新时代的政府治理模式

摘要：盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式》一书首次系统性总结了各种不同的政府改革与治理理念，同时依据其时代背景评价了各政府运作模式的效力。作者基于自身的观点将各国政府不同的治理理念分为四类：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。该书运用比较分析的方法，总结了各类政府运作模式的创新性与挑战。在新时代我国推进治理体系和治理能力现代化的背景下，作者的研究成果对于我国深化改革，提升政府管理、服务能力有重要的借鉴意义。

关键词：政府治理;多元治理;公民参与;治理能力;制度创新

中圖分类号：D62    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）19-0156-05

政府治理是社会科学中的顶级问题，也是国家在发展过程中绕不开的问题。党的十九届四中全会决定推进治理体系和治理能力现代化，对于国家在新时代如何提升政府治理能力以及现代化政府治理应当具备怎样的能力提出了要求。政府治理领域学界著述丰富，其中研究政府治理能力提升的代表作之一就是美国著名行政学者盖伊·彼得斯（以下简称彼得斯）的《政府未来的治理模式》。该著作成书于本世纪初席卷全球的政府改革运动时期，在面对众说纷纭的治理变革路径的时代背景当中，作者经过多年研究，提出了四种政府治理的改革模式。通过对每种模式深刻的比较分析，以帮助人们认识当前政府治理模式中存在的问题以及进行改革的方式和方向。彼得斯的研究对于我国转变政府治理模式，推进治理能力现代化具有一定的参考价值。

一、传统的政府治理模式

传统的政府治理模式不是从一组理论原则当中推导出来的，而是从实践中逐渐发展起来的。自政府产生并发展至今，其顺应时代的需求不断自我完善，形成了一套稳定的、被广泛认可的治理结构。但面对当今快速发展的时代，如果故步自封，必然落后于时代的潮流。彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中对于传统的公共行政进行了分析，总结出其应当做出调整的六个方面。

其一是政治中立的公务员制度。作为政府运作的基本单位，公务员处于政府治理当中较为核心的位置。传统的公务员制度认为公务员应当处于中立位置，没有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个合法组成的统治者集团服务。但彼得斯认为，公务员在政策制定以及实施中所起到的作用是不容忽视的。公务员特别是基层公务员群体，与社会及民众接触广泛，可以及时了解其需要。同时，当前很少有立法机关能够通过事无巨细的法律穷尽其政策需求，公务员群体可以利用其获取信息的时效性服务于政策制定，弥补立法机关法律条文的不足。

其二是传统政府模式当中的层级与规章式管理。传统的政府管理模式已经不再像过去一样处于政府治理的独占模式地位，当今可供选择的治理模式日趋多样化，市场模式便是其中一种。同时，政府治理在当代的发展方向也决定了政府不能直接通过法律或者命令的方式来实行其公共政策，随着部分政策自主权逐渐被政府以外的机构所取代，政府在政策实施的过程中必须与这些主体磋商。

其三是政府内部组织的永久性和稳定性。传统意义上的公务员通常被认为是一种终身职业，凭借一种“社会契约”，公务员可以获得稳定的收入和职业保障。但在当今时代发展之下，这种永久稳定的组织模式已经带来了许多社会和经济问题，决策过程的僵化以及政策协调的难以进行使得对于新型政府组织模式的探讨层出不穷。让更多的组织参与决策从而取代庞大的公务员组织或是建立以协调为主要任务的临时组织等，对传统政府组织形式提出了挑战。

其四是制度化的公务员制度。政府在人事管理方面所遵循的原则是根据公务员各自资格以及工作的难易程度来对整个公务员系统内所有人员进行统一定级，每一级别的人员获得相对平等的报酬。但随着市场机制对传统政府治理模式的冲击，个人实际绩效在个人能力和价值方面的运用被更多地看重，公务员待遇和晋升的资格的考核方式也受到影响。

其五是政府的内部管制。传统治理模式认为，公务员应当毫不迟疑地接受和执行统治者所发布的政策和命令，彼得斯认为，这一模式忽略了公务员本身的价值。如果能够给予公务员群体更多的机会以发挥其专长和创新精神，那么政府应该能够更有效地运转。

其六是对于结果平等的追求。在传统治理模式下，公共行政讲究结果尽可能的平等，从人事管理中对于公务员报酬的平等提供到在服务公民的过程中对于处理结果均采取一视同仁的方式，但在当今的时代背景下，这成为一种限制公务员做出更具创造力和更为人道的决定的僵化结构。对于为公民提供高度一致的服务结果看似是对公民平等的尊重，实际上限制了公民获得其想要的服务类型的选择权。对此，有主张认为甚至应当授予公民自己做出选择服务的决定权。

二、政府治理模式的展望

很少有国家能够在席卷政府部门的改革浪潮中面对冲击而不做出调整，对于大多数政治体制而言，改革的影响是前所未有的。在《政府未来的治理模式》中，彼得斯阐释了四种有别于传统政府治理的新模式，每种模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。如果能够在与之相匹配的背景下确立某种模式，将会有助于政府治理能力的提升。

（一）市场式政府

市场模式的观点是私人部门的管理方法，是与生俱来地优于传统公共部门的管理方法，政府改革应当利用市场并接受这样的设定。这一模式的主要特征是以私人部门在市场中的管理和竞争方式进行运作，表现为参与主体间更多的自由竞争以及公共部门更少的干预。

在政府组织的运作方面，传统的政府运作形式会使得机关和部门的官员产生扩大个人利益的行为。由于传统政府的组织形式结构稳定，官员往往因为掌握权力而希望能通过利己的手段来突破工资和津贴的限制，这不仅使得政府组织运作的效率下降，同时运作成本也会因为官员的行为而提高。针对这一问题，市场式政府提出允许其他的竞争者提供与政府组织同类型的服务，如由私人邮政企业提供与政府控制的邮政机关相一致的服务，其所需要的成本及效率对政府提供服务的相应条件产生冲击，将会促使政府组织对于自身的运作形式进行调整，作为组织成员的官员其行为也会随之有所改善。这一观点在提倡私人部门参与以及替代公共部门为社会提供公共服务的“治理理论”当中也得到了体现与支持。

同时，针对传统运作形式当中官员利己行为产生的不良影响，市场式政府模式提出了对于公共部门运作资金的提供也可以像私人部门对成本的管控一样，有计划地提供政府运作的资金，这一方面使得官员扩大个人利益的空间极大地缩减，维护政府运作的稳定性，也有助于提升政府机关的效率，在控制资金的同时保持甚至增加其应当完成的任务数量，这是当今一些国家政府所实施的通过预算来推进政府改革运作方式的做法。

在公务员的人事管理方面，传统的公共部门人事制度是以资历决定报酬等级，同一系统或者同一级别的公务员被设想为资质和能力基本一致，故其应当获得相同的工资报酬，个人能否被任命或晋升也取决于此。而在市场式政府的人事管理模式下，这一刻板的制度将会被对于公务员的绩效考核所替代。在绩效考核制度中，公务员所得到的报酬以及其能够得到的晋升机会将与其工作的成绩与能力相挂钩，这一人事管理模式与私人部门的管理模式相符合。此制度能够很好地改善公务员在传统人事管理模式下产生的惰怠情绪和利己行为，在绩效考核制度中，工作成绩较好的员工将会得到报酬方面的提升及有机会晋升至更高的职位，而不称职的员工将会被调低薪资报酬同时也有被辞退的风险，这使得公务员不仅会认真对待本职工作，同时注意学习提升工作能力，从基本组成单位上提升政府的运行能力和效率。

相比传统政府的运作形式会使得政府机关成为官员个人扩大利益的工具，市场式政府更多的是为公民提供无私的服务。市场模式认为公共部门与私人部门承担了相似的管理和服务职能，采取同样的管理模式是较为合适的。市场式政府为公务员提供了更好地改善政府工作成绩的制度，同时也扩大了公民接受服务时的选择权，使得这一模式受到了多数国家政府的青睐。

（二）参与式政府

参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。与市场模式的观点相同，其同样认为传统的政府运作模式是良好运作的绊脚石，需要以新的方法来提供服务。参与式政府更为关注的是政府当中较低阶层的员工以及广大的民众群体，认为政府当中的层级节制和由上而下的管理形态是主要障碍。

就最简单的层次来讲，所谓参与指的是员工对于有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。参与式政府管理模式提倡授权于政府当中较低阶层的员工，如果员工更多地融入组织并被授予更多参与决策的能力，那么其将会与管理者有更多的沟通，会使他们由于自身受到重视而更设身处地地为相对人所着想，授权所带来的积极效果将是员工努力工作并提升自身的效率。同时，基层官员作为整个政府组织有效运作的核心，其作用需要得到承认。作为政府当中数量最多的官员，这些被称为“街头官僚”的基层官员是与民众接触最为广泛的政府代表。为了给民众的接触带来更多积极的印象，给予其与职责相应的授权，提升其行为的合法性和权威性，将会使其感受到主管以及服务相对人的支持，从而维护政府的有效运转。

在民众参与方面，参与模式的基本观点是政府组织内部的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至可能得不到正确的信息，因此，为了保证政策制定的正确性，需要民众参与决策的过程，这一观点也被称为“对话式民主”。但由于民众主体的广泛性，民众是否有充裕的信息来参与复杂的决策讨论，以及达成共识是否，需要大量的时间等情况成了政府需要解决的问题，故在对话式民主的运作过程中，政府需要有一套科学、完善的规范来引导民众参与。同时，在对话式民主中也充分体现出基层官员的作用。其是与民众直接接触的部门，在多数政治体制中，基层官员在政策制定过程中有相当的影响力，得益于基层官员获得信息的时效性以及处于服务相对人和决策层之间的位置，增强其在政策制定过程中的参与度能够提升政策实施的效率。

虽然参与式政府与市场式政府相类似，但其实质层面上却有所不同。参与式政府所提倡的治理方式是改进政府内部的管理形态，从而以新的服务提供方式来面对公众，市场式政府主张引进外部的竞争主体来促使政府完善自身的管理方法。

（三）弹性化政府

弹性化政府是指其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。政府在人员任用上的铁饭碗和公共组织永久性的负面影响已经受到广泛的注意，有观点认为政府为其政策的辩护，是出于组织要维护其自我利益，而非维护所服务的相对人的利益，政府结构的制度化已经造成了政策优先顺序和治理風格的永久性，对社会产生了消极后果。

让公共部门及其政策优先顺序发生重大转变的有效方法就是针对组织本身进行改革。虽然传统的政府治理模式有着稳定性和永久性的优点，但却是有效治理的障碍，只有设计一种机制，将陈旧而不适当的政策找出来并废除，将有效的政策保留下来，才能使政府有效地运转。一般情况下，几乎所有的政策都涉及多个机构，所以政府会设立综合性机构以便对既有的组织和政策进行控制与协调。虽然这些执行机构相对富有弹性和创造力，但和其他组织一样，很快会成为永久性组织，对社会的控制难以为继。从效率的观点看，这些在工作高峰时段或者紧急时期才需要的员工并没有理由长期保留，其会导致政府的政策空间和组织空间人满为患，如何协调政策是弹性化政府模式需要解答的问题。

弹性化政府的基本设想是在政府内部采用可选择的结构机制，以代替那些自认为在政策领域拥有永久权力的传统部门和机构，这样就能够对于不断变化的社会和经济情况做出快速反应，同时避免组织僵化带来的弊端，解决这一问题的可行办法是对于“虚拟组织”的设想。不论是在公共部门还是私人部门，几乎所有的正式机构都有成为永久性结构的倾向，如果能将这些组织进行虚拟化，那么组织对外在的变化将有更强的适应能力。在正式的机构完成任务解散后，可以设置一个各成员在网上能够继续保持联系的虚拟组织，以便在需要时能够快速投入运转。这一模式使得人事管理向弹性化方面发展，提供了缓解冗员和提高效率的新方式，民众可以从政府的创新和较少的僵化中受惠，政府的花费越少，对社会越有利。

弹性化政府针对的是政府机构永久性所带来的弊端，其假定在庞大的政府机器中，机构组织是可以更换的零件，可以随意取代，因此受到了对组织价值和公务员制度的精神发展会产生阻碍的质疑，但作为政府改革运动中产生的新模式，如何平衡其内部观点需要经过时间的检验。

（四）解制型政府

多数人不喜欢在每个行动都被预期、每个方案都受到监督、每个相反的决定都被指责为不当的情境下工作。传统政府治理模式内部的管制措施阻碍了政府实现效能的目标，解制型政府提倡释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平，具体指解除政府内部繁文缛节的限制，使政府活动更具有创造力和效率。

与其他治理模式相区别，解制型政府所提倡的政府运作模式强调传统的层级结构。解制型模式设想了一个积极的、束缚较少的政府，而其公务员队伍是由拥有奉献精神和有才干的人员所组成，可以为民众提供尽可能好的服务。传统的公共部门对于公务员的管制类型主要是事前的控制措施，而事后相对较少。而在解制型政府的治理模式下，由于公务员的能力相对优良，应当减少事前的控制措施，公务员可以对其所作的决策承担责任，更多的自由意味着更多的个人责任。而解制的结果则是由公共部门采取更多事后控制的措施，这就是解制模式对于层级结构有着需求的原因。

相比参与模式对于基层官员参与决策的提倡，解制型政府治理更看重领导者的作用。层级结构是自上而下进行的管理模式，下级人员要接受上级的管理及对上级负责。对公务员事前控制的减少表明其事后责任的加重，而对于其行为的规范和责任的监督则是上级领导者的职责。解制后的政府要求公共组织内部的管理层承担起更多实现目标的责任，同时，为了很好地发挥政府的创造力，组织中的每个层级都需要参与，而不仅仅是高级管理者。可以认为，解制型政府的治理模式是传统层级结构模式的自我革新。

解制模式倾向于将改革重点放在公共部门的程序上而不是结构上，认为如果限制政府官员行为的内部管制可以得到废除，那么其将有能力且愿意促使政府更好地运转。

三、《政府未来的治理模式》观点评析

传统政府治理模式在发展过程中弊端显露亟待转变，恰逢政府改革浪潮，面对众说纷纭的改革路线难免束手无策。彼得斯通过这本著作，系统性地总结了当今盛行的四种政府改革的治理模式，为政府如何摒弃传统治理模式所带来的发展阻碍，转变发展方式，确定政府未来的治理模式提供了参考，是一部重要的政府改革专著。

一方面，作者以严谨的思路对政府改革的路径进行了梳理。在政府治理模式由传统向现代发展的过程中，出现了众多政府改革的理论，各国政府改革的内容和方式也不尽相同，使得人们很难把握合理的改革路径。而《政府未来的治理模式》创造性地帮助人们完成了这一工作，作者将政府未来的治理模式明确划分为四类，基本上能够涵盖各国政府治理模式改革的实践。在阐释理论的过程中，本书也体现出了作者行文和结构布局的严谨，力图向读者充分展示其对当今政府治理模式改革方向的设计。

在全书的开篇，彼得斯并没有急于向读者表明何为政府未来的治理模式，而是首先阐述了传统政府治理模式的特征，并且表明，多数特征在当今时代发展背景下已经难以满足政府治理的需求，甚至对政府治理造成了阻碍。以此为后文提出四种新型治理模式做铺垫，之所以需要研究政府未来的治理模式，是由于传统的治理模式造成了弊端，作为读者更好地理解后文理论的背景知识。其后，作者利用全书三分之二以上的篇幅对于四种政府改革的模式进行了详细的介绍，每一部分的论述都是由理论研究入手，对每种治理模式的含义、研究发展以及不同的学术观点进行解释，并且提出作者自己的理解，深入而又切合主题。该书的行文方式以发现问题、阐述现状到应对措施为主线，并且也遵循主题的时间发展顺序，有助于读者充分理解其思想。同时，作者也不满足于对治理模式的单纯归纳，因为政府治理模式改革是一个动态模式，不断处于调整中。彼得斯在书中预测了新世纪治理环境与治理模式的发展趋势用以指导政府的改革实践，并提出问题以引发人们的思考。

另一方面，通过理论与实践相结合，以对比研究的方法对各改革模式进行阐明。该书在观点介绍的过程中虽然没有典型的案例分析，但通过对政府的改革实践与理论研究的结合，更好地展现了不同政府的治理改革模式，包括了发达国家和发展中国家的实践。在归纳四种新型治理模式时，也不是简单地对于各模式时间和特点的简单罗列，而是通过一套评价系统，从各模式的结构、管理、决策等角度进行论述并且对比各模式之间的异同。例如在各模式当中的人事制度设计中，有的治理模式其设计理念趋于一致而与有的治理模式大相徑庭，对比研究的行文模式有助于厘清各治理模式之间的特点以及联系与区别。作者的写作模式不仅使读者可以充分理解其观点，同时又能够学习和借鉴其写作方法，是值得精读的书。

四、对我国政府治理模式的启示

党的十九届四中全会提出了今后我国推进治理体系和治理能力现代化的发展方向，提升政府的管理能力和服务能力是其中的关键词。《政府未来的治理模式》所介绍的几种政府的治理模式，对于我国治理能力现代化的发展具有重要的启示意义。

（一）政府管理能力提升

在市场式政府的观点中，政府层面应当允许部分工作引入竞争机制，以招标形式确定完成主体，既刺激政府提升能力，又为政府分担部分工作以提升其管理效率。这一观点与同一时代的“治理理论”相印证，政府治理主体的多元化是当代治理模式发展的趋势。传统治理模式下的政府是全能政府，事无巨细均在其管理的清单当中，由此带来的是政府管理的效率低下以及对民众需求回应的不力。允许非政府组织的力量通过竞标等方式参与政府治理的具体事项中，不仅能以管理模式和服务质量促进政府公共部门能力的进步，同时非政府组织如大型行业企业能以自身的专业性和全职性为民众提供高效、优质的社会服务。有学者指出，不仅在政府与社会、民众的垂直管理关系当中，可以有非政府组织的参与，在横向政府间的交流合作当中，非政府组织也可以参与从而为政府分担一定的治理压力。政府职责体系与组织结构的优化的主要思想就是变全能政府为有限且有效的政府，对于政府不该管或管不好的事务，应当退出;对于可选管理的事务，为了培育民众的自治精神，可以让民众自我管理。

对于市场竞争机制下的公务员管理层面，通过引入非政府组织的人事管理模式同样会产生积极影响，以促使政府人员管理能力提升。根据市场式的人事管理方式，国内学者提出了“政治锦标赛”模式，其实质是指同一级别的政府官员为了获得政治晋升而相互竞争的博弈，在这种竞赛中，优胜者将获得提拔，竞赛的优胜标准是多样性的，但主要是以官员自身的能力为主。这一竞赛将会设置一套报酬方案和工作成绩标准，如果公务员达到了这些标准，将有资格按照规定获得全部报酬，反之将使得其报酬受到影响，甚至可能被辞退。这一人事管理模式中体现出了市场作为分配社会资源的机制的高效率，即在竞争中的优胜略汰，这将会使参与者致力于提升自己的实力，以避免被淘汰，于此同时有效避免了传统意义上的按资排辈及依流平进。

充分认识和利用市场式政府的治理模式，在优化政府职责体系和政府组织结构中起到了重要的推动作用，由此使得政府管理能力得到提升，符合构建职责明确、依法行政的政府治理体系的要求。

（二）政府服务能力提升

参与式政府的观点认为，政府组织内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，这种情形的改善就要求实行对话式民主。当今民众参与政府决策的热情高涨，积极表达自己的诉求，政府是直接管理民众的机构，一举一动均会对其生活产生影响;更进一步，今天的民众综合素质日益提高，参与政府的治理决策已成为基本需求之一，如何满足这一需求成为坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要议题之一。

对话式民主的主要观点是畅通民众与政府对话的渠道，事前意见表达或是事后对于政府行为的监督都可以顺利进行。治理理论指出，民众在治理过程中是重要的共治主体，来自基层的影响力，有助于政府更客观地制定政策。首先，可以增强民众在政府决策中的影响力。民众作为被管理的对象，最了解自身的政策需求，通过表达诉求，给出政府政策制定的建议，形成一种由下而上的政策制定过程，即使形成的政策不一定最佳，但对于民众来说是相对较好的政策，至少在执行方面会顺利很多。其次，民众参与的过程，类似市场中的消费者，在表达选择中强化其话语权，一定程度上限制了政府的管理权，以实现社会的稳定运行。

相对于本世纪初以英美等发达国家为代表而进行的以市场力量改造政府管理的运动，我国“服务型政府”的提出，以及要求政府的“放管服”都进一步明确要求建立公开制度、监督制度，要按照民众意志建立为民服务的政府。一是处理好政府与社会的关系，向社会放权，将社会能够处理的事项如对于政府行政的监督，授予社会进行管理，提高治理的社会化，完善民众对于政府政策实施的监督，体现服务型政府的优势。二是在政府定位转型过程中，完善监督渠道，满足制度供给，使得民众的意见表达以及政策监督渠道畅通，不仅是服务型政府的要求，也是国家稳定快速发展的需求。

社会治理是国家治理的重要方面，参与式政府的治理模式提供了加强和创新社会治理的思路。畅通和规范民众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善民众参与基层社会治理的制度化渠道，是服务型政府对于共治共享的社会治理制度需求的良好回应。

五、结语

彼得斯指出，或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，各国往往只关注各种的改革实践，还难以在政府改革和治理的相关理论上达成共识。受政府改革运动浪潮的影响，政府治理模式由传统模式向新型治理理论转变的过程是彼此联系、相互促进的两个方面，它们也共同构成了《政府未来的治理模式》的写作背景。中国特色社会主义制度是长期实践探索中形成的科学制度体系，而推进治理体系和治理能力现代化是新时代赋予制度的新要求。基于坚持已有成熟制度的基础上学习借鉴各种先进制度以构建新的政府治理体系，是顺应时代、超越自我的必由之路。

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作者简介：刘政廷（1992—），男，汉族，山西太原人，澳门大学法学院博士研究生，研究方向为宪法与行政法。

（责任编辑：朱希良）