高校科技创新政策执行困境与优化路径研究

【摘要】政策目标实现的关键在于政策被有效执行，河南省要实现科技兴省的战略目标就需要各种科技创新政策被有效执行，其中高校科技创新政策执行的成败也决定着其政策目标是否能有效实现。依据史密斯的政策执行过程模型，从政策本身、执行机构、目标群体以及政策环境等四个方面，分析高校科技创新政策的执行过程以及困境，并在此基础上结合河南省的情况提出高校科技创新政策执行的优化路径。

【关键词】高校科技创新政策;政策执行;史密斯模型;优化路径

【中图分类号】G644

【文献标识码】A

1 问题缘起

习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力，科技是战胜困难的有力武器。党的十九大以来河南省创新驱动发展进入新时代，相继出台了《关于深化科技体制改革推进创新驱动发展若干实施意见》等一批科技创新政策，推动河南省科技创新驱动经济发展的改革。高校是培养科技创新人才摇篮也是科技创新的主战场，近几年全省前后出台了40多项有关高校的科技创新政策，今年又出台了《河南省高校科技创新团队支持计划实施办法》和《河南省高校科技创新人才支持计划实施办法》两项政策，通过制定一系列的政策逐渐形成了河南省高校科技创新驱动发展的政策体系。实践中，这些关于高校科技创新政策的制定和实施产生了积极的效果，有效实现了高校科技创新与知识产权成果转化，对推动我省经济社会发展做出了显著贡献。但是，高校科技创新政策执行过程中受到各种复杂因素的影响，往往会出现政策执行偏差等困境。这些政策执行困境凸显了一些政策执行的共性问题，比如政策本身模糊性、政策解读不到位、目标悬置、政策执行主体乏力、象征性政策执行、选择性执行等，这些情况已经影响到科技创新政策的实施效果以及科技发展目标。

高校科技创新政策属于一种公共政策，关于公共政策的研究主要集中在两个阶段，即政策制定阶段和政策执行阶段。格雷汉姆·艾利森提出： “在实现政策目标的过程中，方案确定的功能仅占1%，而剩余的99%取决于政策的有效执行。”关于公共政策执行的研究已经成为一个重要研究领域。有学者认为在中国情境下，政策执行阶段才是各个相关主体博弈的主战场，在政策执行过程中下级单位不一定完全按照上级的要求执行政策，有时会违背政策决定甚至偏离政策目标去执行政策，这些都成为政策无法有效执行的重要因素。目前，关于高校科技创新政策执行的相关研究刚刚起步，主要涉及高校科技创新政策概念、政策执行认知差异、政策执行力、政策执行影响因素、政策执行困境、政策传导阻滞、政策执行效果评估、政策执行偏差及改进等。而关于河南省高校科技创新政策执行的研究成果也不多，主要是从地方科技管理政策执行力角度切入，探讨政策执行力现状、执行策略、政策执行绩效评估和政策执行结果等问题，这些研究总体上缺乏一般性理论框架解释，也缺乏相应的实证性分析。基于此，本文以史密斯政策执行过程模型为分析框架，探讨高校科技创新政策执行困境并提出优化路径，以期对今后河南省出台和执行相关政策提供参考。

2 理论模型

政府制定一项公共政策的目标能否实现，除了政策本身是否具有科学性、合理性和可行性之外，更重要的在于这项政策被有效执行， “政策的生命力就是执行”。1973年西方兴起了一场“政策执行研究运动”，学者们开始从不同的角度研究政策执行问题。在这场政策执行的研究热潮中，托马斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一文中首次提出政策执行的分析模型，用以探讨政策执行过程中影响因素及其与环境的关系，将理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境作为影响政策执行的主要因素。高校科技创新政策是一项政府主导性很强的公共政策，其执行过程中政策制定者对下级政策执行有较强的控制力，这种特征也与史密斯模型“自上而下”的典型分析正相契合，这为我们分析高校科技创新政策执行提供了新视角。

史密斯政策执行模型认为一项政策出台之后就会产生一种执行上的“张力”，在政策实施过程中政策执行者和政策对象，就会受到这种“张力”的影响而引发政策冲突。史密斯模型认为以下四个因素会对政策执行偏差与目标冲突产生影响。第一，理想化政策（ Ideal Policy），这涉及政策内容合理与合法性问题，主要是指决策者试图指定理想化政策，包括政策的渊源类型、形式、范围，以及可操作性和受支持度的理想化等。从科技产出的角度看，高校科技创新政策旨在兼顾公平和效率的前提下，理想化的政策目标是要激发科研人员的积极性和创造性，以便获得更多的创新成果。第二，执行机构（Implementation Agency），一般是指政府中负责具体政策执行的组织单位，也涉及到政策执行机构的执行能力以及执行者的能力素質等。通常情况下，政策主体在实施一项政策时会遵循双重逻辑，即“自上而下”的层级性执行逻辑和横向的跨部门执行逻辑。在高校科技创新政策执行中，需要政策主管的上下级部门之间，以及教育、人事、财务等部门和高校之间和内部的横向配合，同时政策效果还涉及到这些执行机构的人员素质和执行方式的影响。第三，目标群体（Target Group），也就是政策的直接影响对象，通常目标群体的属性、对政策的认同度、参与度等都会影响政策执行以及政策目标的实现。高校科研人员是高校科技创新政策的目标群体，其态度和行为必然影响政策执行效果。第四，政策环境（ Policy Environment），指政策执行中所处的政治、经济、文化和社会等正式和非正式的制度性环境。高校科技创新政策环境包括政府法律法规的完备和相关的政策支持，还包括高校内部创新氛围与外部竞争压力，科研人员的能力与动力，社会人文环境等也构成了政策执行环境。

3 史密斯模型分析视角下高校科技创新政策执行困境

党的十九大以来，河南省出台了多项“关于加快推进高校科技创新改革的措施政策”，这对推动高校科技创新起到了积极的“顶层设计”作用，然而政策的制定与政策的执行之间存在差距，这些政策在具体的实施过程中面临各种复杂因素，在一定条件下难以达到理想的政策目标。以下基于史密斯的政策执行过程模型，从政策本身、执行机构、目标群体和政策环境等四个方面，分析高校科技创新政策执行困境。

3.1 政策本身的模糊性

一般而言，政策由于实施范围相对较广，政策都具有宏观性、概括性和指导性的特征，这决定了政策本身具有一定的模糊性， “模糊性是政策作为现代社会一类政治产品所不可剥离的一种属性”。政策的制定者为了政策执行便利往往在决策时赋予政策一定模糊性，此种情况下政策执行者便享有一定的自由裁量权，容易因地制宜执行以达到政策目标。但在这种情形下政策执行者也可能对政策“选择性执行”，或者其他一些不可控的因素出现而导致政策偏离原有的目标。同样，高校科技创新政策制定时为照顾不同区域的差异，上级政府在出台新的政策过程中，就会有意识将政策目标设计的相对宏观性与模糊化;下级政府或高校在执行政策时就能有发挥的弹性空间。政策本身如果过于模糊比如语言表述不清晰、执行机构不具体时，就会造成政策理解或执行中的偏差。比如，政策文本中出现的“尊重”、“鼓励”、“支持”等非强制性词汇，就会将会政策目标虚化和模糊化，导致一些机构在执行政策时打折扣。

3.2 执行机构的执行能力不足

高校是科技创新政策落实的重要单位之一，承担落实政府科研政策的各项目标。在目前中国的政策落实制度中，政府通常以“项目制”的方式组织高校等科研单位实施科技创新政策，高校也以申请项目的形式执行科技创新政策，在这个过程中相关执行机构从项目申报、管理实施、考核验收等各个环节推动政策目标落实。通常上级主管部门和高校科研管理部门承担监督检查职责，也形成了自上而下的压力体制并考验着政策执行人员的素养与执行能力。另外，高校科技创新政策具有一定复杂性与跨界性特征，需要教育、财政、人事、高校等部门的协同配合，有些专业性强的政策对执行者的专业素养要求较高，如果执行政策的具体机构组织能力或者人员的专业素质不足，就会降低政策执行的最终效果。

3.3 目标群体的政策认同度低

高校科技创新政策的目标群体是广大高校科研人员，相关政策的制定和实施应当是政府、高校和科研工作者共同参与的过程，但是现实中科技政策制定主体是政府和专家，高科研人员作为政策的目标群体往往无法参与政策制定，因此难以获得政策对自身要求的满足程度进而难以形成对政策目标的有效认同。实践中，有些高校科研管理相对僵化，政策对科研人员激励程度较低，这也导致目标群体对政策的认同感不足。另外，高校科研人员受传统教书育人的理念影响，对高校科技创新政策不了解、不熟悉或者存在“偏教学轻科研”观念，这些因素导致他们对政策的参与度低、认同不够。

3.4 政策环境支撑不足

政策执行需要政策环境的支撑，政策环境好坏能激励或阻碍政策的有效执行。高校科技创新政策执行的政策环境，包括国内外的技术、财政、人才、社会服务等条件。基础性的技术支撑和创新氛围是最基本的政策环境，如果科技创新的整体性技术支撑不足则很难获得预期成果。一些科研项目需要有巨大的资金支持，如果国家在配套政策与财政方面给予支持力度不足也会影响科技政策实施效果。目前河南省高校的人才政策相较东南发达省份比较乏力，科技创新人才支撑不足，一些人才激勵政策空转或落实不到位，导致科技创新失去动力源。另外，社会化科技服务相对滞后，比如市场化的知识产权交易机制不完善，一些高校科研管理的“放管服”改革力度不够，产学研资源共享不充分等情况，都能造成科技创新政策执行困境。

4 高校科技创新政策执行的优化路径

通过分析高校科技创新政策执行过程出现的困境及影响因素，为了改善政策执行中的不足，基于史密斯政策执行模型的角度提出以下优化路径。

4.1 做好政策“顶层设计”

河南省出台高校科技创新政策是推动全省科技创新的基本途径，也是加快区域经济发展和中原崛起的重要举措，在制定政策时应当做好“顶层设计”。首先，贯彻中央政策并细化地方政策。政府在制定关于高校科技创新政策时，要对拟解决问题全面系统分析，进行全方位整体性的规划设计，构建起中央、地方和高校的科技创新政策体系。其次，建立高校科技创新政策中，要形成配套性的激励政策、人才培育政策、产学研合作政策、成果转化政策、知识产权保护政策等体系。再次，增强政策设计的科学性和适用性。在制定高校科技创新政策时要根据河南的经济发展水平做好调研，出台的政策应兼顾原则性与灵活性。最后，政策目标要指向明确，确定政策执行者范围与资质，并完善政策的实施保障与绩效考评机制。

4.2 加强执行者素质

政策目标必须依靠执行者落实，政策的执行机构组织实施能力和执行者的素质能力决定着政策执行的目标效果。一方面，加强执行机构的执行力建设。提高执行单位的组织实施能力，建立政府、高校、企业、科研人员等合作执行政策的协同机制，建立高校与政府沟通反馈机制，同时，提升高校跨部门合作能力，提升高校经费管理效能，优化报销机制等。另一方面，提升政策执行人员专业素质，提高政策执行人员的政策水平、服务意识与责任担当，加强专业知识与执行能力建设。

4.3 提升目标群体认可度

高校科技创新政策目标的实现最终要依靠高校科研人员的工作产出，相关政策的制定和执行应当获得目标群体的认同。因此，政府在设计政策时应当把广大科研人员吸纳进政策制定过程中，以此提高他们的参与度和认同感。首先，建立科技政策目标群体的参与保障机制，使科研人员的意见和建议真正发挥到决策过程中。其次，通过举行座谈会、论证会等形式拓宽参与渠道，开展科研工作者与科技政策决策者的双向交流和沟通，提高政策参与度。最后，积极回应科研人员的利益诉求，建立分类指导与考评机制，优化激励机制，增强目标群体的获得感和认可度。

4.4 发挥政策环境优势

科技创新发展是社会进步的动力，营造具有活力政策环境氛围是高校科技创新的基础，也是实现政策目标的基本要求。首先，要发挥高校人才资源环境优势，创新政策引育人才，建立吸引、培育、储备高校科技创新型人才的机制。其次，完善科研人员的激励政策，提高其积极性和创造力;重视跨学科合作与前沿科研信息共享机制。再次，政府要加大对高校的科研投入，优化基础设施、技术、金融、知识产权保护等政策环境。最后，弘扬崇尚科学的社会舆论环境，形成创新的文化氛围。要利用各种平台开展科技创新宣传教育，培养大中小学生和人民群众尊重科学、鼓励创新的新传统，营造良好的科技创新社会环境。

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[作者简介]牛宗岭（1980-），男，河南荥阳人，讲师，博士，研究方向：基层社会治理、社会政策。