动物卫生监督流通环节违法行为法律适用问题分析

（辽宁省农业发展服务中心，辽宁沈阳 111000）

近年来，随着国民经济的快速发展，我国运输行业突飞猛进，动物及动物产品的调运规模和数量也随之逐年增大。我国地域广阔，受南北畜牧业发展布局、供需矛盾和价格差异，特别是2018年发生非洲猪瘟疫情等因素的影响，“北肉南调”大幅上升，动物及动物产品运输环节违法案件明显增加。为应对非洲猪瘟疫情，国家和各省都制定了动物及动物产品流通调运的新规，以及《动物检疫管理办法》 《农业行政处罚程序规定》等法律法规的修订，都需要执法人员熟知相关法律法规，准确把握法律法规、法条的适用[1-2]。本文分析了实际办理动物及动物产品违法调运案件中法律法规适用的难点疑点，旨在提高一线执法人员的办案水平，严厉打击违法调运行为，防止动物疫病传播，维护社会公共安全。

1 明确动物卫生监督执法的主体资格

辽宁省部分市（县）的农业综合执法改革仍然没有收尾，原动物卫生监督所划归农业发展服务中心，而农业发展服务中心为事业单位，没有行政执法权，但动物卫生监督执法办案工作片刻不可停歇，值得注意的是动物卫生监督执法办案必须以县级以上农业主管部门为主体，使用县级以上农业主管部门的印章。

2 流通环节行政处罚案件中违法行为人的认定

在流通环节行政处罚案件查处实践中，违法行为人的认定往往迷惑，经常出现货主、承运人和驾驶员三者无法清晰认定的情况。在查处运输环节违法案件时，执法人员现场面对的多是运输车辆驾驶员，但决不可为了尽快结案，简单地把驾驶人员认定为货主或承运人，必须认真调查清楚，分清货主、承运人和驾驶员，否则容易发生违法主体认定错误，导致法律适用和处罚结果完全翻盘。

2.1 货主

货主是指动物或动物产品的所有权人。根据《物权法》第23条规定，动产物权的设立和转让，自从交付时发生效力。因此，运输中的动物或动物产品一般情况下货主应该是出卖方，因为动产尚未交付至买方。即使是买方自行运输，若出现依法应当检疫而未经检疫的违法行为，产地的卖方因未依法履行检疫义务，依然是违法行为人。执法实践中，通常以检疫证明上“货主”栏填写内容来认定货主，但检疫证明，则需经过调查询问等收集证据来认定货主，若驾驶人员主动承认是货主且无其他相反证据，应该认定驾驶员为货主。

2.2 货主以外的承运人

承运人是指动物、动物产品运输服务的提供者，可能是单位也可能是个人。运输动物或动物产品时，可能是货主自行运输也可能是委托承运人运输，但只有后者才会出现《动物防疫法》第78条的“货主以外的承运人”。承运人应根据运输服务法律关系来确定，通常以动物检疫证明上载明的承运人、运载工具行驶证上法定车主来认定。

2.3 驾驶员

驾驶员是受雇于承运人（个人或运输公司等）承担车辆驾驶的人员，可能是承运人所属的职工也可能是另行雇佣的个人，或挂靠在承运人单位的人。但承运人一定是通过司机来具体承担运输的，无论驾驶员是运输公司职工还是其他情形，其行为的法律责任应归属于承运人。执法实践中也有驾驶员、承运人或者驾驶员、承运人和货主为同一人的情形。值得注意的是：与货主发生运输服务关系的是承运人，在承运动物或动物产品前必须遵守《动物防疫法》有关规定的是承运人，而不是驾驶员的法定义务。另外，根据《民法总则》 《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》和法学理论，企业中的职工因职务行为造成违法的，企业法人应承担相应的法律责任。如果认定驾驶员为当事人，等于把承运人的责任转嫁给了驾驶员个人。当然，承运人应该告知其驾驶员，在运输动物或动物产品前，应该依法索要相关证明，遵守相关规定。若是由于驾驶员工作失误造成承运人受罚，承运人可依合同关系追究驾驶员的责任。

3 流通环节行政处罚案件中违法行为的法律适用

流通环节执法实践中，常常发现当事人不能提供有效检疫证明、检疫标志的情形。不可随意定性为依法应当检疫而未经检疫或者未附检疫证明简单地处罚了之，应认真调查，收集证据，必须对违法行为准确定性，否则会出现法律适用错误，导致涉案动物及动物产品的后续依法处理错误。

3.1 依法应当检疫而未经检疫与未附检疫证明违法的区别

3.1.1 违法性质不同

前者违反了需经检疫许可才能从事相关活动的检疫管理秩序，前提是根本没有经过检疫；后者是违反了凭证经营的检疫管理秩序，前提是经过了检疫但因故未附检疫证明。

3.1.2 危害后果不同

依法应当检疫而未经检疫的动物和动物产品的染疫状态不确定，疫病传播的风险较大；未附检疫证明的动物及动物产品，可能依法经过了检疫，疫病传播的风险相对较小。

3.2 依法应当检疫而未经检疫与未附检疫证明违法行为法律法条适用

依法应当检疫而未经检疫的违法行为适用《中华人民共和国动物防疫法》第25条第3项，处罚根据补检结果，适用第76条或者第78条。

依法应当检疫而未经检疫的补检及处理处罚，依据《动物检疫管理办法》第40、41、42和43条的规定实施。

动物的骨、角、生皮、原毛、绒等产品，符合《动物检疫管理办法》第41条补检条件的，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》，并依照《动物防疫法》第78条的规定进行处罚；不符合的，予以没收销毁。同时，依照《动物防疫法》第76条处理处罚。另据农业农村部161号公告，动物的骨、角、生皮、原毛、绒等产品的补检已不再要求货主提供输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明，只需当事人提交书面承诺即可。

动物的精液、胚胎、种蛋等，以及肉、脏器、脂、头、蹄、血液、筋等，符合《动物检疫管理办法》第42条、43条相应补检条件的，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》；依照《动物防疫法》第78条处理处罚。不符合的，予以没收销毁。同时，依照《动物防疫法》第76条处理处罚。

未附检疫证明的违法行为适用《动物防疫法》第43条，依照第78条处理处罚。

4 准确把握应罚尽罚与一事不再罚原则

流通环节执法实践中，经常发现1起案件中存在多个动物卫生违法行为，是否对其中1个或几个或所有每个违法行为都实施行政处罚，要根据具体调查证据，即要依法“应罚尽罚”又不可违背“一事不再罚”原则，否则都有承担责任风险。

4.1 一事不再罚原则

《行政处罚法》第24条规定了“对当事人同一个违法行为，不得给予2次以上罚款的行政处罚”，即“一事不再罚原则”。但对于何谓“同一个违法行为”，即什么是“一事”却没有详细明确的阐述。理论上，同一个违法行为应当具备独立性、完整性和客观性。所谓独立性是指违法事实不依赖于其他事实而单独存在；完整性是指违法事实的逻辑要件齐备，符合人们的认知习惯；客观性是指违法事实不以人们的主观意志为转移。若1个违法行为人实施了多个违法行为，但违法行为之间存在吸收或法条竞合关系时，应认定为一个违法行为。如：未经输出地检疫，又未经无规定动物疫病区检疫而输入动物及动物产品的，无论补检是否合格，均应认定为一个违法行为，属“未经检疫，向无规定动物疫病区输入动物及动物产品”，依照《动物防疫法》第77条规定从重处罚，不能以应当检疫而未经检疫再次罚款。

4.2 应罚尽罚原则

4.2.1 “多对一”

办案实践中，执法人员应准确认定违法行为人的个数和违法行为的条数。若多个违法行为人共同实施了某一个动物卫生违法行为，则应对所有违法行为人追究法律责任，不能“漏人”。

4.2.2 “多对多”

若多个违法行为人分别实施了不同的违法行为，则对每一违法行为人均要追究法律责任，不能“漏人”或“漏事”。如：同一案件货主依法应当检疫而未检疫，承运人未附检疫证明运输的违法行为，则对货主和承运人不同的违法行为给予行政处罚。

4.2.3 “一对多”

若1个违法行为人实施了多个动物卫生违法行为，多个违法行为之间相互独立，分别违反不同的法律规范，应在不违背“一事不再罚原则”前提下，对每个违法行为均应实施处罚，而不能为了防止当事人逃离，尽快结案，而处罚其中某个违法行为了事。如：未经审批跨省调运种用、乳用动物，依法应当检疫而未经检疫和未经指定通道运输动物违法行为并存时，应对每个违法行为进行处罚，以维护不同的法律秩序。