生态视角下环境信息公开制度研究

李艾蓉

（广西大学，广西 南宁 530000）

1 环境信息公开制度概述

1.1 环境信息公开的概念

环境信息公开是指依据和尊重公众知情权，政府和企业及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督。因此，环境信息公开的内容既包括环境质量信息，也包括政府和企业的环境行为，为公众了解和监督环保工作提供必要条件，这有利于社会各方共同参与环境保护。环境信息公开的渠道主要有新闻发布会、广告、电视、广播等一系列的媒体公布途径。

环境信息公开主要是由政府或者企业来对这些环境的信息进行公开。从企业角度来讲，环境信息公开更加有利于企业的可持续发展，能够控制企业污染物的排放对环境的污染，在保证环境不被污染的同时还可以促进企业的发展，使得企业利益最大化。从国家角度来讲，环境信息公开更加有利于整个国家环境的公开管理和可持续发展，就政府来说，环境信息公开是一种新的环境管理的手段，环境管理的信息主要包括环境要素如空气质量、植物绿化、土地质量、水以及动物的现状，生物多样性的现状以及影响环境要素持续发展的现状等。政府对环境信息公开化的主要内容有，公布目前环境的现状，环境被污染的原因，以及政府对环境污染原因的调查进程和结果，还要公布政府目前对环境污染现状的治理策略和对环境污染的调查结果。

1.2 环境信息公开的主体

在我国，环境信息公开的主体包括政府和企业。政府是环境信息公开主要的主体，政府对于环境保护有职责，所以政府对社会和个人的环境信息公开更具权威性。企业是我国环境信息公开制度的另一主体，企业虽然给社会创造了巨大财富，但也引发了许多环境问题。环境问题的产生与企业的生产活动密切联系。其公开的主要内容包括主要污染物的排放的情况、上市公司对本公司年度环境绩效的公布情况等。

2 环境信息公开与政府信息公开的区别

2.1 指导原则不同

《公开条例》明确规定政府信息公开应当遵循公平、公正、便民原则，环境信息公开虽有同样规定，但其要求更加具体客观。环境信息本身存在定性难、变化快等特点，对环境信息的公开就应该更加谨慎，以期做到客观真实。企业事业单位公开环境信息实行强制与自愿相结合原则。

2.2 公开主体不同

《公开条例》中政府信息公开中的法律关系是行政机关与公民、法人等之间的法律关系。履行公开相应行政信息的职责的主体是行政机关。相比于《公开条例》中所涉及的行为主体，《环境保护法》所涉及的主体更为复杂，公开的主体有两个类型：其一环境保护主管部门和其他负有相关职责的部门，其二是重点排污单位，而重点排污单位是作为新的公开义务主体而设定的。

2.3 公开内容不同

比较《公开条例》第三章与《试行办法》第二章第二节以及《环境保护法》第五章部分条款，其内容差异在排除具体法律关系的限制外，在相关行政机关主动公开信息与经公民、法人、事业单位申请公开信息的方式程序方面并无明显差别。但是根据《试行办法》第二条，要求公开的环境信息包括与企业经营活动产生的环境影响有关的信息和与企业环境行为有关的信息。

2.4 监督责任不同

关于企业信息公开的监督，只规定了公民、法人和其他组织有权向环保部门举报未依法公开环境信息的重点排污单位。在《环境保护法》与《办法》中，对于重点排污单位，不公开、不全面公开、不按时公开、公开信息虚假的规定更加详细，但处罚限额明显低于超排企业的额度。

3 环境信息公开制度的发展之路

2008年，环境信息公开艰难起步。《环境信息公开办法（试行）》的实施具有里程碑意义。十年来，环境信息公开的大门由关闭到敞开，可查询到的企业违法数据信息从几千条增长到30多万条。数据海量增长的背后，是社会各界对环境信息公开制度达成的共识。

2012年初步确立了环境信息公开制度的基础上，污染源监管信息公开的平均分实现连续三年增长，但势头逐年放缓。一直引领信息公开的东部地区，公开情况乏善可陈，多数城市日常监管和环评文件等关键信息的公开无实质进展，污染源监管信息公开争遭遇瓶颈。

到2017年，公众通过公开渠道，已经可以获取大约70%的企业环境处罚信息。2017年～2018年，全国12369环保举报管理平台接受群众举报数量维持在高位，每年均超过60万件。加上环境信息公开逐步推进，公开范围不断扩大，公开方式不断创新，信息变得越来越透明。

十年来，环境信息公开的全面性和规律性正在步入正轨，不仅前十名含金量越来越高，城市排名竞争也越来越激烈。环境信息公开已经在一定程度上超越了满足公众知情权的需要，甚至成为动员社会各界广泛参与、合力推动污染减排的重要手段。

4 环境信息公开立法情况及公开方式

我国虽然没有完善的政府环境信息公开制度，但我国的相关法规中的规定构成了政府环境信息公开的基本框架。我国新《环境保护法》单列第五章为“信息公开与公众参与”，这也说明我国对此方面的重视，其中的规定也对相关制度的建立起到指导性作用。主要法规还有《环境信息公开办法（试行）》，其中对政府环境信息公开的主体、范围、方式以及救济程序等进行规定以保障我国政府环境信息的实施。

我国环境保护方面的单行法规中都有对政府环境信息公开方面的规定。例如《清洁生产促进法》第十二条，《大气污染防治法》第二十条，《水污染防治法》第四十一条，《放射性污染防治法》第三十三条以及《固体污染防治法》第六条等。

政府环境信息公开的方式分为主动公开和依申请公开。应主动公开的，要通过政府环境信息公开指南以及政府环境信息公开目录的方式公开，对于属于应以主动方式公开的环境信息内容，环保部门应当自信息形成或变更之日起20个工作日内通过政府网站、公报或者利用大众媒体等方式予以公开。

对于依申请才可获知的信息，申请人可以通过邮寄信件、发送传真或者发送电子邮件这些书面形式申请，但对于不便使用这些方式的，允许其口头提出，由相关工作人员填写。对于是否将申请人申请的信息向公众披露，我国规定一般应在15日内告知公民，若15日内未给予申请人答案，也要在30日内明确告知。

上市公司的环境信息公开制度作为一项新制度，我国对其规定较为分散，现行一些规定大都是从企业环境信息公开的角度做出笼统的规定，针对上市公司的环境信息公开则是由上交所和深交所分别作了规范性规定。具体包括：根据《上市公司社会责任指引》是于2006年由深交所发布。指引第五章和第七章便是针对上市公司环境保护，要求上市公司制定相关环保政策以及鼓励上市公司编制社会责任报告，并将报告予以公布。但指引的规定内容不具有强制性，仍是以鼓励为主。《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》中规定从事重污染工作上的上市公司和其他普通上市公司都要公开与环境相关的信息，对信息公开提出了“真实、准确、完整、及时、主动”的要求，进而承担起自身责任。《上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）》中要求属于重污染的应当公开重大环境问题，鼓励所有上市公司公开环保理念、措施、目标、日常管理等内容。公开的方式主要是有定期与临时两种报告，在发生突发事件中如果涉及环境问题或者因为环境问题受到了严重处罚后，要在事件发生的一天内以临时报告的方式公开。这一时间要求是上市公司公开环境信息公开制度建构的重要一步。

针对企业环境信息强制公开制度的立法主要有《环境信息公开办法（试行）》（2008年），《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》（2010年），《企业信息公开暂行条例》（2014年），主要是规范企业信息公示，强化企业信用约束。2014年12月15日公布的《企业事业单位环境信息公开办法》是企业环境信息公开制度的最新立法，进一步推动公众参与和监督环保。根据现行法律，需要强制将有关信息披露的企业有：建设单位、“双超企业”、重点排污单位。

5 环境信息公开与生态环境治理

政府要把权力下放到社会组织。社会组织可以监督企业排污行为，向社会发布信息，帮助污染受害者打官司，维护公民权益，帮助企业寻找治理技术，推动污染治理；推动企业承担治污的社会责任，建立环保积极性。企业要扮演“主人翁”角色，变被动为主动，承担治污的社会责任；畅通公民的诉求渠道，对重点项目和重点政策实行听证制度，对热点话题启动圆桌会议机制。随着信息技术的不断发展，政府也可以开设相关的主题网站，或者建立相关的微信公众号，不定期发表环境信息及公告，在公布环境信息时也要适当的贴近大众的生活。

6 信息生态视角下政府环境信息公开的特征分析

从环境信息公开的实践分析，我国现阶段环境信息公开有三个特点：第一，以法的形式存在并为其作保障。我国于2007年正式通过了《环境信息公开办法（试行）》并于2008年5月1日起正式实施，开始了我国环境信息公开制度的建设过程。第二，主体构成多元化且相互制约与协调。随着社会化经济的发展和人们对环境管理认识的加深，环境信息公开由初期的主要依靠政府运用指令性控制手段进行环境管理，发展为如排污收费之类的市场经济手段，到现在的以社区为核心的非正式管制的环境管理方式，环境管理呈现多元化的特点，且多元主体间相互制约、相互协调，在监督与被监督之间经常角色互换，共同实现环境信息公开制度的动态平衡；第三，公众参与和信息公开下的全民监督越来越受重视。目前的环境信息公开相对重视公众参与，环境管理已经由环境管理者的特有任务转化为社会各群体的职责。

政府环境信息生态系统是政府信息生态系统的一个子系统，它借助先进信息技术，依赖快速发展的社会信息化环境，满足公众等信息主体对各类环境管理活动日益增长的信息需求。与一般信息生态系统相比，有三大特征：一是信息活动具有正式性及规范性。政府环境信息是政府机关通过行使公共行政权力获取的环境信息，相对于企业环境信息发布者而言，政府是环境信息最具权威的收集者和发布者，相关行政部门通过正规渠道及规范方式收集、生产信息，并以多样正规的发布渠道、规范程式化的发布流程公布信息产品。二是信息内容具有一定的共享性和封闭性。政府环境信息服务是面向社会公众的，部分环境信息由相关行政部门主动向社会免费公开，这部分信息服务内容具有一定的共享性；部分未主动公开的政府环境信息，可由公民、法人和其他组织按规定流程提出申请，相关行政机构基于保护国家秘密，商业秘密、个人隐私等前提，根据掌握环境信息的实际状态，将不对该部分信息进行加工、统计、研究、分析或其他处理，而是分类分批逐步依申请公开的信息目录向社会公众公布，这部分信息具有一定的封闭性。三是信息环境具有一定的地区性和公共服务性。政府环境信息服务从本质看是一种“公共服务”，提供的信息内容多与地区性环境治理、企业绿色生产、居民绿色生活息息相关，具有较强的地区性特点；政府环境信息作为公共物品，政府以类似垄断的形式，通过广播电视、政府网站、官微官博等新型载体提供具有明确价值导向和利益导向的本土化信息服务。

7 生态视角下环境信息公开制度存在的问题及完善建议

从生态治理的角度来讲，环境信息公开制度一定要从政策和实践双管齐下，将环境信息公开融入国家政策中，落实到位。从目前的发展来看，环境信息公开制度首先缺少专门的、高层次的环境信息公开法环境信息公开得不到强有力的保障；其次环境信息公开内容、形式不统一，信息缺乏及时性、全面性及准确性；企业、产品的环境信息公开数量少，且内容单8模式混乱。

完善环境信息公开应首先从制定专门的、高层次的环境信息公开法律，保障环境信息公开的顺利进行；其次是完善企业环境行为信誉评级和公开，建立配套激励机制；然后是建立企业环境监督与环境信息部门，编制《企业环境报告》；再次，增加公众参与，充分发挥舆论的导向和公众的监督作用，加强环境宣传教育，强化环境责任意识，增强合作与交流，注重人才培养。

随着环境保护意识的不断加强，公众对环境信息的需求也日益增加，政府环境信息在公开主体、内容、方式、制度保障等方面的不足，使政府环境信息公开的能力和水平与公众的环境信息需求不相适应，加剧了公众对政府的不信任，进而有损政府在重大决策上的权威性。所以要改变传统上仅基于政治统治的需求，处于宣导和管控的目的，仅公布对政府有利之信息的落后观念，完善我国的政府环境信息公开制度，满足公众对政府环境信息的需求，增强政府治理的正当性和公共政策的可实施性。