新形势下农业行政执法和刑事司法衔接机制问题研究

郭继海 薛 刚 李海波 窦晓青 李培武

（1青岛市农业行政执法支队，山东青岛 266003；2青岛市新型职业农民教育中心，山东青岛 266003）

为进一步促进农业行政执法与刑事司法的有效衔接，结合工作实际提出建议、解决问题，现将新形势下农业行政执法和刑事司法衔接（以下简称“行刑衔接”）机制问题研究如下。

1 行刑衔接的必要性

1.1 行刑衔接是依法治国的重要体现

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确了行刑衔接的相关要求，其中“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，健全行政执法机关、公安机关、监察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。党的十九大报告中明确提出，要准确把握全面依法治国的战略定位，全面推进依法治国总目标纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的“十四个坚持”基本方略。行政执法和刑事司法作为依法治国工作的2个重要内容，两者间的有效衔接是依法治国的具体举措，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1.2 行刑衔接是依法行政的必需举措

行政执法工作作为农业行政机关依法行政的重要方面，如何将涉嫌违法犯罪的行政案件移送司法机关追究相应的刑事责任，是实现依法行政的必需举措。一旦行刑衔接落实不到位、衔接不规范，不光是工作落实的不到位，更会导致涉嫌失职渎职、徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪的发生，影响农业行政机关依法行政的公信力与执行力。

1.3 行刑衔接是营商环境的合法保障

2019年4月14日《青岛日报》评论员文章指出“打造高质量的营商环境，要以优化法治环境为保障”。对于营商环境来说，特别是发展壮大中的民营企业，不仅仅需要特殊扶持，更需要稳定、公平、可预期的法治环境，为他们提供稳定、公平、可预期的法治保障，特别严厉打击行业发展中严重损害行业秩序的涉嫌违法犯罪行为，这就是行刑衔接有效衔接在优化营商环境方面的合法保障。

2 农业行政执法行刑衔接依据与现状

2.1 国家、省、市层面

2.1.1 国家级依据

1996年10月1日起施行的《中华人民共和国处罚法》第二十二条“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”，从法律层面上明确了行政执法和刑事司法衔接较为宽泛的工作要求。2001年7月4日国务院发布实施的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政机关、公安机关、检察机关行刑衔接的相对具体的工作要求。

2.1.2 省级依据

山东省作为食用农产品种植、养殖较发达的省份之一，农业方面行刑衔接规范性文件也陆续发布，2014年7月，山东省公安厅、畜牧兽医局联合制定了《关于加强畜牧业行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。2016年1月，山东省政府办公厅转发了省食安办、省公安厅等8部门《关于建立食品安全“三安联动”监管工作机制的意见》。

2.1.3 市级依据

青岛市农业部门贯彻执行上级的文件精神，未与公安部门联合下发行刑衔接的相关文件。

2.2 青岛市农业行刑衔接案件情况

青岛市2017年、2018年、2019年农业行政执法案件数分别为840起、958起、928起，而行刑衔接被追究刑事责任的案件数则分别为2起、9起、5起，占比约为0.2%、0.9%、0.5%。其中，2019年查处的制售假农药“黑窝点”案，当场抓获造假犯罪嫌疑人7人，入选全国整治食品安全问题联合行动十大典型案例，是全国农业农村系统唯一入选案例。虽然行刑衔接案件数量趋势向上，但所占百分比较低。

3 存在的主要问题

针对青岛市农业行政执法行刑衔接的实际情况，对全市9个农业农村局、9个农业执法机构进行了调研，普遍表示存在执行规定不健全、执法人员行刑衔接素质不高、行刑衔接反馈不力、专业性执法培训少等问题，具体情况列举如下。

3.1 法律层面

行刑衔接现行规定执行效力低。除《行政处罚法》作为法律简单地描述了行刑衔接的要求外，行刑衔接现行规定最高层面的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 （中华人民共和国国务院令第310号），虽明确了行政机关、公安机关、检察机关行刑衔接的要求，但未对移送涉嫌犯罪案件材料的具体要求进行明确，存在着移送标准不明确、检验报告权威出具单位不清晰等各种问题，导致在实际执行过程中，行政机关和公安机关都无法更准确把握行刑衔接材料要求。

3.2 执行层面

3.2.1 行刑衔接技术问题

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 （国务院令第310号）第六条第四项规定了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件应当附“有关检验报告或者鉴定结论”，但是并未明确出具上述检验报告或者鉴定结论的权威机构，往往行政执法机关认为案件涉嫌犯罪，但是不具备出具权威信息的资格，无具体实施的技术标准，无法出具合法的检验报告或者鉴定结论，影响犯罪案件的侦破和定罪，最终可能导致犯罪嫌疑人逃脱刑事责任。

3.2.2 行刑衔接协作问题

青岛市农业行政执法支队积极开展行刑衔接工作，与青岛市公安局食品药品与环境犯罪侦查支队定期召开案件商讨会，但是技术、协作等问题未从法律法规和制度等根本上予以解决，行刑衔接工作还是处于一个初级的阶段。

一是移送协作不顺畅。行刑衔接进入移交程序后，公安机关对移交的行政案件进行初步审查，但是往往因为必要证据不确凿、鉴定报告不具有权威性，特别是非法经营罪等对经营数额要求较为严格的案件，公安机关往往在调查过程中，发现移送的案件低于或左右于刑事案件的标准，一旦接受会花费人力、物力、财力等大量投入，导致公安机关或者办案人员产生畏难情绪，不愿意接手此类案件。

二是调查协作不同步。行政执法机关在执法调查中，发现涉嫌犯罪案件时，往往因为行政相对人的反侦察能力或者胡搅蛮缠，导致调查过程停滞不前。行政执法机关对证据的调查手段较为单一，不如公安机关调查手段的多样化且执法威严，如果没有及时得到公安机关的协助，涉嫌犯罪的相关证据无法及时查清。

三是移交案件反馈不力。部分区市农业执法机构反映，按照程序移交给公安机关的案件，就没有下文了，是否追究了刑事责任或者未达到刑罚标准，无法查证。鉴于刑事案件查办的保密等特征，行政机关也不便于直接询问。

3.3 人员层面

3.3.1 执法人员能力问题

执法人员在日常的执法办案过程中，需要行刑衔接的执法案件少，执法人员本身掌握的行政执法中涉嫌犯罪的情形和刑事案件立案追诉标准不是很全。特别是在当前农业行政执法改革的时期，综合行政执法部门和农业综合执法机构都面临着整合，农业行政执法过程中需要的农药、兽药、肥料、种子、饲料等各方面的专业知识太广泛，人员素质参差不齐[1]，新整合的执法队伍仅查办常规性执法案件，重大和涉刑案件基本不大涉及。

3.3.2 执法人员心态问题

农业执法人员面对的行政对象大多数都是种植户、养殖户。与区市部分执法人员沟通交流，表示一是涉嫌犯罪案件不好查办，费时费力；二是公安移交协作不顺畅，违法事实不好认定；三是部分违法相对人违法收入较少，执法人员有不忍心的想法。

3.4 考核层面

山东省各市区未实际设立行刑衔接方面的监督考核机制，行刑衔接开展程度、移交案件查办等情况没有监督考核制度，内部未形成监督合力[2]，行政机关和公安机关缺乏有效制约，该移不移、该接不接、该判不判、如何查办等过程行为难以得到有效监督。

4 有关思考

4.1 建议制定地方性法规，完善行刑衔接机制内容

4.1.1 制定行刑衔接地方性法规

随着依法治国的推进，严格执法、规范执法的要求也越来越严格，前期《问政山东》曝光了山东省部分地市执法人员执法不严、失职渎职的行为，举一反三，为了更好地做好青岛市行政执法行刑衔接的相关工作，切实落实“依法治国、依法行政、营商环境”的具体要求，建议人大结合实际出台青岛市《行政执法与刑事司法衔接规定》，明确行政机关、公安机关、检察机关的工作责任及联席会议、移交期限、移交材料、查办时限、案件反馈等具体规定，让三个部门形成一个执法合力，共同来促进青岛市行政执法行刑衔接的实际推进。

4.1.2 明确公安机关提前介入机制

无论是行政执法案件还是刑事犯罪案件，最主要的一点就是证据的收集和认定，特别是涉嫌犯罪案件，证据需要更为确凿。因此，建议明确提前介入机制，明确公安机关提前介入机制。行政机关在发现涉嫌犯罪线索时，第一时间与公安机关商讨研究案情，明确调查方法，双方现场协同调查，无论是证据搜集、案件认定，还是犯罪人员抓捕等环节，都会有效提速。

4.1.3 明确检验报告或者鉴定结论的权威出具部门

前文已经说明了证据的重要性，行政部门、公安机关可以查找物证、人证等，但是对涉案物品的检验和鉴定就需要专业人员的参与。以病死动物产品为例，动物在死亡后，其动物产品的检验和鉴定是缺少相关标准的，法律没有明确鉴定依据，无法出具报告可能就导致案件无法继续查办。因此，建议在地方性法规上明确，法律未明确检验标准的，可组织专家在现行标准内予以参考鉴定，由专家组论证后出具鉴定意见，填补这一空白。

4.2 建立行刑衔接科学考核机制

建议将行刑衔接列入依法行政工作考核机制，明确考核标准和细则，以行刑衔接存在的问题为导向，设置可操作性强的考核项目，对行政机关、公安机关、检察机关在行刑衔接中明确具体的责任。通过考核，实现行刑衔接“三家共管”“互相监督”的目的，齐心协力做好相关工作。

4.3 加强联合专业培训

行政执法人员行刑衔接能力问题是影响行刑衔接工作的一个因素，公安机关执法人员对农业领域违法行为的了解范围同样影响着行刑衔接的工作，只有公安机关对农业领域涉嫌犯罪的主要专业知识知晓，才能从心理上更愿意去查办农药类案件。同样，行政机关执法人员也要知晓公安机关查办刑事案件的要点，在证据搜集、询问笔录等方面直接为刑事案件提供较为有效的证据基础。因此，建议加强联合专业培训[1]，尽量做到普及化、常态化、专业化，讲解公安机关侦办犯罪案件的法律适用、证据规格、立案追诉标准等内容，同时涉及农业领域的专业知识、行政执法的权利及限制等，让行政机关和公安机关能够做到“知己知彼”，才能协作共赢。