协商治理理论嵌入村民自治的困境及其引申

于 江

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

“村民自治”的提法始见于1982 年我国修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111 条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1983 年10 月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求各地在1984 年底完成建立乡政府工作。1984 年底人民公社制度被彻底取消，重新建立起“乡体制”，“乡”被确立为农村基层行政单位。1988 年6 月，国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治正式进入制度化运作阶段，“成为农民自下而上创造的与国家自上而下改革相结合的产物”[1]。32 年的实践表明，村民自治关切更多的是民主选举，热点囿于诸如“选举程序的合理性”“选举结果的公正性”等方面。而单向度强调民主选举，由此引发的乡村社会问题越来越多，呈现出典型的“强发展、弱治理”格局。相较于西方，1980 年约瑟夫·毕塞特撰写《协商民主：共和政府的多数原则》一文中第一次将“协商民主”作为学术概念。1989 年世界银行在描述非洲发展现状时首次使用“治理危机”一词，“治理”便因其具有的普适性被多学科采用，而建构起相应的理论体系。20 世纪90 年代，两者引入中国后，实现“碰撞”与“融合”形成了“协商治理理论”，试图以治理理论倡导的主体多元、效率、民主、公平等理念化解改革后中国社会的症结。同理，协商民主作为增量民主的一种形式[2]，在消除西方意识形态影响之后，推促中国民主政治建设。在统合“协商民主”与“治理理论”为“协商治理理论”的基础上，提出协商治理理论嵌入村民自治，其立足点在两个方面：理论上，立足中国农村问题与现象的基本认知，塑造乡村社会多元主体协商治理的基本预设，启发乡土理论的产生与创新；实践上，剖析当下中国村民自治之真问题，以真问题倒逼真改革，有效整合乡村利益化解社会矛盾，实现乡村社会的稳定与复兴。

一、村民自治遭遇之困境：协商治理理论嵌入村民自治的“不适”

“协商治理理论”有效适用于“村民自治”梗阻在于：从主体来看，村民自治主体是广大农民群众，呈现“扁平化”的治理结构。协商治理主体提倡多元化，但发挥主导作用的更多是党组织和政府，呈现“自上而下”的治理结构；从政治权力运作看，村民自治本质应是一种社会公共权力而非国家权力，只能归属于广义社会政治范畴，体现的政治属性表现在“草根性”和“自主性”上。这种差异带来了行政化的村民自治与自主性的乡村协商治理间的“摩擦”，主要体现在以下三个方面。

（一）乡镇政府的“管控”与村民委员会的“自治性”

乡镇政府倾向采取行政模式，通过下达行政命令、红头文件落实、会议传达等贯彻政府意志，这种方式最为直接，更便于乡镇政府完成上级政府下达的指令性任务。“管控”主要表现为对村人事和财务的管控。对村干部人事管控，包括指定村委会候选人，任免、撤换村委会成员，绩效考核村委会主要干部。此外，采取任命村委会主任为村支书，加强对村委会主任的约束；对村财务的管控，包括“村账镇管”“村账月结”“村会记集中乡镇办公”“村主任离任审计”等方式。乡镇政府对村务的干涉，实质上违背了村民自治的精神。现实映射出的是：一方面，对于《村委会组织法》第四章第二十四条规定的“必须经村民会议讨论决定方可办理的九个方面事项”没有遵照执行，村委会成为凌驾于村民之上的“准行政组织”；另一方面，乡镇政府对村中的人事安排、财务和重大事项加以干涉，又进一步强化了村委会准行政组织的身份认同，村民自治的功能被虚化，致使“民主决策、民主管理、民主监督”掉入“自我论证”的窘境。

（二）村民自治的“民主性”与村民的“政治参与度”

村民自治是一种具有“草根性”的民主政治，“民主选举”“民主决策”“民主管理”和“民主监督”是主要特征，其中“民主选举”的进展最快，一些地区探索的“竞选演说”“海选”“秘密划票间”等，有效促进了乡村民主政治的发展，提高了农民的民主政治意识。但是“民主决策”“民主管理”和“民主监督”在实践中却不易落实，乡镇政府对乡村的行政管控，村民对村干部缺乏足够监督能力，最终导致村民自治成了行政化的“官治”，也衍生出一些村干部要么欺上瞒下、以权谋私，要么缺少为民谋发展的主动作为。基层政府正陷入“塔西佗陷阱”，农民由村民自治之初的热情投入，渐转为对乡村事务的“冷漠”。加之乡村社会的“空心化”，绝大部分青壮劳动力选择外出打工，导致近年来民主选举的政治参与度降低，进而对村委会的合法性产生怀疑。

（三）村民自治的“权威性”与村党组织的“凝聚力”

村民自治只是增强了村委会少数人的资源支配权，没有促进权力的公共扩散和分布，也没有带来公共责任的增加，它实际上属于一种（地方）权威性自治，而不是现代意义上的村民代表性自治[3]。村委会权力的增强相对削弱了村党组织的权威性。村党组织是党执政的基层机构，村党支部书记通过党内选举产生，其权威来自党员的先进性、对乡村发展方向正确指引上，村务主要集中于村委会。问题是村党支部书记如果不掌握权力资源，不具体参与村务工作，只是象征性的指引方向，其“凝聚力”非常有限。特别是当村委会主任与党支部书记产生思想分歧，即形成了“两委”对立和矛盾。有的地方尝试“两票制”“组合竞选”“两推一选”“一肩挑”的方式，力求缓解“两委会”之间的张力，但当所有权力集中到某一个人身上以后，腐败风险势必增加。我们更需要做的是建立一种制度，既要增强村党组织“凝聚力”，又要充分保障村委会的自治权力和村民的自治权利。

二、乡村协商治理的逻辑转换：协商治理在村民自治中的有效适用

中国乡村协商治理是对村民自治的“纠偏”，转移当前村民自治过度重视民主选举的重心，增强乡村共同体的自治功能。协商治理再造乡村治理体系中具有三重比较优势。

（一）协商治理更能彰显村民自治的民主性

从村民自治民主选举到乡村协商治理的逻辑转换，最大意义就在于能够在乡村政治中凸显民主性。一方面，乡村协商治理更为强调“一切权力属于人民”。社会主义乡村协商治理的本质是人民民主[4]，村民通过选举的方式将乡村治理的权力赋予村委会，代为行使公共权力，从而凸显乡村公共权力来源于村民。村民自治设计的初衷是要保障农民民主政治权利，但实践的结果变为村委会几个人说了算，或者“两委”全面主导乡村的各项事务，民主的意义就丧失了。另一方面，乡村协商治理更加强调村民对村务的直接参与。村民自治是一种具有中国特色的群众性自治，自治的主体本应包括农民广大人民群众，自治的内容是《村民委员会组织法》规定的本村事务。而精英把控下的村民自治，除了民主选举中体现民主性，村民享有的知情权、参与权、决策权和监督权都处于“悬置状态”，这为乡村精英牟利留在下了空间。

（二）协商治理更能有效整合农村社会利益

现代社会是一个由无数社会个体以及利益群体不断博弈组成的利益共同体，农村正是这个利益共同体中最为重要的方面[5]。村民自治的目的是要化解和整合乡村中的利益矛盾，实现乡村社会的“善治”，而乡村协商治理的利益动力决定着乡村协商民主的进程和质量[6]。乡村精英主政下的村民自治，村委会是唯一的利益表达渠道，精英牟利堵塞了渠道，村民们在无计可施的情况下，只能通过上访进行利益表达，破坏了乡村社会的稳定。协商治理下村民利益表达渠道将更为多元，广大村民通过“村民议事会”“村务听证会”“民主恳谈会”等协商平台，就涉及自身的利益问题进行充分协商，然后形成共识。协商后形成的决策，融入了村民的利益诉求，大大提升了政策的执行力和决策合法性，有效降低了行政成本。此外，民主协商的过程也是村民的知情权、参与权、决策权、监督权得到充分落实的过程，村民们真实享有了法律赋予的权利。

（三）协商治理更能实现乡村治理的现代化

传统农业社会为现代乡村治理积累了丰富经验。村民自治必须能够处理乡村公共事务，调解化解乡村矛盾，维护乡村有序公共秩序，服务于农村经济发展，以及代表村民提出合理化建议，维护村民合法权益，进而实现乡村治理现代化的目标。改革开放以后，农村改革的突破点在乡镇企业，农民在短时间内获得过改革红利，也是因为乡镇企业的“异军突起”。但很快改革转向城市，农村发展陷入了困境。虽然在此后的三十多年里，依靠政府推动的新农村建设乡村面貌发生了很大变化，但发展并非来源于乡村的内生动力。乡村协商治理的最大优势在于改变乡村政治生态，提升广大基层干部和群众的主体性与创造性，以此来激发乡村发展的内生动力。

三、推进乡村协商治理的路径：乡村协商治理与村民自治融合发展

当前，乡村民主政治问题的研究绝不能仅局限于村庄选举，必须从关切民主选举走向关注“四个民主”，从“官治”变为“自治”，从行政化的“村民自治”转向多元主体共治的“协商治理”。在乡村治理现代化的视域下，拓展村民自治的理论内涵，拓宽乡村自治的弹性空间，建构起乡村协商治理新体系。

（一）乡村协商治理的三重定位：价值定位、主体确定、权能边界

1.价值定位

乡村协商治理的基层政权公共性重构。国家权力在渗透时没有实现与乡村基层政权的权威性同步建构，造成了乡村基层政权的“公共性”丧失。公共性重塑要求改变地方政府“唯上”的行为逻辑。乡村协商治理要改变村级组织“唯上”的单向治理模式，转变乡村基层政权的权威实施方向，鼓励农民参与到乡村各项实务和公共决策的过程，提升村民自治的程序性和合法性，建构起稳定公正平等的乡村社会新秩序。需要注意的是，村级组织不仅要单向度回应乡镇政府下达的任务，而且要转变乡村政权职能由“管控”转向“服务”，积极回应乡村农民们的实际需求，为乡村社会提供充足的公共产品和更多的公共性服务，建立起双向度回应治理模式。

2.主体确定

构建乡村多元主体协商治理格局。从单中心治理模式向多中心治理结构转型，是开展乡村协商治理的前提条件[7]。乡村多元主体协商治理是指在村党支部领导下实现农民群体（包括乡贤、乡村精英、村能人）、村委会、协商组织的有机统一的综合治理。《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》都同样强调了村党支部的领导核心作用。村党支部对协商事项提供指导、掌握原则、把握方向；农民群体是乡村振兴的直接受益者和建设者，目前迫切需要提高农民的主体意识，引导乡村精英、乡贤、村能人回乡，内生于乡土社会的新乡贤在获得村民认同的基础上嵌入既有治理结构，有利于纾解乡村治理困境[8]，激发农民参与乡村振兴的热情。村委会作为基层群众性自治组织，为高效高质完成自治组织的各项任务，村中的重要事项必须坚持先协商后决策再实施，以推进乡村民主化政治建设；协商组织是基于地缘关系而建立起来的组织，其独立于乡村基层政权组织和自治组织之外，作为村民村事协商议事的重要平台。

3.权能边界

加强协商组织建设，搭建乡村治理组织架构。协商组织不是法律授权的乡村协商治理主体，它们的角色类似于社会组织，只能协助村两委有限度的参与乡村公共事务，而不具有村两委同等的法律地位，更不能凌驾于村两委之上。村委会的职责主要是处理乡村公共事务，完成与乡镇政府联络，落实乡镇政府下达的任务，与村民一起开展“自治”活动。村党支部的职责《中国共产党支部工作条例（试行）》第十条明确：“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作，组织带领农民群众发展集体经济，走共同富裕道路，领导村级治理，建设和谐美丽乡村。”协商组织必须在村党支部的领导下，承接村委会相应的村民自治的职责，组织开展协商活动，提高乡村治理的效能。

（二）乡村协商治理的关键：实现多元主体间的利益整合

1.以“自治”推动乡村社会民主化治理生成

如果说20 世纪80 年代村民自治的发展动力强劲，是源于当时村委会直接决定着利益分配。农业税取消以后，村委会利益分配的功能减弱了，由此带来乡村治理公共理性的扭曲。“民主”是乡村治理现代化的基本要素，乡村协商治理须以“民主”协调各主体间利益关系，重新实现利益均衡，坚持以下四个原则：第一，坚持平等性的原则。乡村社会各利益主体内部以及之间的利益平衡的手段是采取平等、文明而不是特权、野蛮的方式，彻底打击农村公共资源被强势群体占有和被精英捕获的状况[9]，促进乡村协商治理中的公共理论。需要指出的是主体间的平等性并非违背“坚持党的领导”，村民自治必须在坚持党的领导前提下开展，乡村协商治理作为优化村民自治的路径，也必须在坚持党的领导下开展协商工作。第二，坚持公开性的原则。只有坚持公开才能将协商议题和内容置于村民的监督之下，增强参与协商者之间的相互信任。第三，坚持差异性的原则。任何协商都不可能消除“异音”，有的协商过程甚至比较激烈。事实上，协商结果往往很难做到所有利益主体都满意。但更多人参与了协商，表达了利益诉求，这就是乡村民主政治的进步。即使短期无法形成共识，也能增加此后协商达成共识的可能性。第四，坚持包容性的原则。协商是利益攸关方之间的协商，受到政策影响的每个村民都有权参与协商，从而最大限度实现乡村公共决策的民意吸纳。

2.以“法治”规约乡村各利益主体的行为

协商结果取决于乡村精英、农民群体、两委会成员等各方协商获得利益均势，而一旦协商失败，利益均势就无法保持，利益受损主体就有可能失去理性。如果缺少法治的规定和制约很难保证利益受损主体不出现过激行为。长期推进乡村协商治理就必须全面推进依法治国，在法律上体现协商主体地位平等、协商过程程序公正和协商结果公平。建议在以《中华人民共和国宪法》统一《村民委员会组织法》文本中村民委员会的含义（第一种含义是基层群众自治组织、第二种含义是社区自治体的机关或者机构），避免不同法律文本对“村民委员会”术语理解的分歧；加快将《村民自治法》纳入立法程序，从内容上根据新时代乡村发展的实际，明晰村民自治的边界；在自治处理方式上，对于村民之间争议的自治处理方式予以界定，鼓励参与协商方式解决乡村利益纷争。在法律上支持促进乡村协商组织的发展，明确协商组织在村民自治中的地位。

3.以“德治”凝聚乡村各利益主体的力量

澳大利亚乔纳森·安戈教授认为，中国基层协商民主中有着一种更为特殊的中国因素：集体决策的达成建立在“道义经济”的信仰上[10]。在漫长历史中，乡村社会形成了以传统文化、乡规民俗为基础的“德治”。当前，重点是解决德治“主体缺失”和“执行软化”的问题。德治“主体缺失”就要努力让德治主体回归，让“远离乡土”农民工重新做回农民，让乡村重新成为精英们打拼的“天地”：一方面，在“唤醒”上下功夫，唤醒农民工内心深处的乡土情结，强化他们对乡村的认同感、归属感、责任感，吸引“乡贤”的回归，致力于乡村建设；另一方面，在“创造”上做文章，为乡贤回乡创造良好条件、提供坚实保障、给予创业便利、创设发展载体，对此需要政府和社会的同频共振、同向发力；德治“执行软化”就要着力改变执行的方式。“德治”的实质是一种“柔性”约束，注重的是以“润物细无声”的方式，引导农民积极向善、尊老爱幼、诚实守信、勤俭节约，实现家庭和睦、邻里友善、干群融洽、乡村和谐。

（三）乡村协商治理机制设置：选举民主与协商民主的同步

1.村民公共理性的培育机制

协商治理除需要公民具有良好的民主素养外，同样需要公民具有良好的公共理性，公共理性是人们政策活动的价值取向。村民们聚集在一起进行民主协商，不是家长里短闲聊，不是搬弄是非唠嗑，更不是无休止地相互诋毁，而是众人就乡村公共性事务聚焦议题说想法、提建议、共商讨并形成共识做出决策。显然，协商过程需要村民具有较高的公共理性，就当前村民的公共理性素养而言，还无法达到协商治理的理想效果。公共理性培养必是一个长期的过程，不可能一蹴而就，需要不断在乡村协商治理中获得经验总结提升，村民政策参与的实践本身就是培养公共理性形成的过程。同时，还需要重视村民的话语表达权，在协商平台构造公正、有序的话语表达氛围。“两委会”要加强对村民的社会主义核心价值观教育，把民主、平等、公正等公共参与原则作为教育的重要内容，塑造村民的思维方式和行为方式，形成公共理性培育的长效机制。

2.村民参与公共事务的机制

只有让村民真正意义上参与到村庄公共事务之中，“村庄共同体”的认同感才能形成，乡村协商治理才能得以良性发展。一是设置必需的民主协商场所。参与协商的村民必须相对集中，有固定的场所供于协商，在村一级组织可以设置固定的“村级村民议事室”作为解决村民协商的场所。二是完善民主协商制度。村级组织可以制定符合本村实际的《村民议事会组织规则》《村民议事会议事程序规则》和《加强村级监督组织建设的意见》，将村民监督委员会作为常设议事监督机构，建构起以协商组织会议、村民小组议事会议、村民代表会议、村民大会“四位一体”的民主协商平台。三是鼓励外出打工村民返乡参政。“村两委会”可以通过春节期间，开展外出务工人员走访，详尽了解外出务工人员情况，宣传回乡就业创业的政策。依托乡友会、茶话会、招聘会平台，通报家乡的经济社会建设发展状况，鼓励他们回乡就业创业，唤起乡愁，共同建设“美丽家乡”。

3.村民参与协商的程序机制

建立“乡村协商治理五步法”形成乡村协商治理“善治”格局。第一步：开展动议。动议就是村民对某一事项提出要求协商的提议。村民小组设立“议事箱”，由村民小组长定期收集箱内议题。召开“村民小组议事会”对涉及村民小组范围内的事项进行讨论。涉及全村范围内的事项，由1/10 以上人数的成年村民或者20 名以上村民代表联名均可对涉及本村（组）重大利益的事项纳入协商程序。在协商前协商组织须向全体村民告知协商议题、时间、地点、参加人员。第二步：组织协商。协商组织对确定的议题在村级固定议事地点进行民主协商。协商具体程序按照主持人宣布本次协商议题、村民对议题发表意见、结果按照少数服从多数原则形成“决策案”、无法达成多数意见的议题中止审议并报村“两委会”。第三步：报审确认。村“两委会”对协商形成的涉村集体重大事项的“决策案”报送乡镇政府，由乡镇政府进行程序性、合法性审查，由乡镇党委、政府核定确认。第四步：合法实施。乡镇党委政府将审核通过决策案反馈到村，交由村民代表大会进行表决。村民代表大会须由三分之二以上代表参加为有效，所作决议全体代表的过半数通过，对涉及本村重大事项经全体代表三分之二以上方可通过。第五步：公告实施。决议情况在村务公开栏里张贴公示，公示期满即与责任人签订责任协议书，同时将生效决议报乡镇政府备案。