新形势下省级油气监管工作的思考及建议

蒙 春，张 烨，陆朝晖，郭晓中，卜小平，文雅萍

(1.页岩气勘探开发国家地方联合工程研究中心(重庆地质矿产研究院)，重庆 401120；2.自然资源部页岩气资源勘查重点实验室(重庆地质矿产研究院)，重庆 401120；3.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 油气监管新形势及要求

随着我国深化改革不断推进，油气资源勘查开采监督管理面临新形势[1-2]。一方面，市场主体类型和数量增多。我国页岩气、煤层气进入商业化开发以及页岩气、常规油气探矿权招标试点等国家在油气领域实施的一些改革探索[3-4]，让除石油央企之外的省属企业、民企首次进入油气领域，并且随着油气体制改革的持续推动，市场主体数量和类型势必继续增加[5-9]。新准入的市场主体自律意愿和自律水平亟待提高，需要政府加强监管。另一方面，监管内容和监管方式有新要求。国家高度重视生态文明建设，油气资源勘查开采可能涉及的地质和生态环境风险需要政府严格管控。同时，国家推进“放管服”，并提出“加强事中、事后监管措施”、推进“双随机、一公开”监管以及“信用监管”，这些都要求油气监管不断改进监管方式，提高监管能力和水平。

油气监管新形势下，政府管理部门面临更高的工作挑战，发挥省级管理部门监管力量，形成部省监管合力是做好新形势下油气监管工作最现实的途径之一[10-13]。我国近年开展的煤层气“部控省批”试点以及四川、重庆等地成立的央地合作页岩气开发公司，均与省级管理部门产生直接联系，也为探讨省级油气监管提出了现实要求。为此，本文从“一级管理”体制下尽可能发挥省级监管力量的角度，探讨省级油气监管工作面临的问题，提出完善省级监管工作体系的建议，以期促进部省联动，合力做好新形式下油气监管工作。

2 省级油气监管工作现状

2.1 制度建设

油气资源为国家一级管理，省级管理部门主要依照国家相关油气资源管理规定开展工作，并无单独的制度建设。我国油气资源管理制度以《中华人民共和国矿产资源法》(主席令第三十六号，2009年修正)[14]为核心，内含于整个矿产资源管理法律法规框架下。油气督察工作制度对省级监管工作有一些明确规定，但法律法规中对于省级监管的表述大多还是在矿产资源监督管理要求中笼统地提及，表述不多(表1)。

值得一提的是，原国土资源部分别于2007年和2012年印发的《国土资源部关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发〔2007〕96号)以及《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》(国土资发〔2012〕159号)首次明确规定了省级自然资源主管部门对于页岩气和煤层气的一些监督管理责任，表明省级管理部门被纳入页岩气和煤层气的监管体系中。此后，省级管理部门加大推进页岩气、煤层气勘查开采，与油气企业沟通交流增多，也搜集到企业希望地方在土地征收相关补偿、矿权重叠、用地审批以及生态红线划定等方面统一政策、加大协调的诉求。 以重庆、山西、内蒙古为代表的部分省份陆续以通知和会议纪要的形式对行政区内油气勘查开采秩序、油气与其他矿权重叠区争议的解决以及用地政策等做了进一步规范，为解决油气勘查开采具体问题提供了一定依据。

2.2 监管队伍

除港澳台和北京市外，涉及到油气资源勘查开采的30个省份均拥有2～25名不等的油气督察员(表2)。根据油气督察工作制度，油气督察员负责督促油气矿业权人按时开工、完成工作投入并完成资料汇交等法定义务，这是省级管理部门开展油气监管的最直接力量。除此之外，四川、重庆、山西、陕西、新疆、黑龙江、山东、辽宁等油气资源较丰富的省份将技术专家也纳入到油气督察队伍，协助油气督察员每年开展油气督察，发挥其在油气领域的专业特长。同时，为积极推进页岩气、煤层气勘探开发，山西省、重庆市、贵州省成立了油气管理处、页岩气/煤层气工作小组，并逐渐将基层矿管人员纳入油气督察队伍，这些做法都在一定程度上拓展了监管力量，为省级管理部门越来越多地参与油气勘探开发服务协调、解决争议、规范秩序奠定了基础。

表1 现行法律法规中与省级油气监管相关的规定Table 1 Some related rules in current laws and regulations related to provincial oil and gas resources regulation

表2 代表省份油气监管主要做法及督察员简况Table 2 Overview of oil and gas resources regulatory practices and inspectors of representative provinces

2.3 工作开展

油气督察工作制度实施以前，仅一些油气资源相对丰富、矿业权重叠问题较多的省份阶段性地参与、配合自然资源部开展油气勘查开发秩序整顿和油气矿业权纠纷调处。油气督察工作制度建立后，油气督察成为省级油气监管的核心内容，涉及到的省份根据自然资源部要求开始制定督察计划、实施督察并反馈结果。2015年油气勘查开采信息公示制度建立，油气督察的形式转变为对矿业权人年度公示信息的监督检查，其主要内容是对照油气矿业权人在公示系统中填报的勘查投入和工作进展等“前端”信息进行实地核查，未涉及地质环境和生态环境风险部分。目前，油气督察已逐渐形成部下达任务、省具体实施并反馈结果的模式。油气督察中的矿权为自然资源部根据双随机原则抽选，在某些年份区间内，存在部分矿权不被督察的情况。

而对于非常规油气，重庆、山西等具有代表性的省份在油气督察工作基础上还进一步开展了一些监管和服务机制探索。重庆市建立了市、县两级页岩气服务协调机制以及页岩气信息专报制度，出台了页岩气用地政策，针对页岩气中标区块，在勘查进场、钻完井、压裂、投产等过程基本做到了管理部门全程跟踪。另外，重庆市还针对常规天然气出现的几处可燃气体逸出地表事件组织了油气督察员赴现场勘查核实、巡查、监测并处理，及时消除了安全隐患。山西省围绕煤层气矿权“部控省批”试点，建立了部省联席会议制度和省级煤层气协调机制，以文件的形式对煤层气用地政策、试采管理以及矿权审批后监管均做了规范。上述这些做法帮助省级管理部门及时了解企业诉求并协调解决具体问题，一定程度上促进了企业加大工作投入，对于非常规油气勘查开采工作的推进起到了促进作用。

3 省级油气监管工作面临的主要问题

3.1 缺乏强有力的工作依据

作为油气资源管理核心法律依据的《中华人民共和国矿产资源法》(主席令第三十六号，2009年修正)[14]对省级管理部门的职责认定较为笼统，且没有专门针对油气资源进行界定，省级油气监管职能职责定位不明确。根据表1的内容，油气监管直接涉及省级职责的表述非常少，没有赋予省级管理部门强有力的监管手段。面对较多承担着政府管理职能的石油央企，省级油气监管工作相对被动，客观上削弱了地方管理部门发挥监管作用的动力。当前全国共有油气探矿权924个、采矿权774个，全国油气督察员总共500人，油气监管任务重。油气矿业权人以石油央企为主，具体每个油气田的勘查开采为石油央企下属单位，并涉及多个工程作业队伍，许多油气勘查开采过程中的具体问题和企业具体诉求需要省级及以下基层管理部门及时发现和搜集，发挥前沿阵地作用。作为全国油气监管体系的重要组成部分，省级监管工作的被动不利于全国油气监管的有效开展，也造成省级管理部门在实施油气督察过程中形式较为单一，以听取汇报、工作座谈、现场查看相关资料为主[15]，对矿业权人督促效果不强，部分省份依然存在油气企业“圈而不探”的现象。

3.2 工作基础薄弱，未形成规范化的工作体系

省级管理部门对油气勘查开采的监督管理经历了从无到有的发展过程，从2003年油气督察工作制度正式建立后省级管理部门才开始涉及、参与部分油气监管工作。近年来虽有少数具有代表性的省份以非常规油气为示范开展了省级油气监管和服务机制探索，发挥了一定作用，大多数省份在油气资源管理方面的工作仍限于每年一次的油气督察，缺少日常监管，在油气勘查开采可能涉及的矿权重叠处置、用地审批、工农关系协调等方面也缺少常态化的工作推进机制。上述这些问题的协调、解决往往耗时较长，对油气资源增储上产工作的滚动推进产生较大影响。

与此同时，当前油气监管的重心主要集中在发证审批和对工作进度推进进行督察的“事前”环节，对于油气勘查开采涉及的地质环境安全等“事中、事后”环节监管相对薄弱。虽然《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)将矿产资源作为一个整体，规定了省级管理部门在矿山环境保护方面的监管职责，但鉴于油气资源的特殊性，省级管理部门对于油气勘查开采地质和生态环境安全监管还未形成有效的工作体系，相关的安全、健康、环保风险管控主要依靠企业自律[15-17]。近年来，滑坡引发石油管道爆裂、地表天然气逸出等事件社会关注度高，页岩气开发可能引发地下断层滑移和地下水污染等话题更是成为民众讨论热点。油气资源开采深度和强度的不断增加势必加剧其对地表和地下环境的扰动，省级监管工作缺位将增加资源开采所在地人居环境和安全风险，产生的不良后果也将对油气产业发展产生负面影响。

3.3 有效的基础资料不足

长期以来，省级管理部门不掌握油气勘查开采动态信息，这些信息又与油气项目所在地的安全、环境和人居生活紧密相关，涉及属地化监督管理责任。近年来伴随着非常规油气勘查取得突破，石油央企之外的其他企业以及央地合资企业开始与省级管理部门沟通交流增多，但总体而言，省级管理部门与油气企业间还没有建立直接信息通道。省级管理部门未曾参与矿业权登记初审、矿业权年检等技术性、事务性工作，除在自然资源部寄送的矿业权登记有关结论性资料中掌握一些基本信息外，相关工作要件以及详细信息(特别是油气勘探开发成果资料)档案不齐全。并且《地质资料管理条例》(国务院令第349号，2017年修订)中规定油气地质资料由矿权人直接向自然资源部汇交(部委托全国地质资料馆接收)，即便是省级管理部门出资开展的一些非常规油气公益项目成果资料无法在省级档案馆归档。

省级管理部门推进油气勘查开采工作的及时性和有效性建立在较好掌握油气勘查开采基础信息基础上。现实工作中油气企业历来反映较多的矿权重叠互不影响安全生产协议签订不顺畅、征地办理耗时较长、工农问题矛盾大、生态红线与资源探明范围重合度较高等问题往往与此有直接或间接关系。省级管理部门掌握的有效基础资料有限也一定程度上制约了油气督察效果，因油气督察中的关键信息长期以来依赖企业自报数据(信息单一来源)，省级管理部门基本无法进行资料比对，很难科学地核实油气区块是否达到最低勘查投入，无法有效避免油气区块圈而不探。

4 关于加强省级油气监管工作的建议

4.1 完善监管网络，促进监管力量重心下移

针对省级油气监管工作依据不充分的问题，许多学者已经提出了再一次修订《中华人民共和国矿产资源法》或者出台油气监管的专门法律，本文不再赘述。笔者认为在现有法律法规框架下可立足油气督察工作制度，结合已有行政资源，完善省级及以下油气监管网络，落实多级联动监管责任，从而释放省级及以下基层管理部门油气监管力量。一方面，油气督察工作制度明确提出了督察办公室的概念，并指明了督察办公室设在各省地质勘查处及其主要职责。基于目前已有部分省份挂牌成立油气督察办公室的情况，建议通过配备专职办公人员、建章立制、制定工作计划及规程、规范档案及人员管理等方式做实油气督察办公室，让督察办公室切实运转起来，进一步发挥督察作用。另一方面，油气督察工作制度赋予了油气督察员明确的权责，各省可在油气督察员换届之际将基层矿管人员和部分技术专家纳入督察队伍，并在油气勘查开发活动重点地区适当增加督察员，从而增加基层管理部门在油气监管中的参与度，发挥基层管理人员就近应急处置作用。再者，在每年自然资源部组织的专项督察基础上，各省可根据自身油气勘查开采矿业权人特点以及面临的主要问题制定省级自主督察计划并报部备案，通过油气督察员履职发挥其督察作用。

4.2 加强“事中、事后”监管，健全全过程监管机制

通过日常监管和专项检查相结合的方式，健全全过程监管机制。日常监管以掌握动态信息为主，可针对油气勘查开采企业建立定期信息报送(如月报)制度，报送信息包括各企业的工作量投入、开采进度及阶段成效。专项检查方面，首先，可针对辖区内取得有效油气探矿权、采矿权的区域开展周期性的矿权核查，核查内容包括主要油气开采场地分布、钻井规模、重大工程进展及成果以及土地复垦等基本情况，以此掌握油气勘查开采面上情况。其次，适度扩展督察内容，对于每年油气督察或省级自主督察，将油气勘查开采过程中主要工艺和进入地层物质的环境友好性纳入资料查阅和现场检查范围。最后，省级管理部门与油气勘查开采企业联合推动油气开采区地质环境监测体系建设，围绕地下水、地质灾害和地震等与油气开采活动安全性关联度较高的三个内容，健全重点区监测网络，开展周期性监测，加强地质环境与油气开采活动之间相互影响的风险评估(图1)。

4.3 增强对油气勘查开采工作的政策指导，促进协调服务制度完善

图1 全过程监管路线图Fig.1 The full process supervision route map

首先，加紧编制省级国土空间规划，既为资源开发与环境保护寻找平衡点，合理保障油气勘查开采活动空间，又可优化不同矿种开采空间布局，为今后解决油气矿权与非油气矿权重叠争议问题提供依据。其次，针对油气资源滚动性开发的特点，遵照《中华人民共和国土地管理法》(主席令第二十八号)以及《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》(国土资函〔1999〕219号)等相关法律及规定，出台油气项目用地政策，在明确用地相关补偿标准和范围的同时简化报批程序、提高报批效率，为对油气增储上产提供保障。最后，重点围绕油气资源绿色勘查、绿色开采以及地质环境保护等方向研究制定地方标准，指导油气企业在开采资源的同时兼顾地方的社会民生发展，同时也进一步支撑油气勘查开采的“事中、事后”监管。

4.4 构建省级油气监管诚信体系，落实监管成果使用

根据建立的全过程监管机制，加强油气督察、矿权核查、信息报送、地质环境监测等管理台账的综合运用，探索开展以油气勘查开采企业履约情况为指标的省级油气勘查开采企业信用评级，从而建立油气勘查开采领域的年度企业正面清单和负面清单，通过舆论手段保障省级油气监管起效。

4.5 加强油气监管信息化建设，以信息化手段提高监管效能

在原国土系统“一张图”建设成果基础上，建立具有业务管理、数据共享及公开服务功能的省级油气资源管理综合信息平台。计划通过该平台，既支持油气督察、信息定期报送、矿权核查等省级油气监管工作的信息化办公和台账管理与分析，又能实现与自然资源部已有信息资源的对接，同时可向油气企业共享基本农田、生态红线、国土空间规划等信息，还可发布企业正面清单和负面清单，以此为省级油气监管工作提供技术支持和保障。