非洲猪瘟冲击下生猪产业环保政策调整研究综述

2020-12-17周琬玥

猪业科学 2020年2期

周琬玥，杨林

（1．湖南农业大学商学院，湖南长沙410128；2.湖南农业大学经济学院，湖南长沙 410128）

1 前言

自2010年国家颁布《畜禽养殖业污染防治技术支持》开始，拉开了我国畜禽环保政策的大幕，紧接着颁布的《水十条》《新环保法》将我国的环保力度提升到了一个前所未有的高度。由于环保政策过严，给生态环境带来保护的同时也提高了生猪养殖门槛，严重降低了生猪存栏量，2016年环保禁养生猪存栏减少3 600万头，2017年减少了约2 000万头。而后加之非洲猪瘟的冲击，全国生猪存栏量急剧下降，目前我国生猪市场已是供不应求状态，以至于至今猪肉价格仍居高不下。

目前全国生猪产业已经呈现大规模的复产状态，虽然面对非洲猪瘟目前尚无疫苗也无有效防控方法，但是猪肉缺口和猪价上涨带动了全国猪场复产的积极性。此时，对当前矫枉过正、缺乏灵活性的环保政策作出合理、有效的调整，对提高养殖户的积极性和维护生猪供应具有重要的影响。

2 国内外研究综述

2.1 关于疫情冲击下粪污处理政策调整研究

2.1.1 强制性限制政策研究

生态环境作为一种公共物品，本身具有非排他性和非竞争性，人们往往为了追求自身利益而肆意破坏生态环境，所以才需要有强制性的法律政策制约负外部性，来限制和规范生猪粪污的处理。欧盟在20世纪90年代就已经开始修订环境法，规定粪污的排放量，限定不同土壤单位面积的粪肥施用率。荷兰是全球畜牧业密集程度最高的国家之一，每年有高达1/6的粪污无法处理而过剩，由于未达到欧盟所规定的标准于2003年被罚款2.3亿欧元[1]。2010年，我国原环境保护部颁布了《畜禽养殖业污染防治技术支持》《畜禽养殖场（小区）监察工作指南（试行）》，开始规范畜禽养殖业污染排放[2]。但是D'Arcy B（2001）[3]认为，利用政策严格控制污染物虽然可以有效地治理农业面源污染，但政策推行的过程中需要足够的指导资金支持，并且政策在实施过程中仍需完善。而张志强（2010）[4]发现，我国制定的《环境保护法》、排污许可证制度等对畜禽养殖环境保护均作了相关规定，由于这些法律法规开始是以工业污染防治为出发点的，对畜禽污染一类的农业面源污染源研究和考虑的还不够。且猪的粪便是有机肥料，而部分主管人员按工业标准要求处理满足达标排放标准，并没有考虑到它的资源化利用和处理成本。且把工业环保的要求套用到养殖产业上，不考虑养殖产业的生产周期，直接一刀切，没有给养殖户整改或关停的时间[5]。另一方面，我国生猪养殖污染防治方面的政策手段都为命令控制型，虽然这类政策手段提高了违法成本但是同时也一定程度地挫伤了养殖户的环保积极性，降低了法律体系的灵活性[6]。

2.1.2 排污税（费）研究

排污税（费）的环境治理作用机制类似征税, 将负外部性内在化, 把导致的社会成本纳入私人成本, 提高企业排污成本, 约束其污染排放量, 促进环境治理[7]。规模化饲养尤其是工厂化畜禽企业排污量大、排污点集中, 容易监测, 主要是一种点源污染, 采取排污税 (费)等方式，对规模化养殖户收取适量的排污税, 可督促其粪污资源化, 达标排污[8]。而养殖户可以在提高产出效益和减少污染成本之间进行权衡, 具有一定的灵活性, 但不免存在“末端治理”的缺陷[9]。

2.1.3 粪污处理补贴政策研究

舒畅等（2019）[10]指出，无论是从养殖场户还是资源化消纳方自身的成本收益角度看，畜禽粪污治理不仅具有明显正外部性效应，还具有公共物品属性，改善后的生态环境具有消费非排他性和非竞争性，再加上农业弱质性，养殖场户、有机肥企业、种植户等市场经营性治理主体难以同时承担自身发展、提供更多更好农产品与保护生态环境多重重任，需要政府参与并提供支持。从某种角度考虑, 禽畜养殖排泄粪污也是宝贵的资源。为此,对养殖造成的污染问题,不能单纯走简单治理的老思路。而应该变换思路,实现粪污的再利用、再处理[11]。但是要实现粪污资源化还是需要政府支持，培训资源化技术，予以经济补贴。不过，石哲（2019）[12]调查发现，只有12%的养殖户聘有粪污处理技术人员，26%的养殖户定期参加相关的培训，8%的养殖户愿意负担高效粪污处理设备的费用，67%的养殖户获得政府发放的粪污处理财政补贴，但获得者都认为补贴不足。为了要保障养殖户的利益，梁兴娟（2019）[13]提出，政府应提高粪污资源化处理的补贴标准，并督促银行等金融部门提供给养殖户信贷优惠，对养殖户进行资金、信息、技术等各方面的支持。

2.2 关于疫情冲击下病死猪无害化处理政策调整研究

2.2.1 病死猪无害化处理补贴政策研究

张辉（2019）[14]研究指出，病死猪无害化处理对防疫的重要性，但是鉴于病死猪无害化处理对于养殖户来说成本代价过高而导致了养殖户随地丢弃、掩埋甚至贩卖病死猪的行为。且对处理死亡生猪的补贴措施存在补偿标准低、资金拨付周期长的问题，一定程度上,影响了养殖场户无害化处理的积极性[15]。曾春兰（2019）[16]提出，要在2016年划分的病死猪无害化处理补贴机制上进一步详细地划分病死猪无害化处理补贴层次，按照养殖期间病害和屠宰环节病害两方面划分不同的补贴标准并要根据市场价格灵活调节。代三妹（2019）[17]提出要政府增加资金支持，减少费用。但是，却不能只给补贴而又无监管，没有持续地监管很容易造成非法埋猪而面临“环保套利”问题。

2.2.2 病死猪无害化处理政策实施问题研究

虽然国家在大力宣传病死猪的危害和对病死猪无害化处理给予补贴，但是由于缺乏防控意识、监督不尽完善等缘由，随意处置病死猪的现象仍然不时出现。为此，各级动物卫生监督部门要对病死畜禽无害化处理过程进行监督检查，要求相关从业者对病死畜禽严格实行“四不准一处理”规定[18]。要厘清职责, 依法依规做好无害化处理的专项整治工作，统筹规划、合理布局病死猪无害化收集处理体系[19]。加大惩治力度，畜牧部门严格监督执法, 对拒不设立病死动物无害化处理设施设备、不按规定处置病死动物的单位和个人依法严肃查处[20]。

2.3 关于疫情冲击下畜禽禁限养政策实施的调整研究

2.3.1 畜禽禁限养政策目标研究

随着畜禽养殖业的发展，畜禽养殖中产生的废弃物对生态环境造成了一定的负面影响，为解决禽畜粪便中药物、重金属和微量元素等对水、空气、土壤资源带来的破坏问题而出台禽畜禁限养政策[21]。畜禽禁限区的划定主要就是为了深入解决农业生产污染问题，优化养殖产业布局，美化生态环境，促进畜禽养殖产业和环境保护全面协调发展[22]。由于非洲猪瘟暴发之前生猪产业发展趋势向好，市场上生猪供过于求，政府出台生猪禁养政策可以适当缩减生猪养殖规模, 维护市场均衡[23]。

2.3.2 畜禽禁限养政策执行问题研究

现行的畜禽禁限养政策中主要存在的问题有：禁限养区的范围划定不尽合理，对禁限养区的范围划定不明确，没有具体的标准，缺乏可操作性[24]；管理保障缺失，方案制定流于形式；非规模化养殖户点多面广，污染治理难度大；养殖户不愿退出，后续方案难以推进[25]；环保、农牧部门联合监管能力有待加强；很多养殖企业治污设施不正常运行、相关手续不完备, 但依旧照常生产养殖, 造成“劣币驱逐良币”的市场效应, 暴露出地方的监管缺位[26]。

2.3.3 畜禽禁限养政策效果研究

禁限养政策的实行调整了生猪产业的布局结构，优化了南方水网地区的生猪养殖布局，将生猪产能转移到玉米产区和环境容量较大的北方地区，东北地区将成为生猪发展重地[27]。禁限养政策虽然给生态环境带来了良好的保护，但也给养殖户造成了一定的经济损失甚至导致散养户失去经济来源[28]。且伤害了养殖户的生产积极性，尤其迎上了非洲猪瘟疫情使得生猪价格居高不下，还为上访等群众事件埋下隐患[29]。

2.4 关于限制抗生素使用政策研究

2.4.1 抗生素限制政策研究

欧盟于2006年开始禁止使用抗生素来促进畜禽生长，紧接着美国国会也引入了限制抗生素使用的相关法案[30]。丹麦不仅限制以促生长为目的的抗生素使用，还限制了兽医从销售抗生素产品获利的可能，并加强了对兽医开具处方药的监管[31]。而中国对限制抗生素的政策主要经历三个阶段：以药品管控为主要治理策略，以临床监测为主要治理手段，多领域参加的全面治理策略，虽有成效但我国抗生素滥用问题依旧严峻仍需继续探索[32]。

2.4.2 抗生素限制政策实施问题研究

我国现今并没有一部真正意义的高阶位强制限制合理使用抗生素的法律法规，当前的法律法规过于宽泛且缺乏可操作性[33]。且法律责任不明确, 法律责任与违法收益不成正比, 违法成本低[34]。在我国当前“以药养医”的医疗体制下，医生肆意开具处方药导致抗生素滥用问题难以制止，限制抗生素还需改革当前医疗体制否则难以起效[35]。楚亚飞（2016）[36]指出，我国抗生素限制政策的执法主体积极性不高以及对主体监督的缺少；另外，相关的法律体制不完善，抗生素使用标准不明确。