生态村建设中政策执行的影响因素研究——以互动模型为视角

张晶，方彬彬

（华东政法大学，上海 201600）

1 问题的提出

1978年改革开放以来，我国许多地区开始建设生态村，文明生态村的建设是社会主义新农村建设中生态文明建设的具体体现，对实现乡村振兴战略有重要的意义。生态村建设强调的是以生态效益为主的生态、经济、社会效益的协调统一。但仍存在很多问题：首先，村两委成员与社会企业形成合谋的现象依然存在；其次，生态村规划设计不合理，经济效益仍然是生态村建设主线；村民群体环保观念不足。这些问题的存在阻碍了生态村的有效治理，因此对生态村建设进行相关研究是有必要的。

由此中央政府基于美丽乡村建设构想提出的顶层设计与基层一线村委会响应执行的措施相互配套，推动基层村委会以“试点+扩围”的形式促进美丽乡村建设政策的有序执行。基层村委会如何执行政策，执行成效如何，作为生态村建设主要参与主体的普通村民对政策执行效果有何看法，其他相关主体在生态村建设的相关政策执行过程中又扮演何种角色都是政策执行过程中必然面对的问题。基于此，本文研究在这一过程中有哪些因素影响了生态村建设中的政策执行力度及效果。

2 相关概念解释

2.1 生态村的概念

20世纪90年代，生态村进入国内学者研究的视野。目前国内学者对于生态村的研究基本可分为两种：对生态村内涵的界定和对生态村建设实践及模式的研究，更侧重生态改善基础上农业经济系统的发展。国外学者从现实的角度在如何筹建、要实现的功能等方面对生态村进行定义。本文采用丹麦学者RobertGilman在他的报告“生态村及可持续的社会”中提出的定义：“生态村是以人类为衡量尺度，把人类的活动结合到不损坏自然环境为特色的居住地中，支持健康的开发利用资源及能持续发展到未知的未来”。

2.2 政策执行的概念

从狭义的视角来看，政策执行一般被看作是一项政策的具体贯彻与“落地化”实践的过程。例如保罗-萨巴蒂尔就把政策执行定义为一种基本政策的绝对实施过程。广义的视角则认为公共政策执行是执行者为实现政策执行的预期效果而进行的一系列过程与活动的总称。本文采用陈振明的观点：政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。

此外，有关政策执行的研究，国内外学者形成了多种分析模式。本文选取麦克拉夫林的互动模型作为研究的基本框架。该模型认为，政策执行过程本质上是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为的调适程度。

3 生态村建设的影响因素

基于麦克拉夫林的互动模型，文章分别从政策执行者、受政策影响者、两者之间的相互调适及环境因素四个角度探究我国生态村建设中影响政策执行力度与成效的因素。

3.1 政策执行者本身

作为生态村建设的政策执行主体，村两委在生态村建设的政策执行过程中发挥着重要的作用。各级地方政府响应政策上传下达，各村委会根据实际情况，分设生态村建设工作领导小组、生态村党支部、乡村理事会、乡贤自治组织、民间行业内自治组织等。

目前我国生态村建设处于发展阶段，村两委干部的能力与素质参差不齐，对上级政府政策的解读可能存在偏差，或是对上级政府的政策过分解读，忽视当地具体条件而作出决策。我国的生态村建设过程中，部分领导干部的思想停留在发展经济效益的阶段，不愿意牺牲经济利益主动追求生态效益，出于对自身经济利益与政治利益的保护，也可能存在“阳奉阴违”“事不关己”等现象。

3.2 受政策影响者

普通村民是生态村建设中政策执行结果的最直接和广泛的受影响者。村民的素质与能力也会直接影响政策执行的有效进行。我国部分地区生态村建设依然由政府和村委会主导，乡村普通村民参与生态村建设的主体作用及地位因其参与主体意识淡薄、意愿较低、能力不足等因素而受到影响。

生态村建设过程中，其他社会组织以及社会企业也是直接的政策接收者，是一股参与建设的重要力量。我国的生态村缺乏企业与社会组织的参与建设，其中企业作为市场经济的重要活动主体，更应该积极响应政府的政策号召，共同推进生态村建设发展进程。

3.3 政策执行者与政策接收者之间的相互调适

政策的价值在短期内是不明确的。政策执行者（基层政府与村两委）与政策接受者（普通村民与其他相关社会组织）之间的利益需求、观点存在较大的差异，必然会出现矛盾。在现今我国的生态村建设政策环境下，政策执行者的目标首先是：“加快生态村建设速度，‘多、快、好、省’的完成上级政府要求”。政策接收者的目标多是首先满足自身的利益需求。再者，有些政策执行者盲目追求政治绩效，获得政治资本，而政策接收者则是要在保障自身当前利益不受损害的前提下获得尽可能多的经济利益。在根本利益需求与价值观上的差异是双方产生冲突的根本原因，因而直接影响政策执行的成效。消除或解决这一冲突需要政策执行者在政策执行过程中充分考虑政策接受者的需求，在充分了解政策接受者需求的基础上及时调整政策目标和执行方式，做好宣传和解释工作，减少政策执行的阻力。

4 生态村建设中政策执行偏差的原因——信息不对称

信息不对称理论是指市场活动的参与者所拥有的市场特定交易信号是不相等的，有些参与者比另一些参与者拥有更多的信息，而且交易双方对各自在信息占有上的相对地位都是清楚的。麦克拉夫林的政策执行互动理论主要探讨的是政策执行者和受影响者之间的相互调适对于该政策执行的影响。在生态村建设的过程中，政策执行者与政策受影响者之间存在明显的信息不对称，因而严重影响政策执行的成效。

生态村建设过程中，村两委和普通村民是最主要的政策执行者和政策受影响者，两者之间由于参与生态村建设的能力、时间的不同，必然对政策执行产生不同的看法，基于理性经济学中“经济人”理论，每个人在其经济活动中都力求实现自身利益的最大化，由于信息的不对称，双方都会利用这一客观条件尽可能为自己谋利，同时可能损害他人利益。村两委成员和普通村民作为理性经济人，也会利用信息的不对称分别追求各自利益最大化，进而影响政策执行的效果。

信息不对称阻碍了政策执行参与者之间的有效互动。村两委可能由于没有完成上级政府的政策目标，产生“上有政策，下有对策”的现象；随着政策执行过程的完成，会出现“搭便车”现象，在政策执行过程中，必然会产生除普通村民外的受益者或受损者，在公共物品提供过程中，由于公共物品消费的非排他性和信息不对称，政策执行者很难了解受影响者对公共物品的真实需求，因此出现的“搭便车”行为会造成公共物品提供不足，进而使政策执行出现偏差。

生态村的建设是一个长期性的阶段，每个乡村建设情况各异，因此需要政策执行者基于不同地区村庄的发展情况，因地制宜推动发展。

首先，要发挥村委会的正向作用。村委会应从“管理者”、“领头人”向“服务者”、“政策落地化执行者”转换，作为美丽乡村建设的宣传员、示范员，通过亲身示范，调动乡村民众的建设意愿与热情，以点带面推动生态乡村的建设。同时，自觉接受各级政府、社会各界以及乡村民众的监督，完善乡村事务的各项规章制度和公开制度，推动生态乡村建设政策公开、透明的执行。

其次，应发挥乡村群众的建设主人翁意识，调动普通村民参与生态村建设的主动性与积极性，提高村民生态环保意识以及共同参与建设的意识与能力；发挥其余相关主体的协同作用，形成普通村民、企业与社会组织多元主体参与的机制模式，共同助力生态村建设。

再次，要节约信息成本、缩短政策执行者内部委托-代理的程序，优化村两委与普通村民的互动。政府应广泛应用信息技术，在电子政务基础上完善信息公开机制，实现政府内部信息资源共享，同时压缩行政层级，降低信息传递成本。

最后，应完善生态村建设的政策执行环境，如加强对法治环境的建设与宣传，依法处理涉及生态村建设违章违建等事件；村民群体主动提高自身知法懂法守法的能力与素质；村两委及乡村自治组织致力完善乡村基础设施建设，健全农村公共基础设施保护机制。