保护与发展双重需求下乡村用地的冲突识别、矛盾协调机制探索

闫聪微 崔志华 司飞雄

摘 要： 通过反思改革开放40年來我国乡村领域所积累的用地矛盾、所面临的许可困境、所经历的管理难处，认识到乡村用地在协调保护与发展双重需求下的重要性，并构建“冲突识别——矛盾协调”的用地研究模型，探讨乡村地区实现精准化规划、精细化管理、精明化振兴的用地规划方法。文章从性质、功能、权属、规模等四个方面分类识别乡村用地冲突后，提出置换腾挪、整合归并、剥离分割、补偿确权、回收归公等五种处理冲突的方法。

关键词：机构改革;乡村用地;冲突识别;差异协调

0 引言

乡村规划编制往往是“粗糙型、运动式”地推进，虽经历上世纪90年代的中心村规划、2005年前后的新农村规划、2008年前后的新型农村社区规划、2010年的城乡统筹规划以及2012年后的美丽乡村规划等多轮全国性的运动，在生态文明的现实需求下，始终未把协调保护与发展的矛盾作为重点，规划成果的层次、内容、深度等仍呈现出明显的模糊性、形式化特征，无法与乡村用地的管控实践、流转诉求、提质要求等相匹配，大大影响了村庄规划与国土、环境、发改等相关规划的衔接，也从根本上制约了规划成果的落地性。因此，生态文明的大背景下，乡村用地规划应摈弃“简单布图、随意划线”的粗糙做法，积极响应“精准化规划、精细化管理、精明化振兴”的新时代要求，结合城乡建设用地增减挂构、集体建设用地入市、农村三变改革等系列政策，摸清家底、化解冲突、管控用地，提高村庄规划的实用性。

1乡村用地的冲突识别

总体来说，乡村用地冲突可分为四大方面：性质冲突、功能冲突、权属冲突以及规模冲突，各类冲突之间亦有交叉。这些冲突影响了现状分析统计的准确性，降低了规划应对策略的科学性，制约了规划编制成果的落地性。

1.1 性质冲突识别

经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是乡村用地性质冲突产生的主要原因。主要反映在建设用地与非建设用地之间、农用地与未利用地之间以及建设用地内部、农用地内部的性质互侵。比如，集体建设用地与耕地之间经常出现边界重叠现象，甚至与基本农田图斑存在冲突，主要表现在村庄干道、扩建农宅、零散农宅、村庄临建等压占农田、侵占未利用地;也往往受制于土总规过于粗糙、精度不够、协调不周等不足，导致乡村规划尚未开始编制而现存矛盾点已较多。这些在用地性质上没有反应出来的实际矛盾，对“规划一张图”的乡村振兴规划编制提出了全新要求。

1.2 权属冲突识别

用地权属冲突主要表现在公私冲突、私私冲突、国有与集体冲突等三个方面。具体而言，公私冲突矛盾最明显，表现在村集体非法变卖集体林场、农场、茶场以及各类养殖场等用地给农户建房，或村集体开发小产权房并向社会出售，使得用地的属性难以界定;也有农户长期强占集体用地建房或生产的情况，导致用地确权困难，影响现状图纸绘制和规划用地管制。同时，相邻农户之间往往因用地边界不清、建设次序不一等原因导致私权争议。此外，散布于村集体用地内的不少国有用地，如国营仓库、商店以及文保用地、军事用地等，往往被村集体或村民长期占用甚至非法变卖，其非村庄建设用地的权属日趋模糊。还有村庄的部分交通功能被农户私搭乱建、长久堆置等行为所破坏，也影响其权属认定。此外，还存在较多的历史遗留原因，由于农村信用体制的特殊性，协议多以口头形式达成，随着土地资源价值的凸显，受利益驱动，导致农民对以前的口头协议产生纠纷。

1.3 规模冲突识别

规模冲突问题在乡村比较普遍，主要反映在人均或户均建设用地面积过高：西北及东北地区达到420-650㎡/人，江南地区基本在280-400㎡/人，西南地区则大致在300-450㎡/人之间。这些指标均远高于各地出台的170-280㎡/人的规定，不少新建农村社区仍高于此标准。可见，广大乡村地区人地矛盾突出，城乡建设用地增减挂钩的潜力巨大。

2乡村用地的矛盾协调

针对乡村用地存在的诸多冲突，乡村规划应在对现状用地进行性质、权属、规模“四位一体”叠加分析、综合梳理后，在国土空间规划体系的框架下，本着化解现存矛盾、挖掘用地潜力、规范乡村管理的原则，能整合则整合、需剥离则剥离、要补偿则补偿，探索乡村用地冲突协调的有效路径，以求形成“理清历史问题、化解现存矛盾、协调用地诉求、整合乡村功能、服务空间规划”的用地规划成果。

2.1置换腾挪

按照“照顾现状、生态优先、保障农田、优化设施”的先后次序，对允许空间腾挪的部分冲突实行总量平衡、空间置换，以达到消解矛盾、优化布局的目的。具体而言，主要针对零散基本农田与村庄建设用地的交错冲突、零散林地或牧草地与建设用地或其它地类的压覆冲突、新规划待建用地与生态红线或基本农田等保护类用地的图斑冲突等，在双评价的基础上，退出零星、闲散、质量较差的农田地块、林草地块，以保证既有建筑或道路，并使农田、林草更加集中连片;或调整规划、置换建设用地以适应划分科学的基本农田、林地、草地。

2.2剥离分割

乡村的古迹、遗存、文物等遗产在经历岁月洗礼后往往被淹没在农用地、林地或建设用地之中，影响了文物部门的有效保护。因此，在勘定各类遗产位置、四至的基础上，据文物等级划定文保线，并把确定的文物用地从农用地、林地或建设用地之中分割、剥离出来。乡村的古树名木、特殊设施等用地也需要剥离分割、单独标示，便于保护。

2.3补偿确权

各地经过宅基地、林地等用地的确权工作后，乡村诸多用地权属的矛盾问题明显缓解。但随着农村“三变改革、三权分置”的推进以及新型城镇化、农村老龄化的加剧，出现了大量长期闲置房、权责不清的祖屋、有争议的公地以及使用权人和经营者之间的用地争议等，可在实物或货币补偿以及荣誉奖励等措施的辅助下，通过协商、仲裁、判决等办法予以确权，理清权属、位置、边界、面积等。

3 结论与探讨

研究表明，现状乡村用地冲突频现、矛盾较多，能否有效识别、科学处理、统筹协调现状用地之间、现状用地与既有规划用地之间的矛盾点，成为厘清历史、正视诉求、精准预测的基础工作与关键环节。如何协调好发展与保护间的矛盾，建立有效的统筹协调机制，则有利于打破“规划乱、管理难、发展随意”的乡村魔咒，实现乡村领域的“精准规划、精细管理、精明振兴”。此外，通过系统梳理用地、有效管控用地，使得乡村大量的存量建设用地指标、众多的闲置空间与设施得以盘活，通过功能置换、空间腾挪以及城乡建设用地增减挂钩、建设用地指标入市交易等政策措施，可加速实现乡村资源资产化、资本化。

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