以规划落实产业用地促进传统产业转型升级

摘要：改革开放40年来，传统产业已经成为济南最厚实的“家底”，在推动区域经济发展与转型中发挥着重要作用。但是，有一个不容忽视的问题：济南的传统产业结构性、素质性矛盾突出，产业用地规划不合理、土地紧缺等问题成为现如今济南做大做强的“绊脚石”。我们需以深化改革为突破口，把优化存量与扩大增量结合起来，全面盘活辖区内土地空间，加强产业用地保障，进一步优化土地开发利用格局、优化和拓展城市发展空间，引导济南向城市串联式、组团式、卫星城式发展，更好地推进“1+495”体系建设。

关键词：传统产业;产业用地;改革;土地

一、规划落实产业用地促进传统产业转型升级的必要性

（一）提高土地使用效率是济南传统产业加快转型升级的现实要求

济南的传统产业无论是在促进经济增长还是解决社会就业、改善人民生活等方面都发挥了巨大作用。但是，在综合实力不断增强的同时，目前仍存在着产业结构不合理、环境污染严重、自主创新能力弱、就业压力沉重等问题，从而导致可持续发展前景不容乐观。

加快济南传统产业转型升级是加快其经济创新发展的主要动力，也是拉动济南区域经济增长的主要动力。而目前，济南存在存量土地多、闲置厂房多、农村土地利用率不高等问题，产业用地紧缺严重制约着济南传统产业转型升级的步伐。所以需进一步提升土地使用效率，促进传统产业升级改造和节约、集约化发展。以提高土地利用效益和质量为目标，充分挖掘存量土地资源，提高土地节约、集约利用水平，加快济南传统产业转型升级。

（二）引导土地向高精尖产业倾斜是济南取得经济竞争主动权和优势的关键所在

传统产业的转型升级一方面表现为各产业需协调发展，消除发展瓶颈使整体经济效益提高;另一方面表现为产业系统结构从较低级的形式向较高级的形式转换，其上升运动的一般规律为：农业-轻工业-基础产业-重化工业-高附加值加工工业-现代服务业-高精尖产业。

对于济南来说，长期以来以传统产业为主要发展方向，传统产业在推动济南经济发展中占有举足轻重的地位，而仅靠传统产业推动经济发展无疑有些力不从心，这就需要由传统产业向高精尖产业转变。要想加快高精尖产业的发展，首先需给高精尖产业提供最基本的土地保障，引导土地向高精尖产业倾斜。从济南自身条件出发，逐步寻找适合自身的高精尖产业，进而培育新的经济增长点，使济南取得经济竞争主动权。

（三）规划落实产业用地促进传统产业升级是增强国内外竞争实力、完善城市功能的迫切需求

随着经济全球化的加速，同时伴随着市场化和区域一体化进程的加快，当前国内市场已经趋于国际化，国际竞争也蔓延至国内市场，城市在经济发展中的作用日益突出。

而济南目前存在着产业用地落实不到位、规划不合理等问题，这就迫使济南必须加快规划落实产业用地的步伐，进而促进传统产业转型升级，从而使济南发挥其省会城市引领作用，成为区域经济发展的主导力量。未来一段时间，济南产业用地的规划落实能否促进传统产业转型升级将决定济南的整体经济增长速度。

二、规划落实产业用地促进传统产业转型升级的现状及存在问题分析

（一）规划落实产业用地促进传统产业转型升级的现状

近年来，济南市城市产业用地总体扩展模式以圈层填充模式为主，这期间经历了产业用地增长由迅猛到缓慢的过程。主城区东部为主要的产业扩展区，北部和西部为次要的产业扩展区。同时，济南的产业用地存在用地布局松散、产业用地紧缺、规划落实不合理等一系列的问题，制约着济南传统产业的发展及转型，这就需要将产业用地进一步的外迁和整合。

与此契合的是新旧动能转换的提出，要求济南的定位为“北跨东延，携河发展”;将济南新旧动能转换先行区规划为“南起小清河，北至徒骇河，东至章丘，西至齐河”;推动济南传统产业提层次、强实力，提高省会城市首位度，建设“大、强、美、富、通”的现代化省会城市。这就要求济南需进一步规划落实产业用地，来促进传统产业转型升级。

（二）规划落实产业用地促进传统产业转型升级中存在问题分析

1、产业用地指标紧缺，土地使用效率低下

目前存在一种现象，就是许多大企业拥有大项目，会获得优先供地权。但是这些大企业，获得产业用地之后却不急于开发，而是坐等土地增值，政府只有等到这块土地年限届满后才能收回土地，再行出让。反倒是急需土地落地的中小企业和项目，想要拿地十分困难。这就出现了产业用地异常尴尬的局面，对于中小企业来说产业用地紧缺，而对于大企业来说却是产业用地闲置。

另一方面，产业用地供需失衡也越来越成为普遍现象。拿我国产业用地来说，据不完全统计，我国企业的平均寿命为3.7年[1]，其中，中小企业的平均寿命仅为2.5年，集团企业的平均寿命也不过7-8 年。而产业用地出让年限一般为50年，这就导致了在企业退出后土地大量闲置，既提高了企业的初始用地成本，也降低了土地使用效率。

2、土地配置不合理，有待向高精尖产业倾斜

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九條规定国有土地的使用权可以以租赁方式获取，但在实践中发现，我国国有土地使用权以租赁方式配置的几乎没有，特别是对于产业用地的配置更是如此。产业用地出让年限固定为50年，而不是灵活的租赁年限，这就导致即使企业产能落后被淘汰，也不能使土地及时转向更有需求的高精尖产业。

产业用地的区域差异性也会导致土地配置不合理。在土地资源越来越紧缺的形势下，本着集约利用土地的原则，企业都是在以政府主导开发的产业园区和高新技术开发区的区域内生存。产业用地的供应必将会受限于该园区的规划和产业导向政策，而不能灵活自主的决定自己的发展方向或转型趋势，以致于不能灵活的转向高精尖产业。

3、产业用地政策不完善，土地市场管理有待加强

产业用地政策不够灵活、不够完善，例如产业用地政策中规定产业用地出让年限为50年，而据广泛调查研究，我国企业的平均寿命远远小于50年，在此期间，土地却不能灵活的进行租赁、转让等，缺少一种弹性年期出让土地的用地政策[2]，造成了土地的极大空闲与浪费。

现在的土地市场普遍存在着“有地没人用，有人没地用”的尴尬局面，为了一些破产或临近破产的中小企业，政府不惜“拿土地换养老”、“用土地换就业”，但一些实力雄厚的大型企业或外商在将其收购后，立即将其变为获取暴利的砝码。同时，存在存量土地供应失控的问题[3]。多年来政府都强调土地供应，但实际操作中，政府的职能通过农用土地专用、征用等手段来控制新增建设用地的供应，但对城市的存量土地，政府没能垄断其供应，存量土地的数量虽然比较庞大，但政府掌握的份额却几乎为零。这就要求需对土地市场加强管理，真正发挥政府与市场的监管作用。

三、规划落实产业用地促进传统产业转型升级的基本思路与对策建议

（一）盘活存量土地，扩大空间容量，提高土地使用效率

1、坚持政策引导，盘活存量土地

结合济南的实际情况，针对目前的存量土地，应坚持政策引导，实施差别化用地政策，盘活的存量土地应优先保证重点发展的新产业、高精尖产业等的用地供应。允许存量土地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发。从而加快土地结构调整，增强经济发展动力，促进产业转型升级。

例如台州市椒江区，对于老旧工业点的存量土地，采取‘退二进三、‘退二优二的政策予以盘活，优先发展成小微园区、工业大厦等。其中，有工地原来是星星中央空调旧厂房所在地，原本为三栋单层钢结构厂房，前些年弃用后就一直闲置。集团计划采用工业地产模式对其进行再开发，建成17栋5层厂房和1栋11层生活配套用房。吸纳了周边童装生产、电子电器装备制造等传统企业入园发展。目前，已有20多家企业意向入驻。最大限度的盘活了存量土地，提高了土地使用效率。

2、坚持节约集约，支持传统产业发展用地

目前，济南存在土地指标紧缺的问题，产业用地节约集约利用水平需进一步提高，向空中要地是节约集约使用土地的一种有效途径。同时，合理规划产业用地能够有效解决土地指标紧缺的难题，也是促进济南传统产业优化升级的有力举措。

例如，椒江区以前由于建设规划限制等因素，他的厂房容积率只有0.9，后期提高到2.5，企业的建筑面积增加了近3万平方米，是原厂房有效利用面积的两倍多，有效解决了近年来企业因扩大产能而面临的土地短缺难题。

（二）优化土地布局，调整土地结构，引导土地向高精尖产业倾斜

1、优化土地配置，淘汰落后产能

优化产业用地配置体系，优先保障战略型新兴产业、行业龙头企业、先进制造业或特殊行业的拆迁企业等企业的用地，对安全隐患大、生产工艺差、税收产出小、主营收入低等不符合产业发展规划的企业用地及时收回、收购。同时，逐步将市区内的企业搬迁至工业园区，节约用地，统一配套，使土地的资产特性充分显现出来。

例如，济南东部的老工业区搬迁改造并不是简单地挪了个地方，而是采取了搬迁一批、就地改造一批、关停腾退一批的方式，以实现企业再生、淘汰落后产能、产业重构等共赢发展目标。像装备制造、机械加工类企业就近优先迁至临港开发区或新筹建的历城节能产业园;新型建材类企业迁至济南新材料产业园;轻工类企业迁至济阳县;石油化工类企业迁至商河县鲁北化工园;冶金類企业迁至章丘、平阴等地。这样的产业用地规划促进了优胜劣汰，优化了土地配置。

2、引导土地向高精尖产业倾斜，促进传统产业转型

推动传统产业转型升级，政府这只“有形之手”要更加强有力。无论是弹性年限出让土地、土地年租制，还是实施分类、分档差别化城镇土地使用税减征政策，都极大的提高了高精尖产业转型的积极性，促进了传统产业有条不紊、健康高效转型。

如为了加大对高精尖产业用地的支持力度，北京率先试点弹性年限出让土地和土地年租制等方式，降低高精尖产业土地使用成本。在土地利用方式上，园区会向入园企业提供3种土地利用方式：入园企业可依法使用园区内的产业用地，园区向入园企业出租，但是不得转让;入园企业也可以在园区内建设产业用房及其各项配套服务用房，然后出租给其他入园企业，但不得整体或分割销售，不得转让其公司股权;园区与入园企业可采取共有建设用地使用权方式使用土地。

而椒江对于产业用地，实施分类、分档差别化城镇土地使用税减征政策，即将列入减征对象的企业先按“亩均税收”指标进行排名，再由地税部门根据每年参评的企业数量与可减免土地使用税总额进行动态调整，确定具体各档的减免比例。同时，完善激励倒逼机制，对用水、用电、排污等资源要素实施差别化价格供应。

（三）加强土地管理，落实用地政策，建立完整的产业用地政策体系

1、政府垄断土地一级市场，强化土地二级市场管理

政府垄断土地一级市场，是防止国有土地资产流失，建立和规范土地市场秩序的需要。城市规划区范围内的产业用地，要实行政府统一规划、统一开发、统一配置、统一征用、统一储备、统一管理，以保障土地规划利用和城市规划目标的实现。同时，这将有利于城市土地的集中、优化利用，有利于进行土地整理，也有利于规范土地市场，进而减少炒卖地皮现象的出现。

各区县要建立城乡统一的土地市场，规范土地二级市场的交易行为。建立健全土地市场交易管理制度，对交易信息、交易规则、交易程序、收费标准等进行公开。要实行土地市场交易许可和交易预报制度，对符合交易条件的，经市、区（县）国土资源部门核准后方可进行交易;凡不具备土地交易条件的，土地管理部门不得办理土地转移手续。

2、建立公正、公开、公平的土地有形市场

产业用地市场的建立必须强化政府的宏观调控作用，在此基础上强化市场的配置能力。应该充分落实公开市场信息，产业用地交易应以招标、拍卖等市场化方式进行。应该定期公布土地出让年度计划，以供各方面进行参考。在土地出让、出租之前，应在媒体上公开发布招标、拍卖通告。

3、强化对于国有土地资产的监督管理力度

强化对土地资产的监督管理力度，充分利用国土资源监管平台和产业用地全程监管系统，对产业用地实施全动态监督管理，促进其保值增值。地方政府不仅具有维护土地资产安全运行的职责，而且可以通过土地资产的高效运作，促进其地区经济增长。建立完整的产业用地监督管理体系，保证产业用地的合理高效利用，进而促进传统产业的转型升级。

参考文献

[1]刘国荣.我国中小企业的困境[J].市场周刊，2013：26-27

[2]严若谷，周素红.产业升级背景下的城市存量产业用地再开发问题与路径[J].上海城市规划，2015：20-24

[3]宗晓丹，雷国平.我国城市土地供应机制研究[J].国土资源情报，2010：47-51

作者简介：田睿（1990-），女（汉族），山东济南人，硕士，任职于济南市不动产登记中心，助理工程师。