的数据集，提炼数据信息形成有价值的见解，从而为决策提供依据。

4.公务员数据使用能力标准

公务员数据使用能力标准规范了创新数据使用、信息利用、提供解决方案等技能。创新数据使用是指公务员能够以创新有效的方式使用数据、应用创新方法来解决问题。信息利用需要公务员充分利用数据信息，利用现有数据、数据价值和数字技术辅助管理决策。提供解决方案则需要公务员能够通过实验设计、应用分析技术和假设检验，用科学方法得出可靠的结论，从而提出解决方案，并知道如何利用数据分析技能解决复杂的政策问题以及指导行动。

5.公务员数据交流能力标准

数据交流能力是传播数据价值的必要技能，公务员数据交流能力标准规范的关键方面包括数据共享、数据传播、解释数据、沟通技巧。数据共享能力要求公务员能够跨部门和学科共享数据、数据源，并且知道如何促进数据共享。数据传播需要公务员传播数据产品、数据方法以及数据分析和建议，能够创新数据传播技术。数据解释能力要求公务员能够解释数据分析的关键发现、结果、报告和信息、数据缺陷、各种数据源、定量和定性数据、数据治理的工作原理以及它与其他组织治理结构的关系。沟通技巧是指公务员较强的口头和书面沟通能力，需要公务员使用适当的样式进行跨组织、技术和政治边界进行基于数据的有效沟通，并将数据信息准确地传播出去。

总体来看，相比基础素养标准，英国更加重视应用技能标准。基础素养标准中尤其侧重数据知识，而在应用技能标准中尤为注重数据分析能力。数据能力标准的确立为公务员自身的数据能力短板识别、能力提升方向确立具有重要的引导意义。

五、结语

基于战略、结构、标准的制度分析框架，采用自上而下的制度文本分析描述了英国推进公务员数据能力的国家意志和策略选择：在战略层面，英国公务员数据能力的战略背景和目标设定凸显公务员数据能力对于国家治理、大数据战略的重要性;在结构层面，注重公务员数据能力培育责任在政府内部的有机分解，同时吸纳利用非政府主体参与公务员数据能力培育，进而形成了公务员数据能力协同治理格局;在标准层面，通过对公务员职业的精细化分类，在所有公务员职业能力中嵌入数据技能标准，对公务员应当具备的数据素养和技能进行详细规定，为公务员数据能力管理提供了科学依据。

当前，我国也正在全面推进国家大数据战略，实施大数据驱动的政府治理能力变革。因此，建设公务员数据能力摆在了重要的地位。2017年12月8日，中共中央政治局在第十九次全国代表大会就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平在主持学习时强调领导干部要善于获取数据、分析数据、运用数据，增强利用數据推进各项工作的本领。公务员数据能力已经成为中央层面的关注议题，加强我国的公务数据能力建设刻不容缓。通过对英国公务员数据能力建设路径的挖掘，我国建设公务员数据能力也可以从战略、结构、标准三个层面破题并统筹推进。

第一，在战略层面，把数据能力战略作为大数据战略的配套战略，制定专门的公务员数据能力战略。把公务员数据能力作为政府大数据战略实施的人才配套、人力资源配套来予以定位，把公务员数据能力作为政府治理能力现代化的重要组成部分予以定位。国家层面可率先制定专门的公务员数据能力提升战略规划， 为公务员数据能力提升提供顶层设计，抢占公务员数据能力竞争的制高点。

第二，在结构层面，采用系统思维、协同理念全面推进公务员数据能力培育。公务员数据能力是一个长期且复杂的系统工程。政府要承担公务员数据能力培育首要责任，要赋予和明确中央和各级地方政府、组成部门、组织人事部门、党校系统培育公务员数据能力的责任。同时，也要善于通过体制和机制创新，调用事业单位、国有企业、私人企业、非营利组织中蕴藏的数据资源、数据技术、资金资本、数据人才优势，通过政府采购、购买服务、合同外包、众包众筹等治理工具向非政府力量借智借脑，形成数据能力培育的治理合力。

第三，在标准层面，制定和实施公务员数据能力标准体系。能力标准是对公务员数据能力进行有效管理的核心工具。要针对不同级别、不同类别的公务员构建差异化、立体化、可操作化的数据能力素养与技能标准体系，并将数据能力标准纳入到干部选拔、任免、培训和考核体系当中进行系统推进，形成全方位促进公务员数据能力建设的人事管理体系。

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（責任编辑：杨 洋）

收稿日期：2020-09-12

基金项目：

教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府绩效信息透明度的影响因素与提升机制研究”（17YJC630209）;贵州省哲学社会科学规划课题“大数据战略行动背景下贵州县级公务员数据能力评估与提升研究”（16GZYB14）。

作者简介：

张红春，男， 四川巴中 人，博士，贵州大学公共管理学院副教授。研究方向：大数据与公共管理变革、政府绩效管理、透明政府。

王胜梅，女， 贵州仁怀人，贵州大学公共管理学院硕士研究生。